基于功能分類的國土空間規(guī)劃策略研究
——一級及以下等級國省道改擴建項目

吳健，李智，姚棟強

(中交第一公路勘察設計研究院有限公司，陜西 西安 710075)

1 引言

2019年5月10日《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)正式印發(fā)，標志著中國國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。國土空間規(guī)劃體系是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

隨著經(jīng)濟的平穩(wěn)快速增長，中國部分發(fā)展較快地區(qū)的既有國省道交通量逐漸增大。各省對此類公路也相應制定了改擴建的規(guī)劃。公路改擴建的路線走向、路幅寬度、交叉規(guī)模、橋隧占比、輔助設施占地及地下空間利用等方面，對國土資源的農(nóng)地、林地、城市用地、河流及地下水資源會產(chǎn)生較大影響。

《若干意見》的編制要求指出，需尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作。國省道的公路等級范圍較廣，不能簡單地以公路等級作為確定技術標準、斷面形式和建設規(guī)模的唯一依據(jù)。地方經(jīng)濟飛速發(fā)展，發(fā)展理念推陳出新，大水漫灌式的粗放發(fā)展既不經(jīng)濟也不合理，公路發(fā)展也到了精準定位、精確規(guī)劃的時刻。一級及以下等級的國省道改擴建項目特點鮮明，對比高速公路更為開放，對沿線地區(qū)的正面及負面影響也更為直接。因此，理清此類公路改擴建對國土空間規(guī)劃的影響很有意義且非常必要。

2 功能分類的總體架構

公路建設項目，首先要明確公路在現(xiàn)狀與未來交通路網(wǎng)中的功能定位(即責任與權益)，并采取一系列配套的工程措施妥善達成。因此科學合理地確定公路的功能定位，是建設一條合格公路的前提。若公路的功能定位發(fā)生了轉變，而其主要硬件設施未應時而變，則各類矛盾將日益凸顯。主要表現(xiàn)為效率低下、安全不足、服務缺失、污染失控等。若借助改擴建的契機，依托公路所經(jīng)區(qū)域類型，對原路的功能定位加以細分，并妥善落實，可充分緩解或有效抑制各類矛盾的發(fā)展。

基于現(xiàn)狀與規(guī)劃分析，可將公路按功能特征分為區(qū)間服務類與城市服務類。區(qū)間服務類對應城市范圍以外地區(qū)的公路?？蛇M一步細分為旅游路段、村鎮(zhèn)路段及田野路段；城市服務類對應連接城市內部各組成部分的公路?？杉毞譃樾姓?文教區(qū)路段、住宅/生活區(qū)路段、商業(yè)區(qū)路段、工業(yè)區(qū)路段、市內風景區(qū)路段。具體如圖1所示。

圖1 功能分類總體架構圖

3 基于功能分類的具體措施研究

完成功能分類后，需依靠相應的技術標準、斷面類型、出入口整合及輔助設施，實現(xiàn)公路在各區(qū)內的功能定位。在這個過程中，各項要素的選擇方向，均將對國土空間產(chǎn)生不同程度的影響。針對不同功能服務類型的具體措施策略如下。

3.1 區(qū)間服務類

對于城市范圍以外地區(qū)的公路，其功能定位包括以城鎮(zhèn)區(qū)域間的互聯(lián)、互通為主要功能的田野路段；緊鄰、穿越村鎮(zhèn)并成為村鎮(zhèn)重要通道的村鎮(zhèn)路段；以及隨著優(yōu)質旅游資源的開發(fā)，支撐往返熱門旅游景點的旅游路段。不同類型的路段，需采取一系列獨特的措施，以保障其功能的順利落實。

(1)技術標準

田野路段多數(shù)等級不高，其升級改造規(guī)劃多以提升等級為導向。公路等級的提升通常以截彎取直、架橋設隧等方法令原路的平、縱指標更為平順。但應避免粗放地大填大挖或大幅提高橋隧比，對于具備展線條件的路段，經(jīng)安全、經(jīng)濟、效率、環(huán)境等要素的綜合比選，基于安全前提，可使用對應公路等級的較低標準。

