歐洲議會的委員會制度及其影響

張磊

伴隨著歐洲一體化的發(fā)展，在過去的幾十年中，作為歐盟三大機構(gòu)之一的歐洲議會（European Parliament， EP）已經(jīng)從一個監(jiān)督和咨詢機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲墓餐⒎C構(gòu)，在歐盟政治體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。與美國國會類似，歐洲議會的真正工作是在各個專業(yè)委員會中完成的。它們已成為歐盟決策過程中的一個關(guān)鍵因素，并為制定立法作出了重要貢獻(xiàn)，被稱為議會的“立法支柱”（legislative backbone）。正是在這些議會委員會中，歐洲議會議員審議歐盟的相關(guān)立法，通過報告、召開聽證會，與其他歐盟機構(gòu)以及歐盟各成員國議會的相關(guān)委員會保持聯(lián)系。當(dāng)前備受關(guān)注的《中歐投資全面協(xié)定》就須先在歐洲議會的國際貿(mào)易委員會中進(jìn)行審議，然后在全體會議上最終形成歐洲議會的立場。了解歐洲議會的委員會制度有助于我們更加深刻認(rèn)識歐盟的政治體系和政策走向。

一、 歐洲議會委員會的種類和內(nèi)部組成

委員會（committees）對立法機構(gòu)來說意義十分重大。委員會的數(shù)量、專業(yè)化程度和自主性是立法機構(gòu)制度化程度的重要指標(biāo)[1]。委員會自成立以來，一直在歐洲議會中扮演核心角色。早在1953年煤鋼共同體時期，歐洲議會的前身——共同大會就設(shè)立了7個委員會。由于全體會議召開的次數(shù)十分有限，委員會能夠幫助解決和協(xié)調(diào)共同大會的各項問題[2]。到1958年時，委員會的數(shù)目增加至13個。盡管多年來委員會的名稱和職責(zé)偶爾有變化，但是從結(jié)構(gòu)上看大體與今天差別不大。1979年歐洲議會實行首次直接選舉之后，委員會的數(shù)目進(jìn)一步增加，成立了16個常設(shè)委員會，此后逐漸增加至20個?！栋⒛匪固氐l約》簽署后，議員們越來越感到，應(yīng)審查委員會的數(shù)目，其主要目標(biāo)是更平均地分配《阿姆斯特丹條約》產(chǎn)生的新的立法義務(wù)。因此，議會委員會的數(shù)量在1999年歐洲議會選舉后從20個減少到17個。2004年歐盟東擴后，歐洲議會內(nèi)部逐漸形成共識，即中東歐成員國新議員的到來導(dǎo)致議會規(guī)模的擴大，應(yīng)該伴隨著議會委員會數(shù)量的增加。因此議會委員會的數(shù)量又恢復(fù)至20個[3]。

