公共政策績效評價的建構(gòu)與實(shí)踐推廣

盧揚(yáng)帆

公共政策績效評價是我國政府績效評價發(fā)展的前沿。省級公共政策系統(tǒng)運(yùn)作在各個行政層級中具有典型性，其評價實(shí)踐亦相對成熟。2018年9月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出：要將政策預(yù)算全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等維度衡量其績效，對重大政策實(shí)行全周期跟蹤問責(zé)并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。實(shí)際上，伴隨我國已開展逾15年的財(cái)政支出績效評價深化，一些省份近年納入被評的資金已超越專項(xiàng)預(yù)算而進(jìn)入到“政策”層次。但圍繞公共政策績效評價進(jìn)行專門的理論技術(shù)研究仍十分匱乏。既有文獻(xiàn)對之討論體現(xiàn)為“三個不清”：一是評價技術(shù)方法相對于公共政策評價標(biāo)識不清，二是評價內(nèi)容重點(diǎn)相對于財(cái)政資金績效評價區(qū)分不清，三是評價組織機(jī)制相對于其他政府績效評價類型梳理不清。公共政策績效評價迄今未能明確自身專屬的內(nèi)涵及功能，自然也就無法建立自覺的學(xué)術(shù)地位。借此，以省級為例檢視和思考公共政策績效評價獨(dú)立發(fā)展問題面臨緊迫訴求。本文從類型分析的視角切入，通過若干相近概念比較，嘗試將公共政策績效評價塑造為政府績效評價的一種獨(dú)特類型。本研究的目的有三：一是整理公共政策績效評價學(xué)理基礎(chǔ)與存在特性，明確其類型獨(dú)立的必要性；二是在不同評價范疇辨析中尋找公共政策績效評價的類型邊界與體系構(gòu)成；三是探討公共政策績效評價類型的結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢，提出其實(shí)踐推廣的建議。

一、公共政策績效評價獨(dú)特類型建構(gòu)的基礎(chǔ)與訴求

(一)國內(nèi)外公共政策績效評價研究與實(shí)踐進(jìn)展

公共政策績效評價是最近20余年形成的概念，現(xiàn)能查到明確使用且含義接近的最早文獻(xiàn)是韓國學(xué)者在1995年針對初中生健康政策績效管理的一項(xiàng)研究Kwon H., “A Study on the Evaluation of School Health Policy Performance Process of Korea: Focused on the Secondary School in Pusan City”, , Vol.5, No.1, 1995, pp.59—79. (此前在醫(yī)院和計(jì)算機(jī)領(lǐng)域出現(xiàn)，國內(nèi)在2004年前后始有討論)。但公共政策分析基于1951年Lasswell和Lerner創(chuàng)始的政策科學(xué)(評價作為政策過程的一個環(huán)節(jié))，至20世紀(jì)70年代3E原則成為衡量公共部門業(yè)績的新標(biāo)準(zhǔn)，以績效為導(dǎo)向的公共政策評價逐步變成一個專門范疇。此后伴隨相關(guān)政策與績效政府理論、回應(yīng)性與結(jié)構(gòu)性評價方法漸趨成熟，其評價體系得以建立并持續(xù)發(fā)展。

公共政策績效評價的原理主要來自公共政策評價。在理論層面，政策評估究竟要摒棄政治因素來對結(jié)果進(jìn)行客觀測量，還是作為相對的價值分析過程，構(gòu)成所謂理性主義與建構(gòu)主義的爭論。后者認(rèn)為評價是不同主體反復(fù)協(xié)商以達(dá)成共識的程序，允許使用除實(shí)證主義外更加多元的方法，其結(jié)果也未必用于政策改良，而是作為信息識別、溝通與回應(yīng)的機(jī)制。在技術(shù)層面，波伊斯特較早提出政策評價應(yīng)遵循效率、效能、執(zhí)行能力等7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；斯圖亞特·那格爾從政策過程的角度提出公眾參與、程序公正和可預(yù)見性的“3Ps”評價模型。帕頓和薩維奇注意到了政策可行性即經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等因素約束。威廉·鄧恩根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)不同，將政策評價劃分成偽評價、正式評價和決策理論評價三種類型。費(fèi)希爾進(jìn)一步構(gòu)建了由技術(shù)驗(yàn)證—情景確認(rèn)—制度證實(shí)—社會選擇組成的四層次政策評估范式，強(qiáng)調(diào)評價的反身性和參與性。Frank F., , Beijing: China Renmin University Press, 2003, pp.16—22. 總體而言，國際上新近的研究重點(diǎn)關(guān)注了政策分析的理論基礎(chǔ)、評價原則與內(nèi)容、評價制度安排及其在不同國家的適用性等議題，并呈現(xiàn)以實(shí)踐推導(dǎo)理論的邏輯，評價標(biāo)準(zhǔn)也從“3E”向“4E”乃至“5E”不斷延展。Csutora M., “From Eco-Efficiency to Eco-Effectiveness: The Policy-Performance Paradox”, , Vol.33, No.1, 2011, pp.161—181. 但它們都沒能對政策評價與政策績效評價的關(guān)聯(lián)及差異作出甄別。

公共政策績效評價相關(guān)研究成果數(shù)量不多。在“中國知網(wǎng)”以“政策績效評價”為主題精確檢索，截至2021年1月25日全部論文僅995篇，核心期刊291篇，其中2008年后熱度陡增；從內(nèi)容看逾50%是以具體層級或地區(qū)政策為例的評價技術(shù)構(gòu)建和經(jīng)驗(yàn)分析，40%左右討論評價模型與方法應(yīng)用，進(jìn)行評價基礎(chǔ)理論開發(fā)或一般規(guī)律探討的只有少數(shù)。放眼全球，利用Web of Science數(shù)據(jù)庫進(jìn)行同樣檢索得英文論文總數(shù)9 569篇，屬SSCI源4 956篇，可見該研究方向范圍偏窄(小型學(xué)科的主流文獻(xiàn)量應(yīng)在萬篇以上)，如表1所示。與國內(nèi)相比，他們依托具體政策經(jīng)驗(yàn)來分析評價理論技術(shù)的特點(diǎn)更加鮮明(占比達(dá)77%)。在政策類型上，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)扶貧方面政策關(guān)注較多(占42%)，而國外學(xué)者對資源環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面政策研究頗豐。

