我國農(nóng)村土地金融制度的實踐探索與思考

◎張學軍

問題的提出

土地問題一直以來都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村制度改革的核心，也是未來相當長一段時間內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標是否能夠如期實現(xiàn)的關鍵。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟模式中，土地是農(nóng)民的“命根子”，農(nóng)民“粘在土地上”，大多數(shù)人一輩子生活在血緣地緣性的村落中，缺乏流動性（費孝通，1988）。上世紀80年代，我國開啟農(nóng)村土地制度改革，逐步形成了以家庭承包制為核心，土地所有權與經(jīng)營權“兩權分離”的制度體系。隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，農(nóng)民進城務工，異地就業(yè)的收入遠遠超過了務農(nóng)收入，“青年農(nóng)民”急劇減少，農(nóng)業(yè)種植人口日益老齡化，土地拋荒現(xiàn)象時有發(fā)生。根據(jù)朱冬亮教授（2020）歷時五年的跟蹤調查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村86%的青壯年勞動力幾乎流失殆盡，超過2/3的農(nóng)村勞動力已經(jīng)脫離農(nóng)民職業(yè)，留守耕作的幾乎都是55歲以上的農(nóng)民，小農(nóng)經(jīng)濟逐步走向解體。

當前農(nóng)村面臨的發(fā)展問題，恰恰從側面證明了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域亟需一場廣泛的制度變革。黨的十八大以來，我國開啟了全面深化改革的新征程，2014年年底，國家明確提出了“堅持農(nóng)村土地集體所有權，依法保護農(nóng)戶土地承包權，放活土地經(jīng)營權”的“三權分置”改革?！叭龣喾种谩备母锏暮诵氖峭苿油恋亟?jīng)營權有序流轉，以推動土地集約化、規(guī)?；N。土地流轉的本質是一種市場化的契約行為，是指農(nóng)戶將其擁有的土地經(jīng)營權依法合規(guī)的轉讓給其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，自身只保留土地承包權的行為。土地經(jīng)營權有序流轉和土地經(jīng)營權抵押貸款制度和實踐的不斷完善，必將有力推動我國農(nóng)村土地金融體系逐步走向成熟。本文在梳理總結國內(nèi)土地金融實踐的基礎上，結合我國農(nóng)村土地金融改革的必然性和方向性，對如何構建農(nóng)村土地金融制度進行了闡述。

文獻綜述

小農(nóng)經(jīng)濟中，農(nóng)民種地的資金投入少，主要靠自有資金或親朋好友間的小額借貸解決，我國法律尚未賦予通過流轉方式取得的土地經(jīng)營權以抵押的權利，金融機構也沒有足夠的動力給農(nóng)民發(fā)放相關貸款，土地金融研究在我國一直不屬于研究熱點。目前主要的研究成果集中在以下幾個方面：第一，“三權分置”改革取向下，如何有序推進土地經(jīng)營權流轉，以及土地經(jīng)營權抵押貸款試點中存在的實踐問題。冒佩華（2015）指出，土地規(guī)模化流轉能夠大幅提高土地的耕種效率，應創(chuàng)造條件推進土地經(jīng)營權市場化高效流轉，成立專業(yè)化的土地流轉機構，這是土地流轉改革的突破口（羅必良，2017）。楊彩林等（2017）、周明棟（2018）等通過實地調研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營權抵押貸款試點中，存在著法律制度不完善、缺乏統(tǒng)一的土地價值評估系統(tǒng)，土地流轉市場不健全、流程繁瑣、抵押物處置難度大、附加其他擔保條件多等問題。第二，關于我國各地“土地銀行”的模式分析與實踐經(jīng)驗總結。楊興平等（2014）認為彭州土地銀行是一種“短期的、低均衡”模式，核心企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈條上過于強勢，其經(jīng)驗難以大規(guī)模廣泛推廣。王艷萍（2014）以寧夏平羅、四川彭州、陜西楊凌為例，指出由基層推動成立的“土地銀行”，成立初期能夠顯著提升土地流轉效率與產(chǎn)出水平，但是在釋放完“制度紅利”之后便陷入了“發(fā)展瓶頸”。左停、周智煒（2014）對上述問題提出，只有完善頂層設計，自上而下和自下而上雙向推動，才能建立可持續(xù)的土地金融體系，而成立國家土地銀行是構建我國農(nóng)地金融體系的重要措施。李劍閣（2018）指出，建立國家土地銀行有利于培育和發(fā)展真正的農(nóng)村合作金融，有助于突破農(nóng)村抵押物不足的限制，有利于激活農(nóng)村要素市場，完善農(nóng)村金融供給。第三，關于土地資本化、信托化的研究。朱鶴群（2017）認為，在2011年到2015年我國興起的土地信托熱潮中，存在信托財產(chǎn)邊界不清晰、監(jiān)督缺失、地方政府過度介入等問題。全世文（2018）認為，部分地區(qū)土地過度資本化的內(nèi)生動力是農(nóng)地的“非農(nóng)化與非糧化”，政府應規(guī)范土地經(jīng)營權流轉與交易行為、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策。李泉等（2019）指出，農(nóng)地“三權分置”有助于農(nóng)村土地經(jīng)營權成為合規(guī)的信托制度載體，有助于提高金融普惠水平，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。第四，農(nóng)地金融化進程中的制度困境與解決之策。高圣平（2014）指出，現(xiàn)行法律限制了農(nóng)村土地金融化，阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展。丁志國（2016）認為，我國土地金融的發(fā)展離不開政府的支持，需要從制度設計、從業(yè)人員素質培養(yǎng)和完善農(nóng)民信貸意識等方面進行引導。蔣遠勝（2019）指出，鄉(xiāng)村振興背景下，需要深化農(nóng)村金融制度改革，建立規(guī)范的農(nóng)地金融發(fā)展范式，設計激勵相容的動力機制，加大金融科技在“三農(nóng)”領域的普及與應用。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，我國學者對農(nóng)村土地金融制度機理性和長遠性的深度研究成果尚不多見，目前階段的研究成果還比較零散。本文通過對實踐案例的分析，在總結共性問題和提煉共性特征的基礎上，闡述了如何構建農(nóng)村土地金融體系。