（一）歐洲議會委員會的種類

根據(jù)《歐洲議會程序條例》，在“黨團主席會議”（Conference of Presidents）提議下，歐洲議會可以設(shè)立委員會[4]。它們各自涵蓋了歐盟活動的一個特定領(lǐng)域或政策領(lǐng)域。歐洲議會的委員會分為兩種類型，第一類是常設(shè)委員會（Standing Committees）。目前，本屆歐洲議會共有20個常設(shè)委員會：“外交事務(wù)委員會”（Committee on Foreign Affairs， AFET）、“發(fā)展委員會”（Committee on Development， DEVE）、“國際貿(mào)易委員會”（Committee on International Trade， INTA）、“預(yù)算委員會”（Committee on Budgets， BUDG）、“預(yù)算控制委員會”（Committee on Budgetary Control， CONT）、“經(jīng)濟與貨幣事務(wù)委員會”（Committee on Economic and Monetary Affairs， ECON）、“就業(yè)與社會事務(wù)委員會”（Committee on Employment and Social Affairs， EMPL）、“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會”（Committee on Environment， Public Health and Food Safety， ENVI）、“工業(yè)、研究與能源委員會”（Committee on Industry， Research and Energy， ITRE）、“內(nèi)部市場和消費者保護(hù)委員會”（Committee on Internal Market and Consumer Protection， IMCO）、“交通和旅游委員會”（Committee on Transport and Tourism，TRAN）、“地區(qū)發(fā)展委員會”（Committee on Regional Development， REGI）、“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會”（Committee on Agriculture and Rural Development， AGRI）、“漁業(yè)委員會”（Committee on Fisheries， PECH），“文化和教育委員會”（Committee on Culture and Education， CULT）、“法律事務(wù)委員會”（Committee on Legal Affairs， JURI）、“公民自由、正義和內(nèi)政事務(wù)委員會”（Committee on Civil Liberties， Justice and Home Affairs， LIBE）、“憲政事務(wù)委員會”（Committee on Constitutional Affairs， AFCO）、“婦女權(quán)利和平等委員會”（Committee on Women's Rights and Equal Opportunities， FEMM）、“訴愿委員會”（Committee on Petitions， PETI）。歐洲議會在一些常設(shè)委員會中還設(shè)有分委會（Subcommittees），如在“外交事務(wù)委員會”下設(shè)“人權(quán)分委會”（Subcommittee on Human Rights，DROI）和“安全與防務(wù)分委會”（Subcommittee on Security and Defence，SEDE），在“經(jīng)濟與貨幣事務(wù)委員會”下設(shè)立了“稅收事物分委會”（Subcommittee on Tax Matters，F(xiàn)ISC）[5]。

除了常設(shè)委員會外，歐洲議會還可以設(shè)立臨時特別委員會（special temporary committees）來處理具體問題，并有權(quán)設(shè)立調(diào)查委員會（Committees of Inquiry），調(diào)查涉嫌違反歐盟法律或管理不當(dāng)?shù)男袨椤＿@類委員會的設(shè)立時間除議會作出延長時間的決定外，通常不超過12個月。曾經(jīng)設(shè)立過的調(diào)查委員會和臨時特別委員會主要涉及的領(lǐng)域包括經(jīng)濟復(fù)蘇、德國統(tǒng)一、瘋牛病、基因與人類遺傳學(xué)及現(xiàn)代醫(yī)學(xué)新技術(shù)、口蹄疫和歐盟擴大等。

本屆歐洲議會共有3個特別委員會和1個調(diào)查委員會。歐洲議會在2020年6月18日的全體會議上成立了“數(shù)字時代人工智能特別委員會”（Special Committee on Artificial Intelligence in a Digital Age， AIDA）。在常設(shè)委員會先前報告的基礎(chǔ)上，該特別委員會旨在研究人工智能的影響和挑戰(zhàn)，確定歐盟范圍內(nèi)的共同目標(biāo)，并就未來的最佳途徑提出建議。其為期12個月的任務(wù)包括對人工智能采取橫向方法，分析其對歐盟經(jīng)濟的未來影響，重點是技能、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)境、工業(yè)、電子政務(wù)領(lǐng)域和第三國的人工智能路徑[6]。鑒于與癌癥作斗爭對歐盟未來的重要性，歐洲議會成立了“戰(zhàn)勝癌癥特別委員會”（Special Committee on Beating Cancer， BECA），旨在為成員國和歐盟機構(gòu)制定一套具體建議，支持研究人員、醫(yī)生、護(hù)士和社會工作者，為癌癥患者和癌癥康復(fù)者提供幫助[7]。歐洲議會還成立了“外國干涉歐洲聯(lián)盟所有民主進(jìn)程，包括虛假信息問題特別委員會”（Special Committee on Foreign Interference in all Democratic Processes in the European Union， including Disinformation， INGE），力圖評估不同領(lǐng)域受到外國干涉的程度，并找到解決辦法[8]。2020年6月19日，歐洲議會決定成立“運輸過程中保護(hù)動物調(diào)查委員會”（Committee of Inquiry on the Protection of Animals during Transport，ANIT），調(diào)查在歐盟內(nèi)外相關(guān)行動中涉嫌違反歐盟有關(guān)運輸過程中保護(hù)動物的法律的行為。它將重點討論歐盟規(guī)則是如何由成員國執(zhí)行的，以及歐盟委員會是否適當(dāng)?shù)貓?zhí)行這些規(guī)則[9]。

