撤縣設(shè)市政策的變遷：歷程、邏輯與展望
——基于歷史制度主義的分析

范逢春 周淼然

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610065）

引言

通過發(fā)揮行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整在空間資源配置上的獨(dú)特作用，不僅能夠回應(yīng)我國進(jìn)入新時代以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的矛盾變化，還可以為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建更完善的空間基礎(chǔ)。改革開放后，中央為了調(diào)整地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系以促進(jìn)工業(yè)化和城市化發(fā)展，將行政區(qū)劃的調(diào)整重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了城市建制上，主要采用切塊設(shè)市、多中心組合、整縣改市三種設(shè)市模式[1]。當(dāng)前地級市的設(shè)置和數(shù)量已趨于穩(wěn)定，城市行政區(qū)劃的變動主要集中在縣級，其中撤縣設(shè)市實施較為頻繁，需求量一直很大。學(xué)界目前對撤縣設(shè)市的通常定義，本質(zhì)更接近于整縣改市模式，其具體內(nèi)容是：將縣名更改為市，同時縣級政府駐地改為市區(qū)并作為城市的基礎(chǔ)，設(shè)在農(nóng)村區(qū)域原有的縣派出機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)保持不變?？h級市以原有縣域為市域，以縣級政府駐地的鎮(zhèn)或街道辦為中心，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落為結(jié)點(diǎn)，形成了一個點(diǎn)面結(jié)合的城鎮(zhèn)體系。

我國的撤縣設(shè)市政策自上而下推動，由行政部門主導(dǎo)，具有顯著的中國特色。通過中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫檢索發(fā)現(xiàn)，截至2021年6月17日，以“撤縣設(shè)市”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索得到的核心期刊文獻(xiàn)僅有65篇。進(jìn)行文獻(xiàn)梳理后發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)市政策的缺陷在學(xué)界早已形成了廣泛的共識，主要有兩個角度：從政策效果來看，撤縣設(shè)市的實施帶來了“假性城市化”，并未真正促進(jìn)城市化的發(fā)展[2]；從政策實施來看，撤縣設(shè)市具有明顯的人為干擾特征，曾經(jīng)過快的實施速度對縣制在行政體制中的歷史地位產(chǎn)生了威脅[3]。黨的十八大以后，撤縣設(shè)市的積極作用逐漸獲得了一部分學(xué)者的認(rèn)可。例如從城鄉(xiāng)融合角度來看，我國設(shè)立的縣級市內(nèi)既有城市經(jīng)濟(jì)又有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具[4]。從地方權(quán)力角度來看，縣在轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級市后，配合“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革帶來的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)下放，可破除縣域城市化發(fā)展中的行政壁壘和障礙[5]。進(jìn)入新時代，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、城市化狀況都有了很大的變化，就現(xiàn)有城市規(guī)模等級結(jié)構(gòu)體系中縣級市的設(shè)置而言，有的不能與城市發(fā)展現(xiàn)狀及需求匹配，這一情況在發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)極為突出。隨著城市化進(jìn)程的加快和撤縣設(shè)市的重啟，學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新全面而系統(tǒng)地認(rèn)識這一政策。

歷史制度主義屬于新制度主義理論的一種，自20世紀(jì)80年代開始在學(xué)界流行，強(qiáng)調(diào)歷史因素在制度變遷中的重要地位。歷史制度主義的分析框架主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)觀、歷史觀及行為觀：一方面，強(qiáng)調(diào)政治制度的重要作用，以及變量之間的排列方式；另一方面，追尋制度的歷史軌跡及重大事件和行為，并從中找出因果關(guān)系。歷史制度主義傾向于從中觀的角度看待研究問題，實現(xiàn)宏觀與微觀層面的銜接；又因其社會學(xué)、政治學(xué)背景的立論基礎(chǔ)，故能契合行政管理領(lǐng)域?qū)τ谥贫认嚓P(guān)問題闡釋的需要，適合用來研究政治制度的變遷[6]。因此，歷史制度主義的分析框架與撤縣設(shè)市政策的變遷十分吻合，學(xué)界目前卻幾乎沒有基于此視角針對撤縣設(shè)市政策進(jìn)行的研究。本文有針對性地使用歷史制度主義展開分析，梳理撤縣設(shè)市政策的變遷歷程、演化邏輯，探討政策變遷的影響機(jī)制，為撤縣設(shè)市政策的下一步展望提供一些見解。

一、制度的軌跡：撤縣設(shè)市政策的變遷歷程

我國在過去曾實行專區(qū)、地區(qū)等多種行政區(qū)劃體制，與縣平級的城市建制有專轄市、地轄市等不同的稱呼，縣級市的概念提出較晚。在行政區(qū)劃體制改革后，一個縣若進(jìn)行撤縣設(shè)市，新設(shè)立的市在層級上仍屬于縣級，仍然由地級行政區(qū)代為管理。相對而言，極少有縣直接越級改為地級市，也很少出現(xiàn)一個縣被另一個縣級市或地級市吞并等情況，因此這些區(qū)劃變革不屬于本文的討論范疇。撤縣設(shè)市政策自實施以來經(jīng)過多次改革調(diào)整，在實施效果上先后歷經(jīng)探索高潮期、凍結(jié)冷靜期和規(guī)范復(fù)蘇期三個階段（如圖1），各階段內(nèi)撤縣設(shè)市的數(shù)量存在明顯差異。

