落實董事會職權(quán)：從“有為”到“卓越”

覃海寧　陳曉霞　劉明

堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。

——習(xí)近平

在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，董事會建設(shè)是重中之重。

從規(guī)范運作和加強管理服務(wù)兩個層面著手，推動市屬國企董事會從“有形”向“有為”，從“規(guī)范”向“卓越”轉(zhuǎn)變，廣州市國資委在推進落實董事會職權(quán)上，又走在了前列。

董事會建設(shè)在公司治理中舉足輕重

董事會作為公司的經(jīng)營決策機構(gòu)，在規(guī)范和完善公司治理中，起著承上啟下、舉足輕重的作用。

從中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度設(shè)計來看，加強董事會建設(shè)是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效保障。

習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議中指出，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴格。

黨章確立了國有企業(yè)黨委（黨組）在公司治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，其他治理主體要自覺維護黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)。國有企業(yè)黨委（黨組）在重大決策中的決定權(quán)、把關(guān)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，基本上都要通過董事會這一治理主體來實現(xiàn)。對于黨委（黨組）研究決定的事項，由董事會、經(jīng)理層按程序辦理;對重大經(jīng)營管理事項，黨委（黨組）研究把關(guān)后，按照法定程序提交董事會審議決定。可以說，加強董事會建設(shè)是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效保障，既要加強組織和運作的規(guī)范性，又需要董事會成員（包括內(nèi)外部董事）勇于擔(dān)當、勤勉盡責(zé)，二者必須同步推進。

從我國公司治理實踐來看，加強董事會建設(shè)是完善公司法人治理的必然選擇。

多年來，我國的公司治理實踐經(jīng)歷了從行政型治理向經(jīng)濟型治理的轉(zhuǎn)變。黨的十四屆三中全會明確提出建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，具有里程碑意義。

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，提出健全“各司其職、各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)”。

新時代，國有企業(yè)改革發(fā)展進入新階段。在探索并實現(xiàn)公有制與社會主義市場經(jīng)濟有效結(jié)合的過程中，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進一步規(guī)范董事會運作，加強董事會組織建設(shè)、制度建設(shè)和能力建設(shè)，以充分發(fā)揮董事會作用，成為國有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的必然選擇。

從我國國有企業(yè)董事會職能定位來看，董事會在深化國企改革中需要發(fā)揮重要作用。

《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》明確了黨委、董事會、經(jīng)理層的定位，強調(diào)企業(yè)黨委發(fā)揮“把方向、管大局、促落實”的領(lǐng)導(dǎo)作用，董事會發(fā)揮“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險”的重要作用，經(jīng)理層發(fā)揮“謀經(jīng)營、抓落實、強管理”的積極作用。

推動國有企業(yè)深化改革，就需要進一步強化董事會在戰(zhàn)略引領(lǐng)、改革創(chuàng)新、風(fēng)險防控等方面的重要作用。

廣州國企董事會建設(shè)中存在的問題

早在2011年，廣州市國資委就啟動了監(jiān)管企業(yè)規(guī)范董事會建設(shè)驗收相關(guān)工作。2017年，《廣州市國資委關(guān)于全面推進規(guī)范董事會建設(shè)的通知》印發(fā)?！锻ㄖ吩诳偨Y(jié)監(jiān)管企業(yè)規(guī)范董事會建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，對充分發(fā)揮公司章程的基礎(chǔ)作用、合理設(shè)置董事會機構(gòu)、優(yōu)化配置外部董事、完善公司治理相關(guān)配套制度等方面提出了進一步的要求。同時，也制定了外部董事管理、考核評價等相關(guān)管理制度，在規(guī)范董事履職方面做出了有效嘗試。

2018年，已經(jīng)實現(xiàn)了競爭性企業(yè)外部董事過半，準公益性企業(yè)外部董事不少于三分之一的目標。截至2020年底，在24家直接監(jiān)管企業(yè)中，除1家非公司制企業(yè)外，其他23家均建立董事會，超過九成企業(yè)完成規(guī)范董事會驗收工作。