（二）議會委員會的內(nèi)部組成

歐洲議會選舉結(jié)束后，議會委員會的內(nèi)部組成和規(guī)模最初是在7月份新當(dāng)選的議會會議期間決定的，然后在兩年半之后的議會中再次確定。各個委員會的規(guī)模有所不同。2007年，歐洲議會20個委員會的人數(shù)最多的是外交事務(wù)委員會（83人）和環(huán)境委員會（68人），人數(shù)較少的是訴愿委員會（37人）和法律事務(wù)委員會（28人）。2019年歐洲議會選舉后，第九屆歐洲議會內(nèi)部的議會委員會人數(shù)最多的有81名成員，最少的有25名成員。除了正式成員（full members）外，歐洲議會的委員會還擁有替補成員（substitute members）。絕大多數(shù)歐洲議會議員是一個委員會的正式成員，是另一個（或者幾個）委員會的替補成員。議員對個別委員會偏好的原因差別很大。在許多情況下，選區(qū)優(yōu)勢是決定性因素，個人興趣或?qū)ｉL也發(fā)揮很大作用。在第一個任期內(nèi)不太出名的后座議員往往在選擇委員會時處于劣勢。

黨團在歐洲議會中，特別是議會委員會內(nèi)部發(fā)揮著重要的作用。黨團就如何分配委員會職位進(jìn)行磋商，也會考慮議員的教育背景、職業(yè)、專長、與利益集團的關(guān)系和期望等因素。黨團針對每一個委員會任命相同數(shù)量的正式成員和替補成員。委員會的政治組成應(yīng)盡可能反映整個議會的組成。當(dāng)委員會的某一位正式成員因故缺席委員會會議時，同一黨團的替補成員可代替其出席。由于歐洲議會議員的出席率不高，議員往往在委員會投票階段不僅出現(xiàn)在其所屬的委員會中，還會在其擔(dān)任替補成員的其他委員會中投票。

每個委員會從其正式成員中選出一名主席和最多四名副主席，組成“委員會主席團”，任期兩年半。主席負(fù)責(zé)主持委員會會議，在全體會議進(jìn)行敏感投票或決定時代表委員會發(fā)言，并代表委員會出席委員會主席的定期會議。他可以在制定委員會議程和在議會外擔(dān)任委員會代表方面發(fā)揮強有力的作用。各委員會主席在“委員會主席會議”（Conference of Committee Chairs）上協(xié)調(diào)委員會的工作。議會委員會主席會議由所有常設(shè)或特別委員會主席組成，選舉產(chǎn)生主席。在無主席的情況下，會議由最年長的議員主持?！拔瘑T會主席會議”可就委員會工作及議程起草向“黨團主席會議”提出建議。議會執(zhí)行局和“黨團主席會議”可指示“委員會主席會議”執(zhí)行具體任務(wù)。

實際上，議會委員會的主席職位基本上按照黨團規(guī)模大小的順序來予以分配，并且由黨團決定某位成員獲得委員會主席的職位。2019年歐洲議會選舉后，人民黨黨團獲得了8個議會委員會主席職位，社會民主黨黨團獲得了5個議會委員會主席職位，復(fù)興歐洲黨團獲得了4個議會委員會主席職位，綠黨黨團獲得了2個議會委員會主席職位，保守黨黨團獲得了2個議會委員會主席職位，左翼聯(lián)盟黨團獲得了1個議會委員會主席職位。主要黨團獲得重要職位的數(shù)量基本與其規(guī)模相當(dāng)[10]。但是，由于歐洲議會主要黨團對極右翼民粹政黨實施了所謂的“防御措施”（cordon sanitaire），認(rèn)同與民主黨團未獲得任何議會委員會主席職位。