表1 “政策績效評價”主題中英文核心期刊論文分布特征

圍繞研究內(nèi)容的三種取向來進(jìn)一步梳理國內(nèi)代表性成果，一是特定政策的評價技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)分析。劉希宋等(關(guān)于產(chǎn)業(yè)組織政策)、池仁勇等(關(guān)于科技創(chuàng)新政策)、鄭方輝等(關(guān)于環(huán)境保護(hù)與公路收費(fèi)政策)的較早研究偏于定性；樊勝岳等從公共價值的角度構(gòu)建了過程與效果相結(jié)合的生態(tài)建設(shè)政策績效評價指標(biāo)體系，何植民運(yùn)用群組決策模型評價了農(nóng)村最低生活保障政策綜合績效，他們提供了科學(xué)評價技術(shù)跟具體政策場景交互的示范；后續(xù)學(xué)者更多走向?qū)嵶C，或基于評價來反思政策目標(biāo)設(shè)置、執(zhí)行效果等環(huán)節(jié)實(shí)踐。二是評價模型與方法適用。目前可見的有DEA(-Tobit)模型、D_5NLDS模型、DID與TOPSIS方法、層次分析法與模糊綜合評價法、社會網(wǎng)絡(luò)分析等，它們在特定評價中表現(xiàn)可行；但多數(shù)研究者對方法所處的層次、分類及應(yīng)用范圍缺乏足夠認(rèn)知和交代，比如究竟是模型還是方法，是作為思維框架、原則/標(biāo)準(zhǔn)還是技術(shù)步驟，是服務(wù)于整體方案設(shè)計(jì)、指標(biāo)篩選論證還是評價結(jié)果呈現(xiàn)等。三是評價基礎(chǔ)理論與一般規(guī)律提煉。從對英美韓等國政策(制度)評價的借鑒開始，中國行政管理學(xué)會課題組在2013年初次闡述了公共政策績效評價的內(nèi)涵及影響因素；喻鋒具體討論了治理取向的公共政策績效評價功能與標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)型期望等內(nèi)容；鄭方輝和王彥冰探究了全面實(shí)施績效管理背景下財(cái)政政策績效評價的主要特征、基本關(guān)系與實(shí)施路徑。但是這些成果在廓清其類型邊界、促進(jìn)獨(dú)立發(fā)展上效果不盡如人意。

在實(shí)踐層面，越來越多省份立足已有的財(cái)政支出績效評價不斷擴(kuò)展被評資金范圍：一是以“大專項(xiàng)”整合許多“小專項(xiàng)”，如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)資金即包含軟件與硬件等十?dāng)?shù)個專題，預(yù)算超百億元；二是增加對普惠性一般預(yù)算支出評價，如種糧農(nóng)戶補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)居民“低?！钡?；三是探索政府投資引導(dǎo)基金、彩票公益金等對某類事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)支持的新型預(yù)算績效評價。這些嘗試已帶有政策績效評價的屬性。近五六年來，廣東由人大主導(dǎo)對省級重要財(cái)政專項(xiàng)支出開展績效監(jiān)督、河北對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金進(jìn)行績效考評，浙江對科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃實(shí)施效果評估等，都可算作這方面的先行試驗(yàn)。若按全面績效管理要求的評價口徑從項(xiàng)目、部門逐步向政策或綜合預(yù)算延伸，公共政策績效評價可能代表了預(yù)算績效評價的更高階層；但要嚴(yán)格區(qū)分哪些是政策而不是資金評價，仍待深入厘清二者關(guān)系。

(二)公共政策績效評價獨(dú)特類型建構(gòu)的必要性

概覽學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的已有操作，要么對政策績效評價區(qū)別于政策評價的方法特性拿捏不準(zhǔn)，在評價中缺少事實(shí)與價值的關(guān)系協(xié)調(diào)；要么把政策簡單歸為資金的擴(kuò)展或組合形態(tài)，過分倚重過程合規(guī)而忽視目標(biāo)效益、路徑選擇等“政策屬性”；或者強(qiáng)化了政策主體及其職能等靜態(tài)要素，卻沒能實(shí)現(xiàn)靜態(tài)與動態(tài)評價相統(tǒng)一。長期以來，這種兼而有之的定位給公共政策績效評價研究與實(shí)踐造成了巨大傷害，使其相應(yīng)的理論、技術(shù)和組織建構(gòu)很難蘊(yùn)生獨(dú)有內(nèi)涵，更難以形成專門的政策績效評價科學(xué)。那在本質(zhì)上，究竟該把公共政策績效評價當(dāng)成政策評價或資金/部門績效評價的遷移性存在，還是作為一個相對獨(dú)立范疇再去吸收其他評價經(jīng)驗(yàn)，何者才是第一位的？這個定性關(guān)系到它的學(xué)術(shù)身份和未來預(yù)期。

第一，公共政策主體結(jié)構(gòu)特征凸顯其類型獨(dú)立的績效評價需求。公共政策常與政府政策混用，二者若要嚴(yán)格區(qū)分，主要在其主體范圍，公共政策可能由政府系統(tǒng)外的公共組織發(fā)起實(shí)施；也有人認(rèn)為，公共政策內(nèi)容指向科教文衛(wèi)等公共事業(yè)發(fā)展，有別于經(jīng)濟(jì)政策和政治(行政)政策。不論如何，公共政策以實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，其主體與形式多樣化甚至非政府化(政社合作)成為重要趨勢；即便是在政府內(nèi)部，由于政策趨向公共而衍生跨部門、跨層級、斜向聯(lián)動等突破科層制的存在。這就使得對之績效評價不能沿用針對層級行政組織內(nèi)部評價的思路和方法，其評價視域、維度及標(biāo)準(zhǔn)都需適應(yīng)被評對象擴(kuò)張而加以調(diào)整，進(jìn)而啟發(fā)獨(dú)特類型建構(gòu)的訴求和可能。