近年來，廣州市國資委對23家公司制企業(yè)派出專、兼職外部董事、獨立董事近百人，每年對外部董事履職情況進行考評，有效提升了外部董事履職的積極性和自覺性。

然而，專項課題組通過組織開展21次調(diào)研活動，對涵蓋競爭類、功能類和公益類的15家監(jiān)管企業(yè)進行走訪座談后，收集整理了涉及董事會運作、外部董事管理與服務(wù)及其他三大類29項問題。

董事會運作類問題：

問題主要集中在董事會運作實操層面，涉及“三會”（黨委會、董事會、總經(jīng)理辦公會）操作流程、專門委員會的設(shè)置與運作、董事會決議的簽署與生效等。

在“三會”操作流程方面，主要存在部分企業(yè)董事會運作不夠規(guī)范和效率不高的問題。雖然監(jiān)管企業(yè)公司章程確定了“黨委前置研究、董事會決策、管理層執(zhí)行”的基本治理架構(gòu)，但在實際操作中，由于承擔(dān)具體職能的“三會”部分人員重疊、具體職能邊界與操作規(guī)則不夠清晰等原因，導(dǎo)致企業(yè)董事會運作不夠規(guī)范，個別企業(yè)的董事會流于形式、走過場，通訊會議成為常態(tài)，導(dǎo)致討論不充分、決策不審慎、執(zhí)行不反饋，決策失誤責(zé)任難以追究等問題。

據(jù)了解，為規(guī)范董事會運作，部分企業(yè)也通過制定三會權(quán)責(zé)清單和議事流程等形式，提高董事會現(xiàn)場會頻次，在規(guī)范董事會操作流程等方面做出了嘗試。

此外，部分企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)“一事多議”、而個別班子成員（如總會計師）等不列席黨委會和董事會等情況，一定程度上增加了溝通成本、降低了決策效率。

在董事會專門委員會的設(shè)置和職能方面，主要存在專門委員會的作用未能有效發(fā)揮的問題。走訪調(diào)研的企業(yè)均按照章程要求設(shè)置了至少5個董事會專門委員會（戰(zhàn)略、提名、預(yù)算、薪酬與考核、審計等），也制定了專門委員會的運作規(guī)則，但個別專門委員會在實際操作中，每年年初和年中審議年度財務(wù)、薪酬預(yù)算和執(zhí)行情況，審議戰(zhàn)略、風(fēng)險、審計、人事任免、績效等專項議題，而這些議題也都需要由董事會定期會議審議，存在議題高度重疊的情況，董事會專門委員會作用沒有充分發(fā)揮。

一些外部董事建議充分利用外部中介機構(gòu)，通過聘請外部“智庫”承擔(dān)部分董事會專門委員會的咨詢職能，進一步發(fā)揮專門委員會的專業(yè)作用。

在董事會決議的簽署與執(zhí)行方面，主要存在時效與標準的問題。部分兼職外部董事日常工作忙、社會兼職多、出差較頻繁，導(dǎo)致決議無法及時簽署，尤其是在暑假期間，個別高校教授不在本地，決議簽署時間無法保證;更有來自高校的外部董事提出平時有課，要求企業(yè)將相關(guān)決策會議放在周末召開，給董事會相關(guān)工作開展造成了一定困難。

個別企業(yè)提出，在實操中對于董事會人數(shù)的計算標準也不明確。如章程要求一般議題需過半數(shù)董事通過，特殊議題需要2/3以上的董事通過。而個別企業(yè)由于董事缺位，導(dǎo)致董事實際人數(shù)少于章程規(guī)定的人數(shù)，是按照實際出席會議的人數(shù)，還是按照章程規(guī)定的人數(shù)計算議題通過率，就不明確。

外部董事管理與服務(wù)類問題：

企業(yè)和專職外董反饋的意見涵蓋外部董事聘任、履職、考核與培訓(xùn)等多個方面，涉及制度設(shè)計、平臺搭建、實際運作等，側(cè)重于對現(xiàn)有管理模式的優(yōu)化提升。