針對委員會的特定議案，黨團會任命報告起草人。各黨團還通過設(shè)立影子報告起草人和黨團協(xié)調(diào)人等職位，來增加黨團對委員會程序的影響。通常情況下，當(dāng)某個黨團針對特定議案獲得報告起草人一職后，其他黨團會任命影子報告起草人。影子報告起草人的主要任務(wù)是了解報告起草人的工作，并向其黨團其他成員通報審議/談判的進(jìn)展情況，向他們提出建議并起草修正案。而黨團協(xié)調(diào)員的作用有些類似成員國議會中的“黨鞭”，主要是確保黨團的統(tǒng)一立場。在大多數(shù)黨團中，委員會成員選舉產(chǎn)生黨團協(xié)調(diào)人。一旦一份報告分配給某個黨團，往往是協(xié)調(diào)人在從黨團成員中挑選報告起草人方面起決定性作用。協(xié)調(diào)人還旨在通過跟蹤其成員的投票行為和出席情況，加強其黨團的影響力。

議會委員會通過提供人力和結(jié)構(gòu)資源，有助于加強歐洲議會在“普通立法程序”過程中相對于其他歐盟機構(gòu)尤其是歐盟理事會的談判地位。黨團協(xié)調(diào)人、委員會主席和報告起草人等委員會中的關(guān)鍵角色不僅有助于委員會內(nèi)部的凝聚力和一致性，而且在找到有效解決問題的辦法方面發(fā)揮著重要作用，從而大大增加了委員會的工作產(chǎn)出。

二、 歐洲議會委員會的權(quán)能和職責(zé)

根據(jù)歐洲議會的議事規(guī)則，各議會委員會擁有特定的權(quán)能和指責(zé)。比如歐洲議會“外交事務(wù)委員會”主要負(fù)責(zé)促進(jìn)、執(zhí)行和監(jiān)督歐盟的外交政策，具體來看，其工作包括如下內(nèi)容：第一，共同外交與安全政策（CFSP）和共同安全與防務(wù)政策（CSDP）;第二，與其他歐盟機構(gòu)和機關(guān)、聯(lián)合國組織和其他國際組織以及議會間大會就其負(fù)責(zé)事項的關(guān)系;第三，監(jiān)督歐盟對外行動署（EEAS）;第四，通過全面合作和援助方案或國際協(xié)定，加強與第三國的政治關(guān)系;第五，入盟談判的開始、監(jiān)督和結(jié)束;第六，監(jiān)督和貫徹歐洲睦鄰政策;第七，有關(guān)第三國民主、法治、人權(quán)，包括少數(shù)群體權(quán)利和國際法原則的問題;第八，參與選舉觀察團，酌情與其他有關(guān)委員會和代表團合作[11]。

再如歐洲議會的“國際貿(mào)易委員會”主要負(fù)責(zé)建立、執(zhí)行和監(jiān)督歐盟共同商業(yè)政策及其對外經(jīng)濟關(guān)系的事項，其內(nèi)容是：第一，與第三國和區(qū)域組織的金融、經(jīng)濟和貿(mào)易關(guān)系;第二，共同對外關(guān)稅、貿(mào)易便利化及海關(guān)規(guī)定與管理的外部方面;第三，開放、監(jiān)督、締結(jié)和后續(xù)處理與第三國和區(qū)域組織的經(jīng)濟、貿(mào)易和投資關(guān)系的雙邊、多邊和多邊貿(mào)易協(xié)定;第四，國際法所涵蓋領(lǐng)域的技術(shù)協(xié)調(diào)或標(biāo)準(zhǔn)化措施;第五，與有關(guān)國際組織和國際貿(mào)易問題論壇以及與促進(jìn)聯(lián)盟以外區(qū)域經(jīng)濟和商業(yè)一體化的組織的關(guān)系;第六，與世貿(mào)組織的關(guān)系，包括其議會層面。此外，國際貿(mào)易委員會就與第三國關(guān)系的經(jīng)濟和貿(mào)易方面與有關(guān)議會間代表團和特設(shè)代表團進(jìn)行聯(lián)絡(luò)[12]。