第二，公共政策共識型決策機(jī)理呼吁專門性績效評價空間。政策制定是政策科學(xué)分析的關(guān)鍵點(diǎn)，對政策評價產(chǎn)生重要影響。早期學(xué)者探討集中于決策程序，提出了適權(quán)、規(guī)范、高效等評價標(biāo)準(zhǔn)，這主要針對傳統(tǒng)行政決策；隨著政策范圍擴(kuò)張與層次提升，政策體系涉及的官僚組織行為(不同機(jī)構(gòu)影響力及其利益博弈)日益受到關(guān)注，評價開始考慮多元價值目標(biāo)的衡平是否得當(dāng)，但這仍未脫離政府系統(tǒng)以及精英決策的范疇。而公共政策最顯著特征一是社會力量參與制定(政府與社會組織、專家學(xué)者、媒體公眾廣泛合作)，二是普惠性而非專屬性內(nèi)容(政府內(nèi)部“條塊”聯(lián)動共同運(yùn)維)。這就使得決策過程的科學(xué)理性變得跟民主討論同等重要，尤其對于省級(以上)中高層政策，廣泛吸收專業(yè)知識以達(dá)成普遍共識越發(fā)成為決策的必經(jīng)之路。依賴公共知識的事實(shí)分辨與觀點(diǎn)預(yù)測正是適應(yīng)公共政策本質(zhì)的科學(xué)決策原理，學(xué)界對此以“知識驅(qū)動”或“共識型”決策概稱。毫無疑問，這種決策模式要求績效評價不僅關(guān)心內(nèi)部程序和組織行為，更需站在一個科學(xué)、公共、歷史的立場來同時囊括和檢視各方政策動議(必要性)、各類目標(biāo)訴求(合理性)以及各項(xiàng)行動結(jié)果(有效性)，提供整體糾錯的標(biāo)準(zhǔn)，它只能源自更加廣闊、專屬性的評價空間建構(gòu)。

第三，公共政策績效評價技術(shù)范式亟須在對等交流中發(fā)育健全。“范式不僅是科學(xué)研究的必要條件，而且是學(xué)科走向成熟的標(biāo)志”。公共政策績效評價遠(yuǎn)未達(dá)致科學(xué)范式水平，迄今未形成對其理論內(nèi)涵、研究問題、技術(shù)方法的清晰認(rèn)知，更沒能產(chǎn)生本體論—認(rèn)識論—方法論上的一體規(guī)限。所以它無法跟其他政府績效評價技術(shù)系統(tǒng)平等交流，凝練學(xué)科真髓與發(fā)展理論架構(gòu)。類型化的方法恰好可以提供幫助。所謂“分類是科學(xué)研究的起點(diǎn)，也是科學(xué)研究的頂點(diǎn)”，搞清楚公共政策績效評價的類型特性，屬于我們對之科學(xué)認(rèn)識的一大進(jìn)境。類型學(xué)作為一種思維方式，其目的是使“同類對象所得出的一般命題比起它們可能歸屬的任何其他組群可能得出的命題更有價值”John, S. M., , New York: Hafner, 1950, p.300. 。將公共政策績效評價這一蘊(yùn)含廣泛潛力的科學(xué)領(lǐng)域塑造為一種獨(dú)特類型具有必然性，歸結(jié)其優(yōu)勢：一是能在評價體系多重混合的屬性中找到作為綱領(lǐng)的本質(zhì)精神，二是挖掘出該類評價專門的價值引領(lǐng)從而支撐其學(xué)術(shù)自覺的空間，三是實(shí)現(xiàn)與其他評價類型及外部環(huán)境等價交換，在選擇借鑒而不是照單全收中積累成長。

除此之外，公共政策分屬不同層次。簡言之，中央(全國)政策往往提供知識或普適化指引，多體現(xiàn)為制度或規(guī)劃，必須通過地方落實(shí)來增強(qiáng)效力，對其績效評價也要充分重視地區(qū)間差異(建立個性標(biāo)準(zhǔn))；省級政策盡管承上制定，但它在決策—執(zhí)行—監(jiān)督一體化鏈條上具有鮮明的主體性和生命力，且省級公共政策系統(tǒng)運(yùn)行及其評價勢必包含市縣乃至基層；如果著眼于省級以下，則其更側(cè)重政策執(zhí)行而弱化了決策功能，同質(zhì)性也較強(qiáng)。過去多年我國已有的政策(績效)評價探索，其實(shí)也是以省級經(jīng)驗(yàn)豐富為主。這是本文選擇以該層級為例進(jìn)行探索的重要考量。

二、作為特定類型的公共政策績效評價內(nèi)涵厘清

任一學(xué)術(shù)概念都可從其基本內(nèi)涵、歷史特質(zhì)與主旨精神三個層面來把握。既然公共政策績效評價現(xiàn)處于跟其他評價類型交織的狀態(tài)，那么采取關(guān)聯(lián)比較的方式更有助于厘清其要旨。

(一)公共政策績效評價與公共政策評價

公共政策績效評價脫胎于公共政策評價，是后者發(fā)展進(jìn)入的一個新階段。所謂公共政策評價，相對中立的定義是作為政策循環(huán)中的特定環(huán)節(jié)與科學(xué)分析工具，提供政策過程及結(jié)果的信息反饋以輔助政策制定；其廣義上包含對公共政策的所有評價活動，狹義上認(rèn)為只是政策完成階段的評價。Wollman, H., , Cheltenham: Edward Elgar, 2003, p.135. 從評價立足的哲學(xué)基礎(chǔ)與是否價值無涉角度，可將公共政策評價分成實(shí)證主義、后實(shí)證主義、批判主義與建構(gòu)主義評價多種類型。

績效評價區(qū)別于政策評價主要是從適用的標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)方法變遷來講。根據(jù)古貝、林肯對現(xiàn)代評估活動“斷代”的觀點(diǎn)，“第一代評估”對應(yīng)20世紀(jì)30年代以前，重在經(jīng)濟(jì)性或效率性的單一標(biāo)準(zhǔn)“測量”；“第二代評估”對應(yīng)20世紀(jì)30-40年代，致力于經(jīng)濟(jì)性、效率性衡平與疊加分析，可稱為“描述”；“第三代評估”對應(yīng)20世紀(jì)50-60年代，增加了有效性(目標(biāo)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量)的考察，開始蘊(yùn)含不同立場的“價值判斷”；“第四代評估”對應(yīng)20世紀(jì)70年代以后，更凸顯公平性與回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)并主張多元主體“對話”，從而成為一種“治理”機(jī)制。這樣看來，前兩代的公共政策評價活動都難以擺脫事實(shí)與價值相分離的“理性陷阱”。目前仍廣泛使用的典型政策評價方法比如針對政策出臺或變動“關(guān)節(jié)”的斷點(diǎn)回歸分析、基于政策歷史預(yù)測或參照比較的DID模型乃至復(fù)合條件控制下的PSM、社會實(shí)驗(yàn)等，功能不外乎檢出政策是否生效的“一維”結(jié)果，但難以回答它在哪些方面、何種程度是有效的。