我國農(nóng)村土地金融的實踐探索

通過對現(xiàn)有文獻、調研報告和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、地方政府網(wǎng)站信息的整理和歸納，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村金融土地制度的實踐大體上可以分為“土地合作社”“土地銀行”和“土地信托”三種模式?！巴恋睾献魃纭蹦Ｊ揭话阒皋r(nóng)戶自愿成立互助合作社，合作社為社員融資提供擔保，或者社員之間相互擔保的一種融資模式，各地的實踐內(nèi)容差異較大，普遍存在制度規(guī)范性不足、約束力不強等問題；“土地銀行”模式是指近幾年地方政府和政策性銀行牽頭成立類信貸公司，該公司主要從事“土地存貸”業(yè)務的一種模式，該模式具有較為完備的制度設計和一定抗風險能力；“土地信托”是地方政府與信任公司進行合作，探索商業(yè)化、信托化的土地流轉與融資模式，但在實踐中存在著信托公司參與成本高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資成本貴等問題，目前還沒有形成可復制的成熟經(jīng)驗。

（一）土地合作社模式

土地合作社是我國比較早期的農(nóng)村土地金融的實踐探索，主要以四川彭州縣、寧夏同心縣為代表，其共同特征是在政府的引導下或農(nóng)戶自發(fā)成立土地信用合作社，農(nóng)戶向合作社“存入”或“貸出”土地，并以土地經(jīng)營權為抵押向農(nóng)村信用社等金融機構申請貸款的一種模式。

1.四川彭州模式

2008年成都市開始實行土地確權登記工作，并配套出臺了土地流轉制度，建立土地流轉登記與農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺。同年，成都市彭州縣成立了省內(nèi)第一家農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社——磁峰鎮(zhèn)皇城農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社。該合作社由當?shù)卣M織策劃，村領導擔任主要負責人，發(fā)展資金主要來自于財政撥款，主要從事農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉與抵押融資工作。

彭州模式的運行規(guī)則是在不改變土地所有權和土地用途的前提下，在征求村委會書面同意的基礎上，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權存入合作社，“貸地方”通過合作社貸出土地經(jīng)營權，并向農(nóng)村信用社申請抵押貸款。當貸款人無力償還貸款時，抵押的土地經(jīng)營權可以拍賣或再流轉，也可以由政府主導的專業(yè)機構進行收儲和委托經(jīng)營，并以土地經(jīng)營權流轉和委托經(jīng)營收益償還貸款。此外，當?shù)卣€建立了貸款風險處置基金，基金承擔抵押貸款最終損失的80%，銀行承擔20%。彭州的實踐效果非常明顯，既有力推動了土地的規(guī)模化經(jīng)營，又切實保護了農(nóng)民的利益，通過建立土地經(jīng)營權抵押貸款違約處置機制，解決了金融機構“不敢貸、不想貸”的問題。