委員會的主要工作是審議和通過起草的報告和意見草案，以履行議會的立法、預(yù)算和議程制定職責(zé)。議會委員會通過報告指導(dǎo)立法提案，向全體會議提出修正案，并任命一個談判小組就歐盟立法與理事會進(jìn)行談判。他們還通過自己的動議報告，組織專家聽證會，并仔細(xì)審查監(jiān)督其他歐盟機構(gòu)。具體來看，議會委員會的工作主要由兩大部分內(nèi)容組成，一是對歐盟委員會提交的立法提案作出回應(yīng)，二是自行動議報告（Own-initiative Reports）。委員會自行動議報告共分為五種：立法動議報告（Legislative Initiative Reports）、策略報告（Strategic Reports）、非立法動議報告（Non-legislative Initiative Reports）、年度行動和監(jiān)督報告（Annual Activity and Monitoring Reports）以及實施報告（Implementation）[13]。當(dāng)議會收到正式的委員會或理事會提案時，議會根據(jù)委員會的權(quán)能和職責(zé)將提案轉(zhuǎn)交相關(guān)的“負(fù)責(zé)委員會”，該委員會負(fù)責(zé)起草報告，議會還向其他某個或多個委員會征求意見。委員會也可以提出要求對某項提案發(fā)表意見，或建議另一個委員會發(fā)表意見。

在實踐中，由于歐洲議會對各委員會權(quán)能和職責(zé)的規(guī)定極為模糊，在某些情況下會引起議會委員會之間的權(quán)限爭議。比如就曾經(jīng)發(fā)生過圍繞食品安全提案的分配問題，當(dāng)時的“環(huán)境、公共衛(wèi)生和消費者政策委員會”與“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會”產(chǎn)生了爭議。再如，當(dāng)討論媒體政策時，很難區(qū)分它屬于文化、經(jīng)濟、工業(yè)還是法律事務(wù)。貿(mào)易議題也很難完全與外交政策和發(fā)展政策劃清界限。爭議問題有時能夠通過委員會之間的協(xié)商得以解決，有時則需要“黨團主席會議”或議長予以裁決[14]。議會委員會通常在布魯塞爾開會，其工作得到秘書處的支持。大多數(shù)議會委員會的辯論是公開進(jìn)行的，對公眾和媒體開放。委員會成員還設(shè)法加強與歐盟公民的聯(lián)系，會見來自成員國的訪問團，并有專門時間在其所在選區(qū)工作，回答選民有關(guān)歐盟的問詢或者為選民提供相應(yīng)的幫助。

除了上文提到的各個議會委員會在規(guī)模上有所不同，各委員會在權(quán)能和聲望上也存在差別。比如由于歐洲議會在歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的權(quán)能相對有限，議會的外交事務(wù)委員會權(quán)能也相應(yīng)有所限制，但是該委員會卻擁有多位有聲望的、有影響力的議員。預(yù)算委員會在議會自1970年和1975年條約生效以來一直擁有實權(quán)的領(lǐng)域，歷來備受矚目，它必須適應(yīng)議會預(yù)算權(quán)能的強化。隨著“共同決策程序”引入歐盟的決策程序，歐洲議會參與立法的權(quán)能進(jìn)一步增加，由此導(dǎo)致議會內(nèi)部一部分承擔(dān)立法任務(wù)的委員會的地位進(jìn)一步得到強化，例如處理環(huán)境議題和交通議題的委員會。

《里斯本條約》生效后，“共同決策程序”更名為“普通立法程序”，且適用范圍大大增加。負(fù)責(zé)不同政策領(lǐng)域的議會委員會處理的“普通立法程序”數(shù)量卻大為不同。在第八屆歐洲議會的前半期（2014—2016年），通過“普通立法程序”議案最多的是“國際貿(mào)易委員會”（14%），排在其后的是“公民自由、司法和內(nèi)政事務(wù)委員會”（13%）、“經(jīng)濟與貨幣事務(wù)委員會”（13%）、“交通和旅游委員會”（11%）、“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會”（10%）。這5個議會委員會通過的共同決策程序占?xì)W洲議會總量的61%。分析具體的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：第一，國際貿(mào)易委員會尤其引人關(guān)注，該委員會在第六屆歐洲議會期間僅處理了2個共同決策程序議案，而在第七屆議會期間處理的議案卻占總量的10%。國際貿(mào)易委員會的工作量逐漸增大，這是近年來歐洲議會內(nèi)部最顯著的特點。第二，傳統(tǒng)上比較繁忙的議會委員會，如“經(jīng)濟與貨幣事務(wù)委員會”“內(nèi)部市場和消費者保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會”的工作量與前期相比保持穩(wěn)定。第三，“交通和旅游委員會”處理的共同決策程序議案數(shù)量相比第七屆議會期間上升了4%，而“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會”處理的議案數(shù)量則下降了4%，這也是自1999年以來，“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會”處理的共同決策程序議案數(shù)量首次不是最多。以上這些反映了歐洲議會和理事會立法行為的變化。主要原因在于歐盟委員會政策重點的變化，一方面，這與《里斯本條約》后共同決策程序適用范圍的擴大有關(guān);另一方面，這也體現(xiàn)了歐盟對一系列挑戰(zhàn)尤其是經(jīng)濟危機和難民危機的應(yīng)對[15]。