績效評價的本質(zhì)是綜合不同利益訴求的價值判斷，同時涵蓋經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性的4E標(biāo)準(zhǔn)，因此要稱得上“以績效為導(dǎo)向”的公共政策評價，至少是應(yīng)用“第三代”評估技術(shù)以后的新近實(shí)踐。公共政策績效評價方法選擇必須兼顧事實(shí)與價值的衡量標(biāo)準(zhǔn)，既有客觀確證依據(jù)也有主觀參考依據(jù)，呈現(xiàn)的結(jié)果不限于投入—產(chǎn)出或成本—收益比較、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與社會影響、公平正義的損益及公眾滿意度等。而要做到這些，通過組建綜合指標(biāo)體系來適當(dāng)融入批判性、建構(gòu)性和回應(yīng)性思維就成為主流。

兩者區(qū)別的另一焦點(diǎn)是對政策本體及其實(shí)施現(xiàn)狀的關(guān)注與抽象程度不同。公共政策評價貼近于事實(shí)判斷，盡管其維度簡單，但為了弄清政策是什么，在評價過程與結(jié)果中復(fù)述、提煉和總結(jié)政策管理的篇幅往往較大，問題與建議也都針對政策內(nèi)容來講。而績效評價作為一種價值考量，其判斷依據(jù)在相當(dāng)程度上已剝離了政策本體，即更多依靠利益相關(guān)者對政策的訴求和感知分析，通過評價指標(biāo)轉(zhuǎn)化為績效評分與等級呈現(xiàn)，以此推導(dǎo)、診斷和提示政策優(yōu)劣。很多時候，績效評價者都把論述重點(diǎn)放在了指標(biāo)體系開發(fā)上，相對忽視了政策本體的載入、對照及回應(yīng)。這既是現(xiàn)有研究需要克服的缺陷，也可能是政策績效評價專有的技術(shù)風(fēng)格。

(二)公共政策績效評價與財(cái)政資金績效評價

公共政策績效評價也是從財(cái)政資金績效評價進(jìn)階而來，兩者區(qū)分需回到政策與資金的理解上。如前所述，公共政策作為政府或公共組織制定的有明確方向或目標(biāo)的系列活動，組成對社會進(jìn)行某種價值分配的過程。制度學(xué)派視公共政策為正式的法令和制度；行為學(xué)派視其為單個或一批行動者的目的性行為，內(nèi)含各種權(quán)力相互作用。從外延看，公共政策囊括了法律法規(guī)、行政措施、公共決定、公益計(jì)劃乃至環(huán)境關(guān)系等類型(早期的政策評價多指向法規(guī)制度)。公共政策應(yīng)具備三個標(biāo)志性特征：一是公共主體行為，二是公共資源投入，三是目標(biāo)動態(tài)過程。

財(cái)政資金在某種程度上就是與公共政策相配套的公共資源投入主要形式，這種解釋的公共政策可能包含了財(cái)政政策，言下之意是也有不涉及財(cái)政資金的公共政策；比如浙江省“十三五”科技創(chuàng)新政策中有推動企業(yè)管理權(quán)下放等改革類任務(wù)。從財(cái)政的含義出發(fā)或有更大討論空間：一是財(cái)政可能動用收入而不僅是支出手段，或跟金融相結(jié)合，其本質(zhì)仍為社會資源配置的政策過程；二是財(cái)政資金中有部分“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的特殊構(gòu)成，其目的性與行動性趨弱；三是財(cái)政如果針對市場經(jīng)營領(lǐng)域投入，其公共屬性可能受限。透過“四本預(yù)算”來觀察，一般公共預(yù)算中的多數(shù)專項(xiàng)資金公共政策性質(zhì)鮮明，人員工資、“三公”經(jīng)費(fèi)等基本支出則另當(dāng)別論；政府性基金預(yù)算有兩種主要成分，彩票公益金或土地出讓金等通常安排對科教文體等事業(yè)定向支持，政府投資引導(dǎo)基金則匯入市場進(jìn)行投資管理，顯然后者不能歸入公共政策；國有資本經(jīng)營預(yù)算反映國家對其掌控的國有資產(chǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化運(yùn)作以謀求經(jīng)濟(jì)社會收益的行為，其中對國企的投資與清算、資產(chǎn)劃撥等支持性或結(jié)構(gòu)性操作，公共政策意涵不明確；社會保險作為國家社保制度的重要成分，社?；痤A(yù)算是實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)必需的資源，強(qiáng)調(diào)普惠性，故也進(jìn)入公共政策外延。綜合可見，財(cái)政資金的大部分都具備公共政策屬性(資金為政策運(yùn)轉(zhuǎn)的動力)，但不能簡單說財(cái)政資金完全包含在公共政策之內(nèi)，兩者存在錯位關(guān)系。