2.寧夏同心模式

2006年，寧夏同心縣成立了全省第一家土地合作社，農(nóng)戶加入土地合作社必須提交書面申請，并以自身承包的土地經(jīng)營權入股土地合作社，合作社按照會員人數(shù)比例選舉一定數(shù)量的常務會員，常務會員一般由種養(yǎng)殖大戶、村集體主要負責人和經(jīng)濟實力較強的農(nóng)戶擔任。合作社會員向金融機構申請貸款時，必須要獲得合作社和常務會員的雙重擔保，并與合作社簽訂協(xié)議，如果無法按期足額償還貸款，合作社有權將其持有的土地經(jīng)營權進行處置，并以處置收益償還貸款，等貸款償還完畢，才能贖回土地經(jīng)營權，并且取消會員資格，三年內(nèi)不得重新申請加入合作社。根據(jù)相關調研數(shù)據(jù)，合作社成立十多年來，各類貸款主體累計獲得信貸支持達到7億元以上，未發(fā)生一筆不良貸款。

寧夏同心縣的土地合作社是一種自發(fā)形成的利益捆綁模式，農(nóng)戶之間聯(lián)合起來成立互助合作社，彼此之間相互增信，把金融機構可能面臨的貸款風險分散到合作社及各個會員之間，提高了金融機構發(fā)放貸款的積極性，但是在實踐中也存在著政府支持不足、“貸地方”經(jīng)營成本高、土地流轉水平低等問題。

（二）土地銀行模式

土地銀行模式是指由地方政府和金融機構牽頭成立專門機構，負責農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉、抵押貸款、委托經(jīng)營的一種模式。比較典型的實踐有河南省臨潁縣和江蘇省沛縣的實踐探索。

1.河南臨潁模式

臨潁“土地銀行”成立于2015年，全稱為“河南匯農(nóng)土地流轉發(fā)展有限公司”，由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行與當?shù)卣疇款^成立，主要從事土地流轉、土地存貸、土地抵押融資、整理開發(fā)、政策性收儲、土地復墾、土地自營等業(yè)務，注冊資本5000萬元，政府出資51%，十余家農(nóng)業(yè)企業(yè)出資49%。

臨潁土地銀行成立僅僅一年時間，累計存貸土地達到了25萬畝，占全縣土地流轉面積的50%，占總耕地面積的三分之一。各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得超過1億元的信貸支持，單個主體的貸款金額最高500萬元，最低25萬元，貸款利率參照央行貸款基準利率執(zhí)行。臨潁土地銀行的盈利來源主要有兩部分，一部分是土地存貸的利差收入，另一部分是土地的整理復墾收入。臨潁的土地銀行為當?shù)剞r(nóng)戶建立了一個穩(wěn)定的土地流轉與抵押貸款平臺，促進了土地集中，提高了專業(yè)農(nóng)戶和種養(yǎng)殖企業(yè)獲得低成本信貸資金的可得性，大幅度提高了土地的耕種效率，并且把相當數(shù)量的農(nóng)民從土地上解放出來，增加了其獲得更多非農(nóng)收入的機會與可能性。

2.江蘇省沛縣模式

江蘇省沛縣是全國首批農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點縣。在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支持下，2015年沛縣縣政府牽頭成立了“漢潤農(nóng)村土地流轉營業(yè)公司”，并在全縣設立多個土地流轉服務站，主要從事土地經(jīng)營權抵押貸款、土地流轉、委托經(jīng)營等工作，初始注冊資本2億元，主要來自財政資金。此外，沛縣還出資1000萬元成立風險擔保資金，對申請貸款的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體進行擔保，縣政府還給予符合條件的貸款主體50%的財政貼息。漢潤公司成立不到一年時間，發(fā)放貸款超過1億元，惠及全縣300多個家庭農(nóng)場和合作社，有力地促進了沛縣的土地流轉。

漢潤公司根據(jù)一定時期內(nèi)土地流轉服務站收集的土地經(jīng)營權抵押信貸需求，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請批量信貸資金，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行參照基準貸款利率向漢潤公司發(fā)放貸款。貸款的申請流程為“貸款人申請—屬地公司初審—總公司受理—現(xiàn)場盡調—貸款發(fā)放”。在風險防范方面，沛縣建立了“貸款資格審查、經(jīng)營權抵押、擔保增信、農(nóng)業(yè)保險、政府風險補償”五道風險防控措施。沛縣的土地銀行模式促進了土地的高效利用，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性，但是存在過渡依賴財政投入的問題。