圖1 政策設(shè)立以來我國撤縣設(shè)市的數(shù)量變化（1983—2020）

（一）探索高潮期：1983年—1997年

1982年中央發(fā)布第51號文件《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，宣告行政區(qū)劃改革正式開始，首先在江蘇省進(jìn)行試點(diǎn)[7]。1983年，江蘇省蘇州地區(qū)下轄的常熟縣改設(shè)為市，標(biāo)志著第一個真正意義上的縣級市誕生。同年，全國有31個縣改為縣級市，說明撤縣設(shè)市政策一經(jīng)拉開序幕，就迅速進(jìn)入政策實施的高峰期。這一時期，國家還沒有出臺撤縣設(shè)市的申報標(biāo)準(zhǔn)，實際操作中出現(xiàn)了一些無序現(xiàn)象。1986年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報告的通知》（國發(fā)〔1986〕46號）發(fā)布，首次明確了撤縣設(shè)市在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模兩方面的指標(biāo)。對于人口不足50萬的縣，其農(nóng)業(yè)人口占比不高于40%，年國民生產(chǎn)總值需大于3億元；對于人口大于50萬的縣，常住非農(nóng)業(yè)人口需大于12萬，年國民生產(chǎn)總值需大于4億元。但此次公布的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不高、批復(fù)程序不難，客觀上導(dǎo)致更多的縣擁有了設(shè)市資格，進(jìn)一步加快了設(shè)置縣級市的進(jìn)程。20世紀(jì)80年代末到90年代初，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的一度放緩，撤縣設(shè)市的浪潮得到一定平息，但其數(shù)量每年依舊不低于10個。

1992年，撤縣設(shè)市數(shù)量再次出現(xiàn)反彈。為了進(jìn)一步“降溫”，1993年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報告的通知》（國發(fā)〔1993〕38號）出臺，這在事實上設(shè)置了更加嚴(yán)格的撤縣設(shè)市政策新標(biāo)準(zhǔn)[9]。首先，按照人口密度分為每平方公里400人以上、100-400人、100人以下共三個檔次，分別制定各自的具體指標(biāo)，取代以往將總規(guī)模作為衡量人口聚集程度唯一標(biāo)準(zhǔn)的做法；其次，提升了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重視程度，不僅考核國內(nèi)生產(chǎn)總值，還對工業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)的占比加以考核，以此體現(xiàn)城市工業(yè)化和現(xiàn)代化的水平；再次，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中增加了地方預(yù)算、人均財政收入及總收入指標(biāo)，更是引入了自來水普及率、道路鋪裝率等基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)，使設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)體系更加全面。雖然提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，全國仍有近一半的縣滿足設(shè)市條件[8]。而且，按照人口密度實施不同指標(biāo)，客觀上使得中西部的縣相較過去更容易達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，“設(shè)市熱”再度興起。1993年、1994年，全國進(jìn)行撤縣設(shè)市的數(shù)量連續(xù)兩年達(dá)到歷史最高紀(jì)錄，均為53個。

截至1997年底，探索高潮期共有391個縣進(jìn)行了撤縣設(shè)市，當(dāng)年中國的縣級市數(shù)量增加到442個，達(dá)到撤縣設(shè)市正式開展之前的三倍之多。從分布地域上來看，探索高潮期的撤縣設(shè)市主要集中在東部地區(qū)，尤其在江蘇、山東、廣東等工業(yè)起步較早、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的沿海省份，中西部地區(qū)的分布較少；從分布形態(tài)來看，撤縣設(shè)市呈現(xiàn)圍繞上海、鄭州及成都等各區(qū)域的大中城市簇狀分布，以及沿京廣線、隴海線等重要鐵路線帶狀分布。

（二）凍結(jié)冷靜期：1998年—2016年

1997年3月，湖北省漢川縣改設(shè)漢川市，成為當(dāng)時最后一例獲批的縣改市。自此，國務(wù)院正式凍結(jié)撤縣設(shè)市政策的實施，開啟了長達(dá)12年的空窗期。一部分原本計劃設(shè)市的縣轉(zhuǎn)而通過撤縣設(shè)區(qū)成為既有城市的一部分，以此進(jìn)行城市化轉(zhuǎn)型。

直至2010年，云南省蒙自縣、文山縣獲批撤縣設(shè)市，意味著政策凍結(jié)狀態(tài)開始有所松動。隨后，在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中指出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批程序，具備條件的縣可有序改市?！稕Q定》盡管未明確地提出重啟撤縣設(shè)市，卻是時隔多年后黨的中央文件首次重新提到關(guān)于縣改市的表述。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出應(yīng)當(dāng)將有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。與此同時，國家逐步批復(fù)了一些縣進(jìn)行撤縣設(shè)市，但數(shù)量極少，在2010—2016年間，共有14個縣改為市，具體分布如表1所示。