旅游路段的公路每逢節(jié)假日及旅游旺季，呈現(xiàn)出顯著淡旺季特征。由于自駕游客多數(shù)對路況不熟，且駕駛技術及安全意識參差不齊。此類公路的標準選擇時，宜考慮對應公路等級的較高標準，以提高服務能力并加強容錯設計。因此，旅游區(qū)需詳細梳理出熱門景區(qū)的主要承載公路，將具備此類特殊使命的公路或路段，按旅游公路的標準及形式予以細分。

(2)斷面類型

田野路段可選用與公路等級對應的常規(guī)斷面。中國屬于多山國家，田野路段平、縱指標較差的路段比例相對較高，應加強此類路段的容錯設計，尤其是在當?shù)鼐用窠煌ò踩庾R較弱的路段，可在通視條件較差的小半徑彎道設置中間帶加寬斷面，在縱坡較大路段設置爬坡車道(圖2)。

圖2 彎道中間帶加寬

公路旅游路段交通量具有較為明顯的波動性和潮汐現(xiàn)象，因此常規(guī)斷面較難適應，建議在常規(guī)車道基礎上增設潮汐車道(圖3)，提高公路的適應性和服務水平。此外，在部分路段可設置自行車專用道(圖4)，服務騎行愛好者。

圖3 潮汐車道(公路拉鏈車)

圖4 自行車道

村鎮(zhèn)路段的斷面類型需著重平衡安全與便利，在條件允許的村鎮(zhèn)段設置路側隔離帶及機非混行道，適當歸并出入口，適度分離長短途交通。

(3)出入口整合

田野路段及旅游路段的公路交叉密度相對較低，低密度的出入口會帶來較高的實際行駛速度，因此，需重點加強平交口的渠化設計(圖5)，保障安全視距并加強配備減速、燈控、照明、警示標志，降低安全隱患。尤其對于旅游路段，在旺季的交通組成中，外地車比例高，若司機在不熟悉路況的情況下對突發(fā)的公路侵入和交織情況準備不足，易引發(fā)交通事故。因此，旅游公路可依托路側集散車道，加大歸并各類出入口的力度，并加強平交口的安全輔助和渠化設計，降低安全隱患。

圖5 平交口渠化設計

村鎮(zhèn)路段公路等級的提升帶來了設計速度和實際運行速度的提升，對于開放式公路，其安全性會隨之降低。因此，不能簡單地提高設計速度，對于村鎮(zhèn)路段及其他易發(fā)生車道侵入的路段，應以歸并、減少交叉點，降低短途交通及行人的混行干擾，保障長距離交通的通過性，同時保障周邊居民的出入安全為目標。因地制宜地采用配置輔助車道的原位擴建，或分流過境交通的另辟新線。

(4)輔助設施

田野路段安全輔助設施欠缺、難以及時救援，應配置環(huán)境適應力強，檢修周期長，功能穩(wěn)定的安全輔助設施，如太陽能視線誘導、太陽能照明、轉角廣角鏡和加強型護欄等。

旅游公路需注重人文關懷、路側文化、路側景觀等方面的提升。具體措施層面包含但不限于配置觀景平臺、觀景停車位、綜合服務區(qū)、公廁、民宿指引等。

3.2 城市服務類

公路屬于相對封閉的交通系統(tǒng)，其建設之初，是為了滿足區(qū)間交通的需要，但隨著部分城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，某些地區(qū)的郊區(qū)變?yōu)槭袇^(qū)。公路本身位置沒變，但由于周邊環(huán)境變了，原本的城際主動脈，交通大通道變成了令人頭疼的阻隔和桎梏。具體表現(xiàn)為規(guī)劃阻隔、交通阻隔、景觀阻隔、市政管線阻隔、慢行系統(tǒng)阻隔以及聲、光、水、塵污染等。