公共政策與財(cái)政資金內(nèi)涵結(jié)構(gòu)辨析提示了兩類績效評價的關(guān)鍵區(qū)別在其內(nèi)容重點(diǎn)上。正常來講，財(cái)政績效評價內(nèi)容應(yīng)落腳到資金管理使用的合規(guī)性，事實(shí)也如此；盡管評價口徑擴(kuò)展，前沿實(shí)踐已初步建立起宏觀(決策)、中觀(監(jiān)管)、微觀(使用)的立體評價方案，但重心還是置于具體項(xiàng)目評價層次(權(quán)重超過60%)。另外，各項(xiàng)此類評價都把指標(biāo)體系設(shè)為資金投入、過程管理、目標(biāo)完成與社會滿意等維度。它們常被質(zhì)疑的焦點(diǎn)：一是資金設(shè)立的決策論證評價偏弱，仿佛支出都是必要且既定的；二是作為整體的資金存在感不足，評價資金基本淪為評價其所扶持的具體項(xiàng)目；三是資金投入方式、規(guī)模與政府職能間的適配(公共屬性)未被充分考量。公共政策績效評價不同于此，它非常強(qiáng)調(diào)對政策整體及其組成部分(目的與手段)之間邏輯自洽性的檢驗(yàn)。第一，財(cái)政資金背靠國家法律、政府體制而成高度固化的格局，但公共政策變動性很強(qiáng)，絕大多數(shù)政策并非唯一或必然，其是否上馬需因時因地進(jìn)行科學(xué)論證；第二，公共政策服務(wù)公共事業(yè)發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)向十分明確，必須強(qiáng)化政策績效目標(biāo)的系統(tǒng)設(shè)置；第三，有豐富的政策工具與規(guī)制程序可供選擇，政策實(shí)施路徑與目標(biāo)相互匹配很重要。由此，論證科學(xué)性與決策民主性、績效目標(biāo)設(shè)置、政策工具適配及可操作這幾項(xiàng)被財(cái)政績效評價所忽視的方面，對于公共政策績效評價來講反而構(gòu)成其重點(diǎn)內(nèi)容。后者天生處于宏觀層次，對政策決策與監(jiān)督糾錯是評價的本職所在。

(三)公共政策績效評價與其他類型政府績效評價

將公共政策績效評價樹立為政府績效評價的一種基本類型，還應(yīng)使之區(qū)別于后者現(xiàn)有其他分類——目前最常見的是財(cái)政(資金)收支績效評價、部門履職績效評價和政府整體績效評價三種。有學(xué)者認(rèn)為它們主要是評價對象差異，但顯然不止于此。新生的公共政策績效評價類型要與之直接比較，觀察的維度還需蔓延至評價主體、評價對象、評價內(nèi)容、評價方法等更多維度，即從評價體系構(gòu)成的廣域來把握。

財(cái)政收支績效評價是專門指向特定層次、范圍與單位財(cái)政管理活動的績效評價類型，又稱為預(yù)算績效評價。因?yàn)槭杖肟冃гu價剛剛起步，僅從支出績效評價來看，公共項(xiàng)目是財(cái)政支出的微觀單元，多數(shù)項(xiàng)目評價對象是單一的，也有大型項(xiàng)目涉及規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)理等責(zé)任區(qū)別，這是承擔(dān)單位內(nèi)部分工。針對資金管理、使用、監(jiān)督的責(zé)任劃分，若視財(cái)政支出為相對固定，其評價對象當(dāng)以使用單位為主(跟被扶持項(xiàng)目的績效評價有重疊性)。近年為了加強(qiáng)預(yù)算結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整，逐步將被評對象擴(kuò)至負(fù)責(zé)資金管理的省級部門和負(fù)責(zé)資金監(jiān)督的財(cái)政部門，但其監(jiān)管也幾乎是支出既定后的分配落實(shí)，跟公共政策設(shè)立的決策性質(zhì)有別。在評價主體上，跟資金使用單位被評相呼應(yīng)，由財(cái)政或主管部門來統(tǒng)籌順理成章；但要將后者也納入被評，則必須讓人大、第三方等更有體制性權(quán)威及專業(yè)公信力的機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)。在評價內(nèi)容與方法上，對資金管理、監(jiān)督績效的評價實(shí)際也包含在了使用績效展開的資金投入、過程管理、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、社會影響等維度中，所謂宏觀、中觀、微觀評價層次具有嵌合性；只是越往上層，越關(guān)注整體和務(wù)虛(占比越輕)，采用的方法也從細(xì)致核實(shí)走向面上調(diào)查(評議)。

部門履職績效評價是指向政府部門履行某方面或全部職能與其達(dá)到效果的評價活動。從被評對象看，包括對同級全部或一定范圍的部門評價、對同一部門主管的全部或部分下屬單位評價兩類。以省級為例，前一種評價主體常為黨委政府授權(quán)給某一省直部門牽頭組織，后一種即由所屬省直部門自主開展；近年不少此類評價開始聘請第三方服務(wù)，但只是將評價實(shí)施權(quán)與評議權(quán)切割委授。從評價內(nèi)容看，部門的工作職能都是明確且法定的，因此評價指標(biāo)有很好的“錨點(diǎn)”；在不同目的下可能選擇全部或部分職能履行來評價，一般會從職能明確、組織保障、工作實(shí)績與社會公信等維度展開，嵌入成本—效益比較和4E標(biāo)準(zhǔn)；并可能用到部門自評、社會調(diào)查與專家評議方法，服務(wù)于治理效能/形象改進(jìn)而非部門存廢。

政府整體績效評價以一個區(qū)域或一級地方政府為單位整體衡量其特定時期的成績，涵蓋政府職能行使的各個方面。現(xiàn)實(shí)中該類評價有兩種次級形態(tài)。一種對應(yīng)學(xué)者提出這一概念的原型，即由體制外主體來給特定層級或范圍的地方政府進(jìn)行成績排名；如華南理工大學(xué)團(tuán)隊(duì)始于2007年、站在省級立場對市縣級政府整體績效的持續(xù)評價，以及不少省份組織的“萬人評政府”等。這類實(shí)踐數(shù)量不多，其評價主體固定，評價對象受資源所限擴(kuò)張緩慢，評價內(nèi)容和方法有較強(qiáng)的專業(yè)性，總體呈自發(fā)風(fēng)格。另一種是指在體制內(nèi)發(fā)起自上而下的綜合類考評活動，包括2005年前后的科學(xué)發(fā)展觀考評、2010年前后的“幸福廣東”建設(shè)考評以及最新的“高質(zhì)量發(fā)展考評”等。在評價主體上，一般由更高層級的黨委/政府/人大等綜合管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，評價對象則面向所有下級地方政府(部門)或其領(lǐng)導(dǎo)班子(個人)。歷次此類評價搭建的內(nèi)容框架形神相似，實(shí)則代表不同時期所理解的政府整體職能(區(qū)域發(fā)展要求)變異，蘊(yùn)含一脈相承性。在評價方法上，融合了統(tǒng)計(jì)/經(jīng)濟(jì)核算分析、歷史評價和調(diào)查評議等方法，甚至成為廣泛參與的循環(huán)機(jī)制。