從表1可看出，從1998年至2009年，撤縣設(shè)市政策實施一度凍結(jié)了12年之后，才在一些特殊區(qū)域開始冷靜實施。2010—2016年，在西部地區(qū)共有10例，東北地區(qū)有3例，中部地區(qū)僅有1例。除吉林省扶余市（恢復(fù)原有縣級市建制）和江西省廬山市（旅游風(fēng)景區(qū)管理需要）外，其他撤縣設(shè)市幾乎都分布在西南、東北邊境或民族自治區(qū)域。其中云南一省獨(dú)占6例，占總數(shù)的42.86%，是在這一時期我國撤縣設(shè)市最多的省份。該階段后期，撤縣設(shè)市政策的實施更多是為了促進(jìn)個別地區(qū)發(fā)展而給予一定的特殊政策照顧，真正符合標(biāo)準(zhǔn)的撤縣設(shè)市申請絕大多數(shù)未能獲批。這說明政策并未實現(xiàn)全面開放。

表1 凍結(jié)冷靜期我國撤縣設(shè)市分布（1998—2016）

（三）規(guī)范復(fù)蘇期：2017年至今

在凍結(jié)冷靜期末端的2016年，民政部曾公布《行政區(qū)劃管理條例（草案征求意見稿）》，明確提出市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)由民政部會同國務(wù)院其他部門共同擬訂并報國務(wù)院批準(zhǔn)[9]。同年5月和11月，國務(wù)院相繼出臺了設(shè)立縣級市標(biāo)準(zhǔn)及縣級市申報審核程序（以上合稱“2016新標(biāo)準(zhǔn)”），所有符合標(biāo)準(zhǔn)的縣均可按照標(biāo)準(zhǔn)和程序申請，意味著撤縣設(shè)市正式解凍。2016新標(biāo)準(zhǔn)共計21項，涉及常住人口、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)四大類指標(biāo)。程序上則要求2016年及以前已提交但未批復(fù)的撤縣設(shè)市申報全部作廢，必須按照新的標(biāo)準(zhǔn)重新提交材料[10]。2019年1月，《行政區(qū)劃管理條例》（國務(wù)院令第704號）正式開始實施。

此次全新標(biāo)準(zhǔn)主要有五大亮點(diǎn)。一是定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。除16項定量指標(biāo)外，還有5項定性指標(biāo)。二是按不同地區(qū)制定各自相應(yīng)的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。在以人口密度作為衡量尺度的基礎(chǔ)上，人口和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)再按東部地區(qū)、中部和東北地區(qū)、西部地區(qū)分別設(shè)立三類標(biāo)準(zhǔn)。三是增加相對水平考核。不僅考核指標(biāo)絕對量，更將相關(guān)指標(biāo)在本省所轄縣中進(jìn)行排位比較，并且不得低于全國平均水平。四是豐富并優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)。不僅關(guān)注污水處理率、生活垃圾無害化處理率、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率、家庭寬帶接入率，對建成區(qū)綠地、平均路網(wǎng)、道路面積等進(jìn)行量化要求，還規(guī)定了應(yīng)急避難場所、公共交通網(wǎng)絡(luò)、市政公用和安全設(shè)施需符合的標(biāo)準(zhǔn)。五是引入資源環(huán)境、基本公共服務(wù)等新指標(biāo)。設(shè)立縣級市不僅要以地質(zhì)地理條件適宜為前提，還要求城市用地和布局需符合土地利用規(guī)劃，以及實現(xiàn)城鎮(zhèn)低保、公共就業(yè)服務(wù)全覆蓋，并且在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化和體育等方面都需達(dá)到相應(yīng)指標(biāo)。

2017年4月9日，民政部集中批復(fù)6縣改設(shè)縣級市，這是依2016新標(biāo)準(zhǔn)第一次進(jìn)行撤縣設(shè)市，撤縣設(shè)市自此復(fù)蘇。2020年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號），繼續(xù)提出要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，統(tǒng)籌新生城市培育，有序推進(jìn)“縣改市”等。如表2所示，自政策解凍及2016新標(biāo)準(zhǔn)實施以來，撤縣設(shè)市從前一階段的7年間14例增加到4年間31例，撤縣設(shè)市頻率顯著提高。