根據(jù)功能分類，城市服務類公路可細分為行政/文教區(qū)路段、住宅/生活區(qū)路段、商業(yè)區(qū)路段、工業(yè)區(qū)路段、市內風景區(qū)路段。不同類型的路段，需采取一系列獨特的措施，用以保障其功能的有效發(fā)揮。

(1)技術標準

對于周邊城市化程度較高的路段，若以區(qū)間公路的設計理念照搬照套，顯然不合時宜，與城市發(fā)展需求背道而馳。對于此類公路，可根據(jù)路網(wǎng)建設需要和城市發(fā)展需求，細分其功能定位，并依此選擇技術標準。

對于單一區(qū)間交通功能的路段：需提供差異化快速服務并考慮增強公路的封閉性，同時注重對另辟新線方案的深度挖掘，此類公路宜維持公路標準。

對于單一市內交通功能的路段：為提高服務城市的能力，宜將原路按市政公路(含快速路)標準建設。

對于功能兼容的路段(占多數(shù))：可根據(jù)本地區(qū)近期的交通規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，結合交通組成的趨勢分析，判斷其偏重程度。若偏重于區(qū)間服務，考慮到公路標準在平縱流暢性和干擾屏蔽性方面都具備優(yōu)勢。因此，在標準選擇時傾向維持公路標準。若偏重于城市服務，應以服務短距離的市內交通為第一要務，同時兼顧區(qū)間交通功能。此時可考慮按通過性與服務性較為平衡的城市快速路標準建設，必要時亦可考慮按城市主干路標準建設。

(2)斷面類型

城市服務類公路的斷面類型，根據(jù)具體路段的功能分類，靈活配置公交車道、非機動車道、人行道等。

行政/文教區(qū)路段和市內風景區(qū)路段的斷面選型：需考慮會議和接送學生車輛的臨時停車需求，可不對稱配置輔助車道；考慮進出大型場所、景區(qū)的車輛較為集中，排隊長度較長時會倒灌回主線形成安全隱患并影響通行能力，可配置排隊車輛專用道。

住宅/生活區(qū)路段的斷面選型：需考慮小區(qū)車輛進出與直行車輛之間的相互干擾，需加強中間帶隔離設施及綜合利用，并提高渠化交通，規(guī)范車輛掉頭、橫穿等駕駛行為。

商業(yè)區(qū)路段的斷面選型：需考慮車輛頻繁進出對整體交通效率的不利影響，設置的輔助車道需較其他路段配置更多的車道數(shù)。商業(yè)區(qū)行人流量較大，需加強步行路徑管理，配置人行道、人行天橋、地下通道，避免行人對路口交通的不利影響。

工業(yè)區(qū)路段的斷面選型：需考慮此類區(qū)域貨運車輛比例較高，車道寬度及轉彎半徑需適當增大，在勞動密集型企業(yè)宿舍區(qū)與廠門口之間，配置加寬的人行道。

(3)出入口整合

城市不同區(qū)域的開發(fā)程度差異較大，對于城市核心的高度開發(fā)區(qū)與組團間低度開發(fā)區(qū)內的公路，顯然不能簡單以功能分類作為方案選擇的唯一依據(jù)。應結合功能定位的特點和城市規(guī)劃需要，整合沿線的各類出入口。

若偏重于區(qū)間服務，可考慮以歸并、精簡為目標的出入口統(tǒng)籌，加大進出口距離，具體銜接的公路可優(yōu)先選擇中、長距離交通比例較高的等級公路及快速路。

若偏重于城市服務，可考慮以服務便民為目標的出入口統(tǒng)籌，提高進出口密度、降低設計速度。

借助公路改擴建的契機，可為目標區(qū)域帶來交通環(huán)境的改善，進而引導或提升城市發(fā)展各項規(guī)劃的落實。在高度開發(fā)區(qū)，可遵循適應、融合的擴建理念，重點解決已暴露的問題和提升服務水平。例如：旨在打通阻隔提升土地價值的路基改橋或路基改隧；旨在提升出行效率的互通優(yōu)化、被交路改善；旨在緩解阻隔方便群眾的增設天橋、通道計劃等。