（三）土地信托模式

土地信托是指在保持土地權屬和性質不變的前提下，將一定規(guī)模的土地經(jīng)營權委托給信托公司，信托公司以信托制度為紐帶，以《信托法》為準繩，利用集合起來的土地經(jīng)營權設立財產(chǎn)性信托，并將信托財產(chǎn)委托給專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司進行經(jīng)營，信托公司對農(nóng)業(yè)公司發(fā)放信托貸款的一種模式。

1.湖南益陽模式

2009年，湖南益陽開始探索土地信托化流轉模式，在市縣區(qū)政府的引導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責收集村集體和農(nóng)戶的土地流轉意愿，當某個村集體的土地流轉意愿達到90%以上時，在政府的主導下，信托公司與村委會簽訂土地信托合同，信托公司按年支付土地信托收益。信托公司通過招標、競拍等方式，將流轉到的土地經(jīng)營權委托給專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，并根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的實際需求，以自有資金或募集的社會資金向后者發(fā)放經(jīng)營貸款。益陽的土地信托模式有效利用了信托制度優(yōu)勢，發(fā)揮了信托公司的金融屬性和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的專業(yè)屬性，實現(xiàn)了風險與收益的隔離，提升了資源配置效率。

2.浙江湖州模式

2014年，浙江湖州引入萬向信托公司，開始探索土地信托模式。村委會與意愿流轉的農(nóng)民簽訂流轉合同，并作為信托計劃的委托人與信托公司簽訂信托合同，指定土地經(jīng)營權所有人為信托產(chǎn)品的受益人，信托公司為受益人發(fā)放信托收益憑證，按期支付信托收益。萬向信托拿到土地經(jīng)營權之后，與湖州“南太湖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司”簽訂土地租賃合同，后者按照信托合同約定，按期向萬向信托支付土地租金。湖州的實踐中，存在著土地流轉規(guī)模小，第一期信托產(chǎn)品中只有696.1畝土地，信托公司成本與收益不匹配等問題。

不管是土地信托的益陽模式或湖州模式，還是我國其他各地的土地信托實踐，最終都沒有形成可以復制的成熟經(jīng)驗，其根本原因是信托資金的高成本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低收益之間的矛盾難以協(xié)調，信托公司無法建立起低成本、長久期的金融支農(nóng)通道。

建立我國農(nóng)村土地金融制度的建議

我國要構建的農(nóng)地金融體系是一個復雜的系統(tǒng)性工程，涉及主體眾多，既有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、各級各地政府和金融機構，還包括各類中介組織等。進入新世紀以來，我國各地嘗試了各種土地金融模式，取得了一些實踐經(jīng)驗，但都沒有在更大的范圍內(nèi)形成“燎原”之勢，總之目前我國全面建立土地金融制度的時機尚不成熟，相關配套措施還不完備。但是，這并不妨礙我們從理論上去探討和描述我國農(nóng)村土地金融制度的可能性輪廓。本文認為，在“三權分置”的改革進程中，只有逐步規(guī)范土地流轉市場，完善土地經(jīng)營權抵押貸款制度，配套土地價值評估、抵押擔保、農(nóng)業(yè)保險等措施，才能逐步構建符合我國國情的農(nóng)村土地金融體系。

（一）建立規(guī)范的土地經(jīng)營權流轉市場

我國農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉缺乏規(guī)范的制度依據(jù)，土地流轉補償標準不明確，流轉合同效力低，大部分的土地經(jīng)營權流轉行為處于自發(fā)狀態(tài)，流轉秩序比較混亂。近幾年的中央一號多次提出，推動土地經(jīng)營權有序流轉，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。為此，可以考慮采用頂層設計和地方試點相結合的推動方式，在總結各地實踐經(jīng)驗的基礎上，建立土地經(jīng)營權流轉的法律制度，明確土地經(jīng)營權流轉的權利主體、程序規(guī)則、補償標準、糾紛處理，合同范本等要素。省級地方政府可參照該制度，結合自身實際制定具體實施辦法，壓實市縣區(qū)政府在土地流轉中的主體責任，加快建立市場服務體系，鼓勵發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體，推動土地流轉市場規(guī)范有序發(fā)展。