在整個第八屆歐洲議會（2014—2019年）中，議會各委員會通過的“普通立法程序”議案數(shù)量反映了近年來歐盟的優(yōu)先政策領(lǐng)域：司法和內(nèi)政、經(jīng)濟事務(wù)、環(huán)境。與前幾屆一樣，普通立法程序下的絕大多數(shù)提案由議會20個常設(shè)委員會中的少數(shù)幾個委員會處理：超過50%的提案由5個委員會處理;75%由八個委員會決定。排在前三位的議會委員會分別是“公民自由、正義和內(nèi)政事務(wù)委員會”（47.13%）、“經(jīng)濟與貨幣事務(wù)委員會”（44.12%）和“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會”（41.11%）[16]。

三、 歐洲議會委員會制度的影響

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，歐洲議會參與立法權(quán)的擴大促使歐洲議會委員會的影響日益增大。歐洲議會已經(jīng)擁有了一個高度發(fā)達(dá)的委員會體系，成為一個“委員會導(dǎo)向的立法機構(gòu)”（a committee-oriented legislature）[17]。歐洲議會的委員會制度具有重要影響：有利于提高歐洲議會的工作效率，有助于發(fā)揮專業(yè)化功能，促進(jìn)議會形成共識，還為歐洲議會與歐盟政治體系中的其他機構(gòu)互動提供了保證，推動歐洲一體化的發(fā)展。

1.提高歐洲議會的工作效率，影響歐洲議會的決策進(jìn)程

歐洲議會的委員會制度有利于提高歐洲議會的工作效率，進(jìn)而影響歐洲議會的決策進(jìn)程。隨著歐洲議會權(quán)能的日益增加，歐洲議會的工作量也大幅上漲，而諸多歐盟的立法程序都有時間的限制和要求。各委員會在歐洲議會尋求應(yīng)對日益增加的立法工作量中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大多數(shù)報告起草和政治辯論都在委員會階段完成。一旦某一決議在委員會通過，那么它的支持者就能基本控制該決議在歐洲議會的進(jìn)程，委員會通過的決議很難會被議會其他政治過程加以改變。換句話說，委員會通過的報告很少會在全體會議上被推翻。比如，2018年7月10日，歐洲議會“外交事務(wù)委員會”通過了一份關(guān)于“中歐關(guān)系現(xiàn)狀”的報告，最終歐洲議會全體會議于2018年9月12日投票通過，形成了最終的決議[18]。正是在這個意義上，議會委員會被稱為歐洲議會的“過濾器”。通過發(fā)揮過濾器的作用，議會委員會促使歐洲議會的工作效率大大提高。歐洲議會工作量的增加并未導(dǎo)致歐洲議會決策進(jìn)程的放緩。