在低度開發(fā)區(qū)，可發(fā)揮引領作用的空間更寬?？筛鶕?jù)條件與需要，配置公路與軌道換乘樞紐、高速與公交換乘樞紐,促成公交出行與小汽車交通方式的銜接;公路貨運樞紐，緩解城區(qū)的交通壓力。

(4)輔助設施

城市服務類公路的輔助措施包括用于安全管控的燈控、監(jiān)控設施；用于便民服務的天橋、照明及各類城市家具，還應包括旨在提升城市風貌的公路景觀措施及降低不利影響的污染防治措施。在眾多措施中，對國土空間影響相對較大的是景觀措施和污染防治措施。具體可根據(jù)功能分類制定針對性的措施。

景觀措施以環(huán)境友好為目標，根據(jù)具體城市發(fā)展需要，制定各類功能區(qū)內公路景觀的“隱”“現(xiàn)”方案。

行政/文教區(qū)路段、商業(yè)區(qū)路段、工業(yè)區(qū)路段，可根據(jù)規(guī)劃需要并結合投資能力，考慮使用標志性的景觀橋、景觀隧道、星級服務區(qū)等方式，在需要展現(xiàn)風采的路段，將公路以高調、華麗的姿態(tài)展現(xiàn)，呼應并提升周邊地塊的形象定位，重塑地平線或成為新地標。

住宅/生活區(qū)路段、市內風景區(qū)路段，可結合功能需要和投資能力，采取包括調整平縱、結構美學、提升綠化、外立面鋪裝等一系列措施，弱化、融合、減少視覺阻隔、降低存在感，令公路隱沒在城市中。

公路的聲、光、水、塵等污染以發(fā)散的方式波及甚遠，因此將此類污染統(tǒng)稱為輻射污染。城市對公路的輻射污染更為敏感，公路需緊密圍繞不同類型功能區(qū)對各類輻射污染的敏感程度，使用對應措施，把握好公路“啟與閉”的尺度，從而實現(xiàn)對城市環(huán)境的友好。

行政/文教區(qū)路段、住宅/生活區(qū)路段、商業(yè)區(qū)路段，對噪音及光污染更為敏感，可考慮使用全/半封閉聲屏障、防炫目屏障。

工業(yè)區(qū)路段的各類地下管線較多，可結合規(guī)劃需要及建設條件，利用自身優(yōu)越的通道資源，以橫向接通、縱向歸并、充分預留為原則，梳理并協(xié)調既有管線。工業(yè)區(qū)常見大量廠房、煙囪、倉儲、物流等產(chǎn)生的粉塵污染及視覺生硬感，可使用大樹移栽等措施加強路側綠化程度，中和不利影響。

市內風景區(qū)及各類環(huán)境保護區(qū)路段，對水污染相對敏感，若無法接入市政管網(wǎng)，可考慮引入雨棚、海綿公路、雨污水處理站等設施。

4 結語

公路服務的環(huán)境具有多樣性及成長性，為保障在較長時間內具備較高的服務能力，公路必須具備應時而變的預期與準備。處于國土空間規(guī)劃階段的公路項目，由于計劃期較長，更需要準確預判和適度超前。防止因考慮不周，造成用地紅線的預估不足，導致實施階段的困難或留下遺憾。該文基于公路所經(jīng)區(qū)域現(xiàn)狀與規(guī)劃分析，對原路的功能定位加以細分，形成功能分類，并從技術標準、斷面類型、出入口整合及輔助設施4個方面，對不同類型公路提出具體功能實現(xiàn)的方法。促成國土空間控制性規(guī)劃階段一級及以下等級國省道改擴建項目的研究體系更趨完整與科學，有助于提升中國公路交通行業(yè)國土空間規(guī)劃的整體品質。