在外部董事聘任方面，建議優(yōu)化外部董事結(jié)構(gòu)。一是提升專職外董比例。企業(yè)和專兼職董事均充分肯定董事專職化的積極作用，提出希望繼續(xù)提高專職外董的比例，并希望配備更多相對年輕的專職外董。二是配備更多專業(yè)領(lǐng)域人才。針對監(jiān)管企業(yè)董事會成員配備，部分企業(yè)和專職外董提出希望配備更多專業(yè)領(lǐng)域（如戰(zhàn)略、財務(wù)、法律、工程等）的外部董事，建議在監(jiān)管企業(yè)董事會中應(yīng)至少有戰(zhàn)略管理專家、財務(wù)專家、法務(wù)專家等外部董事。

在外部董事履職方面，建議健全溝通機制。一是讓外董更懂企業(yè)。針對外部董事不熟悉企業(yè)運作情況的問題，建議企業(yè)董辦通過月報、季報等形式，定期向外部董事發(fā)送企業(yè)經(jīng)營管理信息，讓外部董事深入了解集團重大經(jīng)營事項和年度工作目標任務(wù)。二是讓外董更懂國資。建議通過線上線下渠道及時向外部董事發(fā)送政策文件、組織參加相關(guān)會議，及時了解出資人意圖，理解最新監(jiān)管政策。

在外部董事培訓(xùn)與考核方面，建議完善培訓(xùn)機制。一是搭建培訓(xùn)交流平臺。針對目前以國資委為主導(dǎo)的外部董事培訓(xùn)模式，一些企業(yè)提出可以將市屬企業(yè)分類分組，在小組范圍內(nèi)，由企業(yè)自行組織外部董事相關(guān)培訓(xùn)、調(diào)研，既拓寬了外部董事視野，也加強了外部董事之間的交流。二是創(chuàng)新培訓(xùn)模式。一些企業(yè)董辦也提出，希望在外部董事任職前可以提供相關(guān)培訓(xùn)，以便董事更好履職，并且這種培訓(xùn)可以向二級企業(yè)延伸，以提高二級企業(yè)董事會成員的履職能力。

其他類問題：

政策適用方面的問題。如：某監(jiān)管企業(yè)（上市公司）希望明確其關(guān)聯(lián)公司是否適用國有獨資企業(yè)章程范本。

協(xié)調(diào)事項。建議國資監(jiān)管部門協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，結(jié)合企業(yè)拓展國際業(yè)務(wù)的實際需求，突破外部董事常規(guī)出入境次數(shù)限制的問題，如：一些企業(yè)拓展國際市場面臨此問題。

新時代規(guī)范董事會建設(shè)實踐與探索

廣州市國企改革三年行動實施方案要求進一步理順黨委會、董事會及經(jīng)營層關(guān)系，理清各治理主體權(quán)責(zé)邊界，加快建立各司其職、各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效協(xié)調(diào)的公司治理機制，確保各治理主體不缺位、不越位、不相互替代、不各自為政。同時，要加強以公司章程為主體的公司制度建設(shè)，制定企業(yè)黨委（黨組）會、總經(jīng)理辦公會以及董事會事項清單，清晰權(quán)責(zé)范圍，量化操作標準，做到有法可依、有章可循。對于董事會，要用權(quán)力清單來約束，“法無授權(quán)不可為”;對于經(jīng)理層，要用負面清單來管理，“法無禁止皆可為”。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣州市國資委開展了系列實踐與探索。

規(guī)范董事會運作的實踐

針對調(diào)研中收集的問題及建議，廣州市國資委重點從制度和機制兩個層面入手，進一步規(guī)范董事會運作：

以制度建設(shè)為根本，規(guī)范董事會運作。針對“三會”操作流程和董事會專門委員會運作中的問題，加強實操指導(dǎo)。一是增加實操性條款，在新出臺的國有獨資公司章程范本中加入了董事會會議召集及表決程序等實操性條款;二是編制指導(dǎo)性文件，編制監(jiān)管企業(yè)董事會規(guī)范運作操作指引及相關(guān)范本，進一步加強對操作細節(jié)的指導(dǎo)。

針對董事會決議簽署與執(zhí)行中的問題，建立機制、明確標準。一是嚴格外部董事履職相關(guān)要求，出臺外部董事管理辦法，對外部董事的義務(wù)和履職要求作出細致規(guī)定;二是明確董事會決議事項標準，在國有獨資公司章程范本中明確，以章程規(guī)定的董事人數(shù)作為計算議案是否通過的計算標準。