2.發(fā)揮專業(yè)化功能

歐洲議會的委員會制度有助于發(fā)揮專業(yè)化功能。在基于不同政策領(lǐng)域劃分的議會委員會內(nèi)部，委員會成員對特定問題的熟悉程度不斷提高，在議會的工作過程中逐漸變得專業(yè)化和職業(yè)化，從而加強了非委員會成員對委員會工作的信心。委員會可以利用多種方式增強其專業(yè)化程度：第一，委員會秘書處在支持報告起草人或意見起草人執(zhí)行任務(wù)方面非常重要。通過協(xié)助各歐洲議會議員和委員會，秘書處的行政官員們有助于提高歐洲議會的專業(yè)化能力。委員會工作人員不僅提供科學(xué)和技術(shù)資料，而且就“政治”問題提供咨詢意見。第二，越來越多的游說集團將歐洲議會視為利益代表的重要舞臺，為相關(guān)議案提供各種專業(yè)化的信息。在歐洲議會議員看來，各種各樣利益的代表能帶來諸多益處：確保社會和經(jīng)濟行為體參與政策制定過程、提供政策制定所需的專業(yè)建議、保證歐盟政策能夠反映公民的真正需求[19]。第三，委員會還通過組織聽證會從多方面渠道獲取信息。比如2021年4月14日，“交通和旅游委員會”（TRAN）舉辦了一次關(guān)于促進(jìn)交通部門使用替代燃料的聽證會。此次聽證會為議員們提供了一個從該領(lǐng)域?qū)＜耀@得見解的機會[20]。

3.促進(jìn)議會達(dá)成共識

歐洲議會的委員會制度有助于整個議會達(dá)成共識。在歐洲議會的具體施政過程中，議會委員會的內(nèi)部匯集了各種利益，分歧和沖突在所難免。一方面，歐洲議會黨團內(nèi)部來自不同成員國的議員會對特定議題出現(xiàn)分歧;另一方面，歐洲議會各黨團之間在委員會中的關(guān)系也較為復(fù)雜，圍繞議案既沖突又合作。盡管在某些時刻，黨團內(nèi)部和不同黨團之間的分歧和沖突可能非常明顯，但是議會委員會中一直有很強的尋求共識的精神和文化。由于歐盟不同的決策程序要求不同數(shù)量的多數(shù)議員支持才能通過，尤其在需要“絕對多數(shù)”的程序下，即使是最大的黨團也難以達(dá)到所需多數(shù)，在這種情況下，議會委員會成為歐洲議會達(dá)成共識的重要場所。各黨團首先在內(nèi)部尋求共識，然后在黨團之間達(dá)成某種程度的一致。委員會主席和各黨團的協(xié)調(diào)人在促進(jìn)共識的過程中發(fā)揮了重要作用。

4.與歐盟政治體系中的其他機構(gòu)互動，推進(jìn)歐洲一體化的發(fā)展

歐洲議會的委員會制度為議會與歐盟政治體系中的其他機構(gòu)互動提供了保證，有助于推動歐洲一體化的發(fā)展。第一，歐洲議會的委員會與其他歐盟機構(gòu)互動。與其他機構(gòu)，特別是理事會和歐盟委員會不同，歐洲議會的委員會會議在大多數(shù)情況下對其他機構(gòu)的代表和公眾開放。在討論特定議案的委員會會議上，歐盟其他機構(gòu)（包括歐盟委員會和歐盟理事會）的代表常常出席。比如2021年6月3日，歐洲議會的“就業(yè)與社會事務(wù)委員會”（EMPL）與歐盟委員會執(zhí)行副主席東布羅夫斯基（Valdis Dombrovskis）和就業(yè)與社會權(quán)利委員施密特（Nicolas Schmit）舉行結(jié)構(gòu)性對話。議員們審議了“歐盟適當(dāng)最低工資”（adequate minimum wages in the European Union）報告草案的修正案，并討論關(guān)于引入“歐洲社會保障號碼”（European Social Security Number）的決議草案動議[21]。歐盟理事會秘書處的官員也會出席歐洲議會的委員會會議，為提交理事會的報告作記錄。通過為各機構(gòu)在立法過程中提供一個互動和交換意見的場所，歐洲議會有機會比其他機構(gòu)更大程度地整合其他行動者的意見，特別是歐盟委員會的意見，從而有利于促進(jìn)歐盟層面的決策過程。第二，歐洲議會的委員會與成員國議會相關(guān)委員會密切聯(lián)系，構(gòu)建跨國議會網(wǎng)絡(luò)。比如，歐洲議會“外交事務(wù)委員會”（AFET）邀請歐盟各成員國議會議員出席2019年4月2日上午在布魯塞爾舉行的為期半天的議會間委員會會議（ICM），會議討論了三個主題：脫歐后的歐英關(guān)系、歐盟擴大的未來與歐洲睦鄰政策[22]。歐洲議會和成員國議會的互動在一定意義上有助于增強歐盟的民主合法性，從議會層面推動歐洲一體化的發(fā)展。