以上三種評價實(shí)踐均已蔚然，公共政策績效評價要想獲得立足，必須施以對其評價空間的“擠出”壓力，嘗試撕開一道“裂隙”。公共政策這種評價載體區(qū)別的關(guān)鍵在其構(gòu)成的靈活性、邊界的模糊性與存在的變動性。公共政策績效評價對象可在層級政府“條條”與“塊塊”單元中因需組合，形成一條或多條捆綁的“矩陣”(比如“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”政策涉及環(huán)境、交通、工信等部門和省市縣級)，亦可建立政府與社會合作的特別“組織體”，所以評價事先厘清政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督責(zé)任尤為重要。同時政策范圍可大可小，同一方向的政策蘊(yùn)含不同圈層，究竟要將哪一圈層的對象納入評價，高度依賴于評價主體及其資源。這就決定了公共政策績效評價主體必須是體制內(nèi)的綜合權(quán)威機(jī)構(gòu)(如黨委/政府/人大)或體制外第三方(不能為政策系統(tǒng)“單條”的上級或財(cái)政部門)，以此確保對政策完整看待及評價結(jié)果可應(yīng)用。公共政策績效評價從根本上要對政策生命周期負(fù)責(zé)，合適就增加資源或逐步優(yōu)化，不好則解散或重組政策矩陣；所以務(wù)必抓好評價重心，用好效果識別、系統(tǒng)均衡、專家評議與社會調(diào)查等評價方法，發(fā)揮真正的糾錯功能。

三、公共政策績效評價的類型邊界與結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢

總結(jié)前述，公共政策績效評價或被更加精準(zhǔn)地定義為：政策系統(tǒng)以外的綜合權(quán)威主體在特定的政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，應(yīng)用偏向宏觀兼顧微觀的科學(xué)方法，遵循事實(shí)與價值、靜態(tài)與動態(tài)評價相協(xié)調(diào)的多元標(biāo)準(zhǔn)，對特定領(lǐng)域的公共政策構(gòu)成、決策和實(shí)施情況進(jìn)行量化分析，從“增量”角度系統(tǒng)評判其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性，并服務(wù)于政策體系優(yōu)化(重組)及其績效改進(jìn)的專門活動。

(一)公共政策績效評價體系結(jié)構(gòu)跟其他評價類型的異同

首先，公共政策績效評價類型邊界以評價內(nèi)容為標(biāo)志?？蓮乃膫€維度來考量，如表2所示。一是政策需求評價。政策需求是公共政策可選擇性的根源，是本類評價獨(dú)有，需求識別與回應(yīng)構(gòu)成政策決策的精髓。公共政策需求評價重點(diǎn)回答政策設(shè)立的必要性、論證的充分性及協(xié)調(diào)配合性，具體包括政策對特定社會問題關(guān)切、與政策主體職能適應(yīng)、方案設(shè)計(jì)完備、與其他政策法規(guī)配套等。二是政策目標(biāo)評價。目標(biāo)是政策功能發(fā)揮的預(yù)設(shè)，跟其他類型評價不同，公共政策績效目標(biāo)凸顯宏觀性、系統(tǒng)性與權(quán)變性。故政策目標(biāo)評價有兩大任務(wù)，一為敦促政策目標(biāo)“體系”完整、科學(xué)并清晰可視，二為強(qiáng)化目標(biāo)細(xì)化分解及對象任務(wù)適配。三是政策執(zhí)行評價?？紤]政策與資金、階段與總體等關(guān)聯(lián)，評價著重于執(zhí)行規(guī)范性和效率性兩大標(biāo)準(zhǔn)，深入制度與落實(shí)、預(yù)算與業(yè)務(wù)、計(jì)劃與監(jiān)督等層面分別檢驗(yàn)。它跟其他評價區(qū)別的關(guān)鍵，是在資源及現(xiàn)實(shí)約束下衡量既有政策規(guī)則、程序及路徑如何優(yōu)化選擇。四是政策效果評價。與目標(biāo)相應(yīng)的，也突出整體性、價值性和延伸性等評價標(biāo)準(zhǔn)，對政策總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、直接間接效益、可持續(xù)性與社會公平進(jìn)行逐項(xiàng)考察；尤其是后兩者，即政策環(huán)境、條件穩(wěn)定保障及政策對當(dāng)前不同利益群體、對未來社會權(quán)益的衡平。簡言之，政策有無之間的差異屬于政策績效評價之魂。

表2 公共政策與其他三種類型的政府績效評價體系構(gòu)成

其次，四維評價設(shè)想?yún)R成公共政策績效評價技術(shù)結(jié)構(gòu)的鮮明優(yōu)勢，如圖1所示。一是靜態(tài)與動態(tài)、本體與抽象評價相結(jié)合。對政策目標(biāo)、規(guī)則和程序評價遵循靜態(tài)的政策構(gòu)成邏輯，對政策需求、執(zhí)行與效果評價遵循動態(tài)的政策過程邏輯；四個維度界定將兩者融合，實(shí)現(xiàn)在政策本體復(fù)述與抽象提煉之間的適度均衡。二是內(nèi)部與外部、宏觀與微觀評價相結(jié)合。公共政策相比政府政策更強(qiáng)調(diào)主體延伸，其需求判斷和決策糾錯依賴的是外部宏觀評價，但績效提升仍立足于政策執(zhí)行和結(jié)果的微觀分析以及對癥治療。三是部門、資金與政策評價相結(jié)合。需求和目標(biāo)評價中內(nèi)嵌了政策主體及其責(zé)任圈層的優(yōu)先梳理，執(zhí)行與效果評價又涵蓋資金與業(yè)務(wù)、投入與產(chǎn)出的組合關(guān)系，某種程度就把政策績效評價視作幾種評價類型的統(tǒng)合。四是歷史、跨域與多元評價相結(jié)合。政策效益同時涉及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等跨域評價，社會公平載入了當(dāng)代人跟子孫后代損益的歷史權(quán)衡，滿意原則兼顧不同利益群體的訴求與感知。五是過程與結(jié)果、事實(shí)與價值相結(jié)合。政策執(zhí)行聚焦政策系統(tǒng)之內(nèi)，深入政策實(shí)施環(huán)節(jié)、規(guī)制與規(guī)范層面進(jìn)行條分縷析，突出過程控制；但政策需求、目標(biāo)、效果評價都強(qiáng)調(diào)整體性，體現(xiàn)由外及內(nèi)的價值立場和結(jié)果導(dǎo)向。公共政策績效評價在技術(shù)上融合了其他幾類政府績效評價要旨，也能適應(yīng)政策本身不同類型評價的需要，其評價范疇、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)帶有兼適性。