表2 規(guī)范復(fù)蘇期（2016新標(biāo)準(zhǔn)實行以來）我國撤縣設(shè)市獲批一覽表（2017—2020）

除2020年因疫情影響了正常審批工作外，我國撤縣設(shè)市數(shù)量總體呈穩(wěn)步上升趨勢，西部地區(qū)、中部和東北地區(qū)、東部地區(qū)三類區(qū)域的設(shè)市數(shù)量均出現(xiàn)上升。其中，中部和東北地區(qū)增加較為明顯，西部地區(qū)雖相比上一時期比例有所下降，但仍然占據(jù)近一半的比重。東部地區(qū)由于在凍結(jié)以前的高峰期早已進(jìn)行過大量的撤縣設(shè)市，現(xiàn)階段設(shè)市力度明顯減弱。相較于凍結(jié)冷靜期的最后幾年，這一階段的撤縣設(shè)市分布呈現(xiàn)以“雨露均沾”為特征的、在各省分散的趨勢，且省均不超過3例。西部地區(qū)12個?。▍^(qū)、市）中共有7個省級行政區(qū)進(jìn)行了撤縣設(shè)市，中部地區(qū)則全部省份均有設(shè)市，東北地區(qū)和東部地區(qū)則相對中西部地區(qū)較少，呈現(xiàn)明顯的“西多東少”局面。

二、制度的演化：撤縣設(shè)市政策的變遷邏輯

在歷史制度主義的視域中，制度是一個動態(tài)的、變化的過程，因時空的差異可以有不同的內(nèi)涵、方式和影響。歷史制度主義重視政策制度在歷史過程中的演變，強(qiáng)調(diào)以制度變遷的角度來思考問題，可以用來揭示撤縣設(shè)市政策的變遷邏輯。撤縣設(shè)市政策在歷經(jīng)變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)后，迎來了一個又一個新的階段。最初，由于權(quán)力的非對稱性導(dǎo)致政策設(shè)立；隨后，在長期均衡中受外部沖擊發(fā)生制度斷裂，導(dǎo)致政策中止；時隔多年，又在路徑依賴的作用下完成政策的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，并獲得重啟。

（一）政策轉(zhuǎn)折：變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

在歷史制度主義分析中，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)被認(rèn)為是制度的變遷邏輯、歷史分析和事件序列的研究起點(diǎn)，其運(yùn)用始于美國Collier夫婦的“Shaping the Po?litical Arena”一文[11]。針對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的分析，關(guān)注三個層面：第一，厘清關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的起因和原有條件；第二，研究關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的過程機(jī)制和結(jié)構(gòu)邏輯；第三，聚焦關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的后果和長期影響。通常，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)會對制度的變遷產(chǎn)生決定性作用。對我國撤縣設(shè)市政策而言，主要有以下三個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：

第一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1983年江蘇省常熟縣改設(shè)為常熟市。早在1979年，國務(wù)院因建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的緣由批復(fù)了廣東省提交的撤縣設(shè)市申請，分別將珠?？h、寶安縣改設(shè)珠海市、深圳市[12]。盡管后來兩地又進(jìn)一步被提升為地級市，沒有停留于縣級市建制，但也為后來撤縣設(shè)市政策的落地做出了積極有益的探索。常熟市的正式獲批，是1982年起國家開始在江蘇試點(diǎn)行政區(qū)劃改革的產(chǎn)物，同時也是國家第一次將撤縣設(shè)市確立為了一種正式政策，引發(fā)了全國各地的跟進(jìn)。

第二個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1997年湖北省漢川縣改設(shè)為漢川市。歷經(jīng)近15年的探索高潮期，由于缺乏經(jīng)驗、把關(guān)不嚴(yán)，撤縣設(shè)市政策一度亂象叢生。在不斷受到公眾、學(xué)者及媒體的批評和質(zhì)疑后，1994年10月中央曾發(fā)函要求各級暫緩“撤縣設(shè)市”，卻未能立即遏制這一勢頭[13]。當(dāng)原有的制度在沖擊之下已經(jīng)無法容納更多的壓力時，就不得不打破政策均衡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)予以回應(yīng)。最終國務(wù)院在決定漢川撤縣設(shè)市后不再受理新的申請，該政策由此進(jìn)入了凍結(jié)冷靜期，在該期的后半階段，成為僅在個別地區(qū)適用的照顧政策。

第三個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是國務(wù)院2016年設(shè)立縣級市的新版標(biāo)準(zhǔn)及程序出臺。在2016年之前，民政部雖已經(jīng)陸續(xù)批復(fù)十余例撤縣設(shè)市，但對于徹底放開撤縣設(shè)市的態(tài)度一直較為模糊。與1986年、1993年兩版標(biāo)準(zhǔn)的意義不同，2016新標(biāo)準(zhǔn)的出臺不僅是新規(guī)范的確立，更意味著撤縣設(shè)市不再像凍結(jié)冷靜期一樣局限于民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特定區(qū)域。盡管標(biāo)準(zhǔn)和程序都更加嚴(yán)格，但全國各地滿足標(biāo)準(zhǔn)的縣都擁有了按照程序進(jìn)行申報的機(jī)會，說明我國撤縣設(shè)市政策在規(guī)范化中真正轉(zhuǎn)入了全面復(fù)蘇的新時期。