（二）完善土地經(jīng)營權抵押貸款制度

2015年開始，我國在多個市縣區(qū)試點農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，試點工作對于推動土地規(guī)?；煤吞岣咿r(nóng)戶的金融可得性起到了明顯的正向作用，但是在試點工作中出現(xiàn)的配套制度不完善等問題，顯著抑制了制度創(chuàng)新的應有活力。為此，應當在總結試點經(jīng)驗的基礎上，完善土地經(jīng)營權價值評估體系，依托專業(yè)化的評估公司開展土地經(jīng)營權價值評估，建立土地經(jīng)營權抵押處置機制，推動貸款違約的土地經(jīng)營權順暢流轉。建立市場化的風險處置與補償機制，地方政府可以聯(lián)合社會資本成立土地經(jīng)營權抵押貸款擔保基金，當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇自然災害或其他重大損失等，能夠給予農(nóng)戶或金融機構一定的補償，分散金融機構的經(jīng)營風險。健全和完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用評價體系，有助于金融機構更好地甄別客戶價值，防范信用風險。

圖1:我國農(nóng)地金融體系的運行機制

（三）完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險分散與保障機制

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，如果在缺乏足夠風險分散與緩釋措施的情況下，大規(guī)模開展土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，在面對較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災害時，將有可能對我國的農(nóng)村金融體系造成較大的沖擊，因此必須建立一個科學的、多層次的農(nóng)業(yè)保險體系。如建立土地經(jīng)營權抵押貸款擔?；?，凡是在金融機構申請抵押貸款的經(jīng)營主體，都需要購買一定比例的基金份額，當貸款出現(xiàn)實質違約時，擔?；鹂梢源鸀閮敻兑欢ǚ蓊~。若貸款按期償還完畢，則全額退還購買的基金份額。此外，需要擴大政策性和商業(yè)保險覆蓋面，提高保障水平，落實農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度，加快組建中國農(nóng)業(yè)再保險公司，完善農(nóng)業(yè)再保險體系，積極探索農(nóng)產(chǎn)品指數(shù)、期貨等新型風險管理工具，提升風險管理水平。

（四）適時探索建立土地經(jīng)營權抵押再融資機制

土地債券化是農(nóng)村土地金融體系可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國外土地金融實踐成功的重要經(jīng)驗，被喻為土地金融的終極形式。土地債券以國家信用為擔保，建立起了低成本、長久期資金源源不斷流向“三農(nóng)”領域的長效機制，并且顯著提高了涉農(nóng)金融機構抵御系統(tǒng)性風險的能力。目前，我國商業(yè)銀行放貸資金主要以儲蓄資金為主，涉農(nóng)貸款期限短、規(guī)模小。而在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向規(guī)?；?、現(xiàn)代化的過程中，急需大量、長期、低成本的資金投入，亟需解決經(jīng)濟金融機構短期資金供給與農(nóng)業(yè)發(fā)展長期資金需求之間的突出矛盾。我國可以借鑒國外發(fā)達國家農(nóng)村土地金融的成熟經(jīng)驗，在充分論證和先行先試的基礎上，適時建立“國家土地銀行”。國家土地銀行是專門向涉農(nóng)金融機構發(fā)放貸款的銀行，以各商業(yè)銀行或政策性銀行接受抵押的農(nóng)地經(jīng)營權為基礎性資產(chǎn)，委托相關部門發(fā)行土地抵押債券募集資金，然后將募集到的資金批發(fā)給各地的相關金融機構，專門用于發(fā)放土地經(jīng)營權抵押貸款以及其他涉農(nóng)貸款。

（五）建立規(guī)范化的農(nóng)村土地金融制度運行機制

我國農(nóng)地金融體系基本運行機制如圖1所示，農(nóng)戶在村集體或農(nóng)業(yè)互助合作社的引導下，將意愿流轉的土地經(jīng)營權交付給土地經(jīng)營權抵押登記與流轉中心。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體通過土地流轉中心，租賃土地經(jīng)營權，并向金融機構申請抵押貸款，土地經(jīng)營權實現(xiàn)由“農(nóng)戶→農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體→農(nóng)地金融機構”的移交。

如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體出現(xiàn)經(jīng)營風險，無法按期償還抵押貸款，金融機構可以適當給予展期，展期結束后仍舊無法按時足額償還抵押貸款，可以在土地流轉平臺申請土地經(jīng)營權流轉，以流轉的收益償還貸款。如果短期內(nèi)土地經(jīng)營權無法流轉，則可以由域內(nèi)的土地收儲與管理機構代為經(jīng)營，用經(jīng)營收益償還貸款，等到貸款償還完畢，再歸還抵押的土地經(jīng)營權。