以機制創(chuàng)新為抓手，提升外部董事管理與服務(wù)水平。針對外部董事管理與服務(wù)的相關(guān)問題，建立健全相關(guān)機制。一是針對外部董事選聘，聯(lián)動多個部門，研究完善外部董事準入和退出標準，通過動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)外部董事有序流動;二是針對外部董事履職，先行選擇有代表性的多家企業(yè)試點簡報制度，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面推行企業(yè)定期向外部董事通報企業(yè)重大事項的機制，讓外部董事全面了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，積極建言獻策，為推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。三是針對外部董事培訓(xùn)與考核，從多維度健全外部董事考評體系，完善董事培訓(xùn)機制，并推動常態(tài)化運作。

探索從“規(guī)范”向“卓越”轉(zhuǎn)變

為推動廣州國資國企高質(zhì)量發(fā)展，在對相關(guān)問題和建議深入分析和研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州市國企改革三年行動實施方案、“十四五”規(guī)劃等相關(guān)政策文件對董事會工作的具體要求，擬從以下幾個方面深入推動董事會建設(shè)從規(guī)范向卓越轉(zhuǎn)變：

加快卓越董事會建設(shè)，推動董事會從“有形”向“有為”轉(zhuǎn)變。

一是推進卓越董事會建設(shè)，從強調(diào)規(guī)范架構(gòu)向督促積極作為轉(zhuǎn)變。截至目前，96%的企業(yè)已完成規(guī)范董事會驗收，2021年完成全部企業(yè)的規(guī)范董事會驗收，并推動監(jiān)管企業(yè)（包括準公益類、功能類）全部實現(xiàn)外部董事過半。可以說，監(jiān)管企業(yè)已經(jīng)具備規(guī)范董事會建設(shè)的“有形”特質(zhì)，但是離卓越董事會的要求仍有一定距離，需要進一步推動監(jiān)管企業(yè)從建設(shè)規(guī)范董事會向構(gòu)建卓越董事會轉(zhuǎn)變。

二是健全董事會規(guī)范運作制度體系，從單一規(guī)范向制度體系轉(zhuǎn)變。長期以來，廣州市國資委對監(jiān)管企業(yè)章程管理僅有一份國有獨資企業(yè)章程范本，隨著監(jiān)管企業(yè)股權(quán)多元化，這種模式已無法滿足新時期監(jiān)管要求。為適應(yīng)股權(quán)多元化要求，創(chuàng)新構(gòu)建“1指引+N范本”的章程管理體系，印發(fā)公司章程管理操作指引、國有獨資公司章程范本、國有控股公司章程范本等相關(guān)文件，并探索制定國有參股公司章程示范條款等。

三是創(chuàng)新建立“1指引+2評價體系”董事會及外部董事工作機制，從業(yè)務(wù)指導(dǎo)向規(guī)范評價轉(zhuǎn)變。出臺董事會規(guī)范運作操作指引，進一步明確操作流程，為公司治理體系規(guī)范運作提供有價值的參照標準。建立企業(yè)董事會評價體系。從政策制定的完整性、工作執(zhí)行的規(guī)范性、董事會工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)性，建立監(jiān)管企業(yè)董事會規(guī)范運作評價指標體系;在加強對企業(yè)董事會運作指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，建立董事會運作年度評價機制，根據(jù)指標體系，對企業(yè)董事會規(guī)范化運作進行全維度考核評價。完善董事會與董事履職考評體系。在進一步做好外部董事日常服務(wù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善外部董事考核評價體系，從出資人、履職企業(yè)等維度，對外部董事進行年度考評和任期考評;利用考評結(jié)果，進一步優(yōu)化外部董事專家?guī)欤嵘獠慷侣穆毿?，為加強企業(yè)外部董事服務(wù)能力提供支撐。同時，加強內(nèi)部董事考核，探索內(nèi)外部董事考評結(jié)果聯(lián)動機制，將外部董事考評結(jié)果與內(nèi)部董事考評、董事會考評相結(jié)合，進一步健全董事會和董事一體化考評機制。