（二）政策設(shè)立：縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)力的非對稱性

在歷史制度主義視角中，制度與行動者、環(huán)境的關(guān)系是影響制度發(fā)展的核心。其中，環(huán)境包括宏觀的背景結(jié)構(gòu)和歷史過程，行動者則包含了制度的各類主體。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)狀況或政治歷史背景發(fā)生變化時，可能會對原有的結(jié)構(gòu)狀態(tài)造成沖擊。尤其是當(dāng)環(huán)境變化產(chǎn)生了若干新的行動者時，這些行動者可能會影響權(quán)力的對稱性運(yùn)作。

行動者們具有天然的理性思考，他們對權(quán)力資源、利益配置都具有相當(dāng)復(fù)雜的考量，會通過策略來尋求自身的有利地位。改革開放初期最顯著的成果之一就是工業(yè)化的推進(jìn)帶動了社會的發(fā)展，各地區(qū)開始出現(xiàn)了一些新興城市，且隨著原有城市體系的打破，城市設(shè)置在行政體制方面的改革需求呼之欲出。為了適應(yīng)新的發(fā)展態(tài)勢，1980年國務(wù)院在《全國城市規(guī)劃工作紀(jì)要》（國發(fā)〔1980〕299號）中明確提出，除了對大城市規(guī)模加以控制、中等城市進(jìn)行合理發(fā)展外，還要積極探索發(fā)展小城市。隨著縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，一些縣級政府對經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和審批自主權(quán)的需求越來越強(qiáng)，對國家、省級層面優(yōu)惠政策的需求也越來越迫切。

以撤縣設(shè)市的方式設(shè)立縣級市，符合發(fā)展小城市的愿景，獲得了中央的肯定，該政策擁有了誕生的環(huán)境；而縣級政府權(quán)力的配置邊界和其發(fā)展的實際需求不符，使得政策擁有了誕生的動力。對于在市管縣體制中所屬的地級市政府來說，一方面在城市規(guī)劃行政權(quán)力行使中往往會限制下轄縣所實施的自主規(guī)劃、審批行為，另一方面在資源分配權(quán)力中會優(yōu)先保障所在市區(qū)的利益。而對于縣來說，為了擺脫縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛和瓶頸，快速發(fā)展的縣在無法改變行政主導(dǎo)城市發(fā)展的現(xiàn)狀下，必須尋求突破。如果成為縣級市，不僅可以增加城市維護(hù)建設(shè)稅的地方財政計提比例，還能在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施時更加靈活地出讓土地以獲得更高的財政收入；部分省的縣級市還具有省內(nèi)的計劃單列權(quán)限，有權(quán)向省政府直接申報投資項目，同時還可以吸引數(shù)量更多、規(guī)模更大的外貿(mào)投資[14]?？傊獠凯h(huán)境變化帶來行動者權(quán)力的不對稱，客觀上要求中央改變城市建制并擴(kuò)大地方權(quán)限，由此撤縣設(shè)市政策在兩者的互動之下孕育而生。

（三）政策暫停：制度的斷裂均衡

斷裂均衡模式被Krasner引入歷史制度主義之后，成為歷史制度主義最為經(jīng)典的分析模型之一。該模型認(rèn)為制度發(fā)展分為兩部分：其一，制度處于長期均衡和政策穩(wěn)定，使得政策一旦推出就很難被打破；其二，制度在短期關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)引發(fā)急劇變動，這時候由行動者發(fā)揮能動作用[15]。根據(jù)斷裂均衡模式理論，制度所受的壓力會逐漸積累。在達(dá)到一定程度并于某一臨界點(diǎn)爆發(fā)后，現(xiàn)有的制度發(fā)生斷裂，政策就會被迫中止甚至終結(jié)。

均衡階段，撤縣設(shè)市政策在出臺后取得了一定的成果。雖然處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但仍然會不斷進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。在改革開放全面深化、全國經(jīng)濟(jì)形勢不斷上行的情況下，撤縣設(shè)市政策曾大受歡迎，實施速度十分驚人、數(shù)量節(jié)節(jié)攀升。但在政策實際操作中，也出現(xiàn)了部分地區(qū)為了改市盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、虛報統(tǒng)計指標(biāo)、拼湊設(shè)市條件，甚至出現(xiàn)了出售城市戶口給農(nóng)村居民，以推動城鎮(zhèn)人口增長的怪象[16]。繼1986年首次設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)后，國家開始出手進(jìn)行整頓、調(diào)控。1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，各級政府城市建設(shè)的熱情高漲，不可避免地再次助推了城市的擴(kuò)張。國務(wù)院不得不于1993年再次調(diào)整撤縣設(shè)市政策，提高標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)指標(biāo)、從嚴(yán)審批，但由于種種原因收效甚微。