圖1 公共政策績效評價內(nèi)容與體系結(jié)構(gòu)優(yōu)勢

再次，政策績效評價結(jié)構(gòu)優(yōu)勢還擴(kuò)展至評價體系的其他部分。財(cái)政支出、部門履職和政府整體績效評價對象主要為平級結(jié)構(gòu)，適當(dāng)向上或向下延伸，但政策績效評價對象是兩者疊加的縱置矩陣。前三類評價可能由被評系統(tǒng)內(nèi)的上級權(quán)威發(fā)起，但政策績效評價必須由系統(tǒng)外來主導(dǎo)；在方法上也從微觀走向宏觀，更加依靠專家評議和利益群體“對話”。四類評價體系要素并非組成單一，區(qū)別就在一是否同質(zhì)，二是否變異。從前者看，部門履職與政府整體績效評價體系同質(zhì)性很強(qiáng)，財(cái)政支出績效評價體系大部分也是同質(zhì)的，但公共政策績效評價體系之間有較大差異(政策層級/內(nèi)容/范圍不同導(dǎo)致適用模塊有別)。從后者看，部門履職與政府整體績效評價只要發(fā)動，其評價主客體的組織架構(gòu)就是確定的(不受評價結(jié)果影響)；財(cái)政支出囿于其相對固化格局，每項(xiàng)支出的落實(shí)責(zé)任也高度明確(僅扶持項(xiàng)目多少有變化)。但對政策績效評價而言，每項(xiàng)政策的決策執(zhí)行監(jiān)督體系不同，可能出現(xiàn)跨條塊單元的靈活組合，評價目的、資源與權(quán)責(zé)變化帶來的政策系統(tǒng)變遷亦為常態(tài)。這就使得每一次評價發(fā)起，都需重新梳理架構(gòu)和設(shè)計(jì)方案，評價的周期穩(wěn)定性趨弱。

(二)公共政策績效評價嵌入我國治理體制的功能優(yōu)勢

公共政策績效評價作為一種獨(dú)特類型擁有清晰的邊界。然而，它跟另外三類評價是否是平行關(guān)系呢？這就觸及將它嵌入我國政府治理體系與治理傳統(tǒng)的定位。透過其評價體系與跟治理環(huán)境的互動來檢視，公共政策績效評價是一種更加契合我國國情、具備功能優(yōu)勢和發(fā)展緊迫性的績效評價類型。

一方面，“績效”的本意為主體可作為行動帶來的結(jié)果“增量”，即評價載體有無、是否作用的差別。由此導(dǎo)出績效評價的根本目的，必須依靠特定因素“是否賦予”來強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，其最高形態(tài)即評價載體本身存續(xù)。從現(xiàn)實(shí)看，政府績效評價目的常表述為決策糾錯和績效改進(jìn)，前者意味著被評政策/資金/項(xiàng)目是可進(jìn)可退或完全替代的，后者只是維持當(dāng)前存在下的內(nèi)部調(diào)整，顯然其代表的問責(zé)力度典型有別。進(jìn)一步講，這兩種取向?qū)?yīng)不同評價類型可能發(fā)生固化配置(如評價并不導(dǎo)向政府部門變更)，從而使某些評價的激勵價值(在國家體制既定下)存在“天花板”。而為強(qiáng)化其驅(qū)動效能，問責(zé)不受限的評價類型更應(yīng)得到重視和培育。公共政策績效評價恰是這種類型，評價本身就是為了回答政策如何因需調(diào)整。

另一方面，自近代以來我國政治制度蘊(yùn)生鮮明的目標(biāo)責(zé)任制或運(yùn)動式治理特征，配合執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)(政府主導(dǎo))的國家治理范式相互強(qiáng)化，以至形成一種體制的“精神性內(nèi)涵”。而所謂目標(biāo)責(zé)任或治理運(yùn)動，本質(zhì)就是靠公共政策發(fā)起、落實(shí)和驗(yàn)收來實(shí)現(xiàn)的。在這些政策運(yùn)行中，績效評價承擔(dān)了信息傳導(dǎo)、資源調(diào)配、效果監(jiān)測與糾偏改錯等重要功能；甚至到了任務(wù)期末，也基于考評結(jié)果來宣布治理成功、政策解散或進(jìn)行政策重組。公共政策績效評價與治理環(huán)境交互表現(xiàn)出遠(yuǎn)比其他評價更高的實(shí)用性，它不僅貼近運(yùn)動治理的強(qiáng)目標(biāo)與多變性，而且適時敦促公共組織行動與公共資源配置優(yōu)化(為目標(biāo)達(dá)成不斷優(yōu)選政策路徑)，故產(chǎn)生維護(hù)治理體系穩(wěn)定前提下提升治理效能的強(qiáng)大價值。

此外，我國財(cái)政與政府管理體制不同于西方。比如美國，聯(lián)邦部門和州政府若因績效不佳或程序延誤，可能失去預(yù)算而被迫“停擺”，具體項(xiàng)目更是如此；甚至一些政策與部門都因項(xiàng)目而設(shè)，項(xiàng)目預(yù)算沒有了，部門及政策也宣告終止。這種情況下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理就能很好地把住政府命脈，實(shí)現(xiàn)管錢和管事(管人)相統(tǒng)一。長期以來，我國部門履職績效評價和財(cái)政支出績效評價都是兩條“并行線路”，前者由組織人事(編制/監(jiān)察)系統(tǒng)主管，后者由財(cái)政預(yù)算(審計(jì)/人大)系統(tǒng)主管；兩套評價內(nèi)容、方式、組織與問責(zé)獨(dú)立，造成的后果便是“評錢”與“評事”不能互通(“即使錢沒了事還得做”)，這也是預(yù)算和績效“兩張皮”的癥結(jié)。有學(xué)者寄希望于完善政府績效管理頂層設(shè)計(jì)(統(tǒng)一牽頭部門)或以整體績效評價整合兩類結(jié)果來解決，遺憾都推進(jìn)緩慢。但新興的公共政策績效評價鑒于其獨(dú)特性，包括政策就是組織行動，政策需要公共資源，政策復(fù)合多變等，大力推行或能成為牽引財(cái)政與部門績效評價逐步融合的良好抓手，從而實(shí)現(xiàn)以“績效導(dǎo)向的政策預(yù)算管理”驅(qū)馭政府組織行為科學(xué)調(diào)適及靈活轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)績效評價服務(wù)我國民主政治發(fā)展的技術(shù)理性。