優(yōu)化準入退出機制，推動外部董事人才庫從“靜態(tài)”向“動態(tài)”轉(zhuǎn)變。

一是完善外部董事準入機制。在現(xiàn)有外部董事專家?guī)斓幕A(chǔ)上，進一步完善準入標準、優(yōu)化準入流程，把好入口關(guān);探索依托第三方開展外董資格認證，形成規(guī)范化、系統(tǒng)化外部董事人才庫，為國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的人才支撐;適時嘗試通過市場化、社會化手段，選聘一批政治可靠、有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗、專業(yè)匹配度高的外部董事，充實到專家?guī)熘?。在外部董事隊伍中，探索逐步增加更多的專職外部董事，提升專職外部董事的企業(yè)事務(wù)參與度。

二是建立外部董事動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、不同發(fā)展階段的要求，適當配備與企業(yè)發(fā)展要求相匹配的外部董事，并根據(jù)企業(yè)運作情況，健全動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)外部董事有序流動，更好發(fā)揮外部董事“智庫”作用。

三是建立外部董事退出機制。在日?？荚u、年度考評的基礎(chǔ)上，建立兼職外部董事退出標準，并聯(lián)合其他相關(guān)部門，嘗試建立專職外部董事退出標準;同時，加強考評結(jié)果應(yīng)用，暢通退出渠道，逐步退出一些精力不足、專業(yè)匹配度不高、積極性不強、履職能力與企業(yè)發(fā)展要求差距較大的外部董事，優(yōu)化外部董事人才隊伍;嘗試建立專職外部董事履職考評反饋機制，對于不符合履職要求的專職外部董事，將考評結(jié)果反饋至相關(guān)部門，積極配合做好調(diào)整、退出相關(guān)工作。

創(chuàng)新管理服務(wù)模式，推動外部董事從“勤勉盡責(zé)”向“國資專家”轉(zhuǎn)變。

一是夯實擬任外部董事“基本功”。逐步建立入庫專家線上培訓(xùn)機制，利用信息化手段，整合外部培訓(xùn)資源，開展線上培訓(xùn)，重點強化入庫人員國資監(jiān)管、企業(yè)運作、董事履職等方面的知識，確保入庫人員具備外部董事基礎(chǔ)知識。嘗試建立外部董事任前專業(yè)培訓(xùn)機制，采取“線上+線下”培訓(xùn)模式，對于擬任外部董事的專業(yè)人才，進一步加強國資監(jiān)管政策宣貫，落實好兩個“一以貫之”要求，準確把握職能定位和履職坐標，牢固樹立其對國資事業(yè)高度的責(zé)任感和使命感，及時掌握和吃透中央國企改革精神，傳導(dǎo)出資人意圖，提升外董履職能力。

二是提升在任外部董事“軟實力”。強化外部董事業(yè)務(wù)培訓(xùn)。持續(xù)開展監(jiān)管企業(yè)外部董事年度培訓(xùn)，并爭取逐步向監(jiān)管企業(yè)的二、三級子企業(yè)延伸，對任職企業(yè)所面臨新商業(yè)模式、新業(yè)態(tài)等相關(guān)知識進行深入學(xué)習(xí)，例如當前亟需加強海外拓展、跨國并購、資本運營、互聯(lián)網(wǎng)+、國企混改、風(fēng)險防控等新相關(guān)專業(yè)知識理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。強化專職外部董事履職培訓(xùn)，從專職外部董事自身需求出發(fā)，以問題解決為導(dǎo)向，側(cè)重情景模擬和案例分析，充分探討、深入分析，全方位提升專職外部董事履職能力。

三是充分挖掘外部董事“智動力”。探索依托第三方建立“公司治理研究會”，吸納履職佳、口碑好、素質(zhì)高的外部董事組成聯(lián)合體，為推進外部董事專業(yè)化奠定基礎(chǔ)，促進其長期穩(wěn)定地為國資國企發(fā)展貢獻知識和智慧。創(chuàng)新建立多元模式提升治理水平，通過開展“高端董事沙龍”（論壇）、“新媒體融合宣傳”、輸出“專刊+論文集”研究成果等多種方式，形成廣州國資國企理論和實踐成果，有效提升監(jiān)管企業(yè)公司治理水平。

編輯/晨光 徐姝靜