在外部環(huán)境的影響之下，撤縣設(shè)市政策所帶來的負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)凸顯，越來越多的聲音開始質(zhì)疑其合理性。一方面，撤縣設(shè)市的政策目標(biāo)本是為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城區(qū)繁榮的縣城擴(kuò)張發(fā)展時減少在行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)限上的障礙，卻在實踐中變形為通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)縣城以提高縣政府及官員的行政級別的工具。撤縣設(shè)市變成了不計成本進(jìn)行政績攀比、官員晉升的加速器，用城市化來促進(jìn)行政區(qū)劃變革，造成了政策的本末倒置。另一方面，部分縣級政府過度重視城區(qū)發(fā)展使得農(nóng)村被忽視，還有些縣級政府為了設(shè)市而盲目開發(fā)土地以擴(kuò)大城區(qū)面積，造成土地等資源利用率降低，甚至建設(shè)了空城。而且，“設(shè)市熱”使得行政區(qū)劃變動頻繁，在機(jī)構(gòu)和編制歷經(jīng)調(diào)整后又大張旗鼓更換各類招牌名稱、地圖標(biāo)注等，造成了人、財、物等資源的浪費(fèi)。于是，國務(wù)院在1997年決定全面中止撤縣設(shè)市政策。這表明，隨著制度自我調(diào)節(jié)功能的失效，制度在均衡被打破后發(fā)生了斷裂。

（四）政策重啟：制度的路徑依賴

21世紀(jì)以來，漸進(jìn)轉(zhuǎn)型模式在歷史制度主義領(lǐng)域逐漸受到重視與認(rèn)同，其包括了內(nèi)生、演化、漸進(jìn)、互動和轉(zhuǎn)型等方面的概念要素，具有較強(qiáng)的包容性。相較于外生性因素的考慮，該模型堅持內(nèi)生性因素決定變遷這一邏輯機(jī)制，突出了行動者對新觀念和新信息的學(xué)習(xí)效應(yīng)，在原有的制度框架下產(chǎn)生某些新政策或?qū)е略兄贫劝l(fā)生某些改變[17]。漸進(jìn)變遷模式特別強(qiáng)調(diào)，一旦形成強(qiáng)大的制度，變遷會留下舊體制的特征，使行動者產(chǎn)生路徑依賴。

制度的演進(jìn)雖然會受外部影響，但制度建構(gòu)所帶來的固定成本扮演著重要角色，會引導(dǎo)制度朝著既定方向運(yùn)行。盡管國務(wù)院出于合理管控的需要暫停了對撤縣設(shè)市的審批，各地卻仍然源源不斷地遞交撤縣設(shè)市的申請。據(jù)統(tǒng)計，截至2016新標(biāo)準(zhǔn)出臺前的2015年底，至少有165個縣明確向民政部提出了撤縣設(shè)市的申請[18]。這充分說明小城市的行政改革需求并沒有得到釋放，現(xiàn)有的城市建制和設(shè)置體系不能與現(xiàn)狀匹配。更為重要的是，目前還沒有尋找到任何其他有效的政策來替代。與傳統(tǒng)的切塊設(shè)市、設(shè)立地級市等其他行政區(qū)劃調(diào)整政策措施相比，撤縣設(shè)市能保留完整的原有縣域，僅僅將縣改為了市，未增加縣級編制且保持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不變，相對更節(jié)約行政成本。

路徑依賴的形成還與制度的自我強(qiáng)化機(jī)制有關(guān)，制度在按照一定軌跡變遷的同時，還受到學(xué)習(xí)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的影響。在1997年被國務(wù)院凍結(jié)之前，撤縣設(shè)市政策曾密集實施長達(dá)13年，早已在不斷的自我強(qiáng)化中具備了一定的制度黏性。撤縣設(shè)市被列入了許多縣級政府的工作目標(biāo)，這也是為何撤縣設(shè)市“屢限不止”的原因。在后來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)思路之下所設(shè)立的縣級市轄區(qū)內(nèi)，既有城市經(jīng)濟(jì)又有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，被認(rèn)為有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。撤縣設(shè)市能引領(lǐng)城鎮(zhèn)周圍的特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、發(fā)展城市反哺農(nóng)村，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展、脫貧致富。黨的十八屆三中全會后，撤縣設(shè)市開始重新在黨中央的會議中被提及，說明該政策仍然被認(rèn)為是較為符合這一時期國情的選擇。根據(jù)新觀念和新形勢，政策行動者并非簡單重啟原有的政策，而是進(jìn)一步制定了更加多元、層次分明、內(nèi)容豐富的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。由此一來，撤縣設(shè)市政策通過調(diào)整而再生，在自我強(qiáng)化中完成了漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。

三、制度的未來：撤縣設(shè)市政策的變遷展望

就新型城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想下的撤縣設(shè)市政策，有兩種主要思路。一種思路認(rèn)為，當(dāng)前城市體系中代表小城市的縣級市數(shù)量明顯少于代表大中城市的地級市，需要重新加大力度消化各地的撤縣設(shè)市需求，以解決等級形態(tài)不合理的狀況[19]。另一種思路認(rèn)為，由于存在一定的不適應(yīng)性，不宜繼續(xù)再大規(guī)模實施撤縣設(shè)市政策，而是應(yīng)當(dāng)探索更先進(jìn)的城市區(qū)劃建制以打破路徑依賴，甚至對現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制進(jìn)行全面變革，盡可能從根本上解決當(dāng)前行政區(qū)劃管理中的陳年難題[20]?；诮?jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，現(xiàn)有的行政體系已穩(wěn)定多年，不宜進(jìn)行大規(guī)模變更，但撤縣設(shè)市政策則可進(jìn)一步適應(yīng)我國城市的發(fā)展趨勢，以利于我國城市體制的構(gòu)建。