四、進(jìn)一步推廣公共政策績效評價實(shí)踐的建議

以實(shí)踐普遍性、技術(shù)成熟度與社會認(rèn)同度觀察的省級公共政策績效評價發(fā)育水平，目前在四種評價類型中相對滯后，這一“量價背離”的現(xiàn)象凸顯其加速推廣的必要性。圍繞該類評價問題，既有對之糾正的意見多從完善體系、建章立制、多元參與等角度籠統(tǒng)而談，針對性不強(qiáng)。本文以其類型明確構(gòu)建為前提，以進(jìn)一步激發(fā)其結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢為目標(biāo)，聚焦價值導(dǎo)向、組織機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和知識運(yùn)用四個維度來分別提出具體建議，希望推動評價實(shí)踐發(fā)展。

一是明確將績效導(dǎo)向的公共政策預(yù)算管理作為實(shí)踐價值引領(lǐng)。績效評價要以建構(gòu)性、回應(yīng)性技術(shù)方法來實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)公共政策決策民主，彰顯“績效改進(jìn)”價值?？紤]跟我國運(yùn)動治理傳統(tǒng)的嵌合，應(yīng)設(shè)法以公共政策來引導(dǎo)政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)“活化”，即使“因策而立”的跨層級、跨系統(tǒng)甚至公私部門協(xié)同成為現(xiàn)代政府運(yùn)作新常態(tài)，超越原有“條塊”關(guān)系以應(yīng)對復(fù)雜多變的治理形勢。同時，無論政策破立都依托科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并遵循程序規(guī)范，都要加強(qiáng)周期性績效評價來承擔(dān)這一職能。而預(yù)算又是牽動政策的“牛鼻子”，要將落實(shí)績效導(dǎo)向的政策預(yù)算管理作為改變財(cái)政(部門、專項(xiàng))預(yù)算固化格局的突破口，推動預(yù)算決策由“政治性過程”逐步向“政治引領(lǐng)下績效因素主導(dǎo)”轉(zhuǎn)型，真正建立“事隨錢走，人隨事走”的理性政府與政策制度。

二是明確將人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同的第三方評價作為實(shí)踐組織模式。公共政策績效評價主體必須獨(dú)立于政策系統(tǒng)之外，但目前仍難以支持完全獨(dú)立的第三方評價，即需由一個體制內(nèi)的權(quán)威部門來統(tǒng)籌發(fā)動。學(xué)者已經(jīng)論證了人大—政府—第三方協(xié)同模式對全面實(shí)施預(yù)算績效管理的科學(xué)性及可行性，公共政策績效評價也可遵循這一范式。應(yīng)通過省級人大常委會授權(quán)其專門或工作委員會，依職能定期對相應(yīng)領(lǐng)域的公共政策開展績效監(jiān)督，包括委托第三方評價并把關(guān)結(jié)果應(yīng)用。人大應(yīng)依托其兼行預(yù)算和重大事項(xiàng)決策(監(jiān)督)權(quán)的優(yōu)勢，把評價問責(zé)提升至政策存廢的最高層次；同時以其廣泛聯(lián)系的民主力量維護(hù)評價客觀性，借助立法相關(guān)職權(quán)不斷推動政策信息公開和績效評價法制健全，提供評價持續(xù)開展的源動力。

三是明確將政策需求—目標(biāo)—執(zhí)行—效果的有限維度評價作為當(dāng)前實(shí)踐重點(diǎn)。基于公共政策多樣性，應(yīng)加快建立框架相對統(tǒng)一且指標(biāo)優(yōu)化的評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。立足政策結(jié)構(gòu)與過程統(tǒng)合的有限評價維度，將關(guān)鍵內(nèi)容置于決策民主、目標(biāo)科學(xué)、路徑與資源匹配、效益均衡持續(xù)等宏觀層面，作為政策績效評價的獨(dú)特靈魂。也需借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)完善政策實(shí)施監(jiān)督、執(zhí)行合規(guī)及目標(biāo)完成的中微觀評價指標(biāo)，形成針對性的評分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)多層次、全覆蓋、可擴(kuò)展的立體評價?？紤]政策類別差異，應(yīng)在社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益方向、產(chǎn)出效果領(lǐng)域分別拓展末端備選指標(biāo)，從速建立個性化指標(biāo)庫。公共政策績效評價技術(shù)體系構(gòu)建總體應(yīng)設(shè)法彌合傳統(tǒng)評價中事實(shí)性與價值性、結(jié)構(gòu)性與行為性、本體性與抽象性的鴻溝，促使不同評價技術(shù)路線走向統(tǒng)一。

四是明確績效產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)市場培育相組合的實(shí)踐擴(kuò)張路徑。公共政策績效評價應(yīng)立足高位起點(diǎn)，借助政府績效領(lǐng)域最新思想，加速跨越起步階段。一方面可加強(qiáng)專業(yè)引智，力求將每一次評價方案—過程—結(jié)果做成規(guī)范化產(chǎn)品，以省為單位建立行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，方便體制吸納和知識傳播?，F(xiàn)有實(shí)踐多停留在事后評價,要立足標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化知識集成創(chuàng)新,按照全面績效管理要求來推動政策績效事前預(yù)測、事中監(jiān)控發(fā)展，加快構(gòu)建公共政策全過程績效評價機(jī)制。另一方面可增強(qiáng)政府購買服務(wù)以促進(jìn)外部評價主體成長，要專門建立政策績效評價細(xì)分市場，通過產(chǎn)品流通、交易營利及權(quán)威認(rèn)證驅(qū)動市場壯大。要善于培植和樹立績效生產(chǎn)及評價的領(lǐng)導(dǎo)者，借其影響力和帶動效應(yīng)幫助科學(xué)評價規(guī)則普適化應(yīng)用，依托規(guī)則組成行業(yè)紀(jì)律并監(jiān)督生產(chǎn)評估者行為，敦促公共政策績效評價社會秩序良性發(fā)展。