總體來看，在過去的幾十年里，歐洲議會已經(jīng)發(fā)展成為一個強大的立法機構(gòu)。為了有效地行使來之不易的立法職權(quán)，歐洲議會建立了廣泛而有影響力的委員會制度。這一制度促使委員會的工作日益高度技術(shù)化、復(fù)雜化和專業(yè)化。歐洲議會的委員會在決定歐洲議會的政治方向上具有核心地位[23]?？梢哉f，議會委員會已成為歐洲議會運作的一個關(guān)鍵因素，在很大程度上影響了該機構(gòu)的整個決策過程。歐洲議會及其委員會的運作環(huán)境與各成員國議會的委員會截然不同，主要區(qū)別在于缺乏一個直接對歐洲議會負(fù)責(zé)的歐洲政府，以及歐洲具有多層次治理體系的獨特決策形式。在與其他歐盟機構(gòu)（尤其是歐盟理事會和歐盟委員會）的互動過程中，歐洲議會的委員會發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

注釋：

[1]Shaun Bowler and David M. Farrell， “The Organizing of the European Parliament： Committees，Specializa?Specialization and Coordination”， British Journal of political Science， Vol. 25， No. 2， 1995， pp. 219-243.

[2]筆者歐洲議會（布魯塞爾）采訪，2009年11月。

[3]Richard Corbett， Francis Jacobs and Michael Shackleton，The European Parliament， 7th edition，John HarperPublishing 2007， p.126.135.

[4]Rules of Procedure of the European Parliament，9th parliamentary term-January 2021，Rule 206，Rule 207.

[5]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/home，last accessed on 20 May 2021.

[6]See the website of the European Parliament， https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/aida/about，lastaccessed on 31 May 2021.

[7]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/beca/about，lastaccessed on 31 May 2021.

[8]See the website of the European Parliament，ht tps：//www.europarl.europa.eu/committees/en/inge/about，lastlast accessed on 31 May 2021.

[9]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/anit/about，last?accessed on 31 May 2021.

[10]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190709IPR56669/parliament-s-committees-elect-chairs-and-vice-chairs， last accessed on 20th May 2021.

[11]Rules of Procedure of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/ANN-06_EN.html？redirect，last accessed on 20th May 2021.

[12]Rules of Procedure of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/ANN-06_EN.html？redirect，last accessed on 20th May 2021.

[13]EPP， Handbook for Members： EPP Group in theEuropean Parliament，Revised version，June 2009，pp.17-18.

[14]Richard Corbett，F(xiàn)rancis Jacobs and Michael Shackleton，The European Parliament， 7th edition， John Harper Publishing 2007， p.135.

[15]European Parliament，Activity Report on the Ordinary Legislative Procedure： 4 July 2014-31 December 2016 （8th Parliamentary Term）， pp.8-9.

[16]European Parliament，Activity Report：Developments and Trends of the Ordinary Legislative Procedure：1July 2014-1 July 2019 （8th Parliamentary Term）， pp.1-2.

[17]Gaye Gungor，“The Institutionalization of thethe European Parliament”， European University Institute（Florence） Max Weber Programme Working Paper， 2009/26.

[18]European Parliament resolution of 12 September 2018 on the state of EU-China relations， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0343_EN.html， last accessed on 20 May 2021.

[19]European Parliament At a Glance，Public Consultation on the Transparency Register， May 2016.

[20]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/public-hearing-boosting-the-use-of-alter/product-details/20210406CHE08621，last accessed on 31 May 2021.

[21]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/empl-committee-meetings-on-3-and-7-june-/product-details/20210526CAN61073， last accessed on 5June 2021.

[22]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/eu-uk-relations-after-brexit-the-future-/products-details/20210503CPU35732， last accessed on 31 May 2021.

[23]Julia De Clerck-Sachsse，“The New European ParParliament：All Change or Business as Usual？ ”，Centre forfor European Policy Studies Special Report，August 2009，p.5.

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所副研究員）