（一）嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)立的程序標(biāo)準(zhǔn)

盡管撤縣設(shè)市政策在過去曾經(jīng)出現(xiàn)過事與愿違的情況，但其中也不乏成功案例。如上文提到的全國第一個撤縣設(shè)市的江蘇省常熟市，長期名列全國百強(qiáng)縣前五名，人均國民生產(chǎn)總值甚至與省會南京相當(dāng)，城市化水平提升效果顯著。這說明撤縣設(shè)市本身并不是一個沒有價值的政策，只是在實際執(zhí)行過程中有許多地方并沒有貫徹實事求是的原則，出現(xiàn)了背離發(fā)展城市的初衷轉(zhuǎn)而尋求其他利益的情況，比如官員晉升中的投機(jī)現(xiàn)象、政績工程、面子工程等。如今為了解決“大城市病”，發(fā)展中小城市的必要性越來越凸顯。如果城市人口過于集中，會在人口流出地出現(xiàn)許多“空心化”地區(qū)，帶來老齡化、留守子女等社會問題。而撤縣設(shè)市可以從行政層面打破束縛，給予合格的縣更大的權(quán)力，使之更好地進(jìn)行自主發(fā)展。通過發(fā)展中小城市，進(jìn)而減少跨地區(qū)、跨省的流動人口，一方面可以疏解大城市的壓力，另一方面還可以提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良性循環(huán)。

在將來的政策實施時，要注意不能像探索高潮期時以“井噴”式的速度予以批復(fù)，甚至不嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這樣將會重蹈覆轍；要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，制定高質(zhì)量、高要求、因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)，遵循合理而高效的程序，在堅持原則的基礎(chǔ)上推進(jìn)規(guī)范化、有序化設(shè)市，堅決杜絕“假性城市化”出現(xiàn)。堅持撤縣設(shè)市工作的政策方向是正確的，特別是在以往進(jìn)行撤縣設(shè)市較少的東北和中西部地區(qū)，應(yīng)針對符合條件的縣按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的程序進(jìn)行調(diào)研和審批。

（二）適時調(diào)整申請的報送限制

出于防止撤縣設(shè)市過熱、過猛的考慮，政策重啟之時民政部對各個省每次申報的數(shù)量進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定：根據(jù)筆者對民政部和云南省的調(diào)研得知，每個省級行政區(qū)在提交國務(wù)院關(guān)于設(shè)立縣級市的申請時，一次只能上報一個縣級市，而且已上報的縣級市在沒有獲得辦理結(jié)果之前，不允許繼續(xù)呈報新的請示①參見《大理白族自治州人民政府關(guān)于云南省第十三屆人大二次會議第0602號建議的答復(fù)》，大理白族自治州人民政府官網(wǎng)，http://www.dali.gov.cn/dlrmzf/c100005/201909/f10d9c6660ff46bea1be56a1c70c91eb.shtml，訪問日期：2021年5月24日。。這一限制的初衷是好的，但是實際上可能會帶來一些負(fù)面的影響。例如，某省已經(jīng)提交甲縣撤縣設(shè)市的申請而暫未審批成功，同樣符合條件的乙縣只能等待、擱置。但采用同一個標(biāo)準(zhǔn)的另一省丙縣，其城市化水平、達(dá)標(biāo)狀況都比乙縣要低，卻因為在該省中處于第一順位，優(yōu)先獲得審批的資格，繼而率先撤縣設(shè)市。這樣的情況，對于乙縣來說是缺乏公平性的。這種做法可能會產(chǎn)生一定消極影響。一方面，這會對一些積極推進(jìn)城市化發(fā)展且已經(jīng)達(dá)標(biāo)的縣造成一定打擊，削減了同一省內(nèi)撤縣設(shè)市政策的激勵效果。如果符合條件的縣因為申報程序受阻，而發(fā)展水平弱于自己的縣卻能先獲成功，會帶來極大的不平衡感。另一方面，還加劇了同省的縣域之間的沖突，使得競爭大于合作，不利于區(qū)域城市之間的良性互動，甚至破壞城市群統(tǒng)籌發(fā)展的大局。

應(yīng)在時機(jī)合適時探索突破現(xiàn)行的“一省一件一報”限制，以避免撤縣設(shè)市的申報程序在各省內(nèi)部產(chǎn)生消極影響。還可以嘗試直接取消以省為單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)行撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中的地區(qū)劃分，以區(qū)域為單元對西部、中部、東北、東部四大區(qū)域，分別設(shè)置報送總數(shù)量限制。

（三）探索新型設(shè)市模式的經(jīng)驗與局限

研究和探索其他設(shè)市類型，一方面可減輕撤縣設(shè)市需求的壓力，另一方面也有助于為撤縣設(shè)市政策的優(yōu)化完善提供借鑒和參考。實踐中曾有過“縣下設(shè)市”和撤鎮(zhèn)設(shè)市（縣級）的探索。

民國時期的江蘇曾實行“縣下設(shè)市”的探索，即原來的鎮(zhèn)成為鎮(zhèn)級市，仍由縣進(jìn)行管轄[21]。設(shè)立鎮(zhèn)級市不僅能促進(jìn)縣域行政區(qū)劃的穩(wěn)定，減少行政區(qū)分割，更能節(jié)省縣域政府行政開支；既可以克服傳統(tǒng)切塊設(shè)市的弊端，又可以克服撤縣設(shè)市的不足。但在當(dāng)前我國現(xiàn)有的城市體系中，直轄市（省級）、地級市、縣級市的各類級別設(shè)置已十分復(fù)雜，鎮(zhèn)級市的推出難免會使體系更為混亂?！翱h下設(shè)市”意味著縣對市（鎮(zhèn)級市）擁有了管轄權(quán)，在當(dāng)前我國憲法及相關(guān)條例中也沒有相關(guān)法律依據(jù)，仍需進(jìn)一步謹(jǐn)慎研究。

撤鎮(zhèn)設(shè)市作為另一種設(shè)市模式在近年來得以重啟。2019年8月，國務(wù)院正式批復(fù)浙江省撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)成立縣級龍港市，這是自1998年甘肅省合作市掛牌成立以來，時隔21年又一次進(jìn)行的撤鎮(zhèn)設(shè)市，設(shè)市政策有了新的動向[22]。撤鎮(zhèn)設(shè)市是指將地區(qū)內(nèi)的中心或重點(diǎn)城鎮(zhèn)脫離原縣管轄，直接從鎮(zhèn)升格為新的縣級市，由各省下轄的地級行政單位代為管理。在我國，縣級行政區(qū)除了城鎮(zhèn)之外，還有更為廣大的農(nóng)村地區(qū)。鎮(zhèn)的管轄范圍相較于縣要小得多，在人口和產(chǎn)業(yè)集聚方面更加具有點(diǎn)狀特征，更符合市的本意及特點(diǎn)。因此一旦達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，實際城市面積占該鎮(zhèn)全域面積的比重已經(jīng)相當(dāng)大，比整縣設(shè)市情況下的城市化水平及質(zhì)量可能更高。而且，撤鎮(zhèn)設(shè)市還能較好地保留原縣域的名稱、保留原縣級行政單位，避免出現(xiàn)縣制消失的問題，減少對當(dāng)?shù)貧v史文化傳承的負(fù)面影響。

撤鎮(zhèn)設(shè)市存在的一些問題，需要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索。其一，目前實行的撤鎮(zhèn)設(shè)市方案，改制后將升為縣級，這就意味著增加了縣級行政單位，從而導(dǎo)致總的行政成本增加。這與我國目前削減政府行政開支的要求不符，使得撤鎮(zhèn)設(shè)市很難得到縣、市級政府的支持。其二，撤鎮(zhèn)設(shè)市后形成的城市腹地范圍較小，未來可開發(fā)利用的土地有限。若周邊土地屬于鄰接的其他縣級行政區(qū)管轄，則在法律和行政規(guī)則上都無法直接納入該市的開發(fā)范圍，城市的擴(kuò)張發(fā)展存在諸多限制。筆者認(rèn)為，撤鎮(zhèn)設(shè)市成功的關(guān)鍵在于：標(biāo)準(zhǔn)和要求要更嚴(yán)格，必須是大鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)，最好已在該縣域內(nèi)形成區(qū)域中心的地位，并且一定不能是縣級政府駐地，否則就是重走“切塊設(shè)市”的老路，造成城鄉(xiāng)割裂、縣市同構(gòu)。

結(jié)語

撤縣設(shè)市政策在過去的實施中，曾因造成惡性競爭、引發(fā)“假性城市化”違背政策初衷而一度被暫停實施。就撤縣設(shè)市本身而言，該政策并非無合理性，而是具有一定的優(yōu)勢?，F(xiàn)階段應(yīng)該用辯證的眼光看待撤縣設(shè)市政策，結(jié)合實際情況發(fā)揮正面影響，同時規(guī)避其負(fù)面效應(yīng)，將它作為一個有力的政策工具來支持新時代中小城市的發(fā)展。以歷史制度主義的視角展開對撤縣設(shè)市政策變遷邏輯的闡釋，有助于立足新時代的經(jīng)濟(jì)社會狀況重新認(rèn)識、全面理解這一政策。未來可以嘗試聚焦于對具體的縣級市進(jìn)行針對性研究，比如利用案例的研究及比較，更好地發(fā)揮歷史制度主義分析視角的優(yōu)勢。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，從政府職能轉(zhuǎn)變或公共資源配置的視角聚焦撤縣設(shè)市，或許是未來行政管理領(lǐng)域相關(guān)研究的重要方向。