面向治理碎片化的再組織化

摘 要：黨建引領(lǐng)是當(dāng)前基層治理變革和創(chuàng)新中的重要舉措。本文立足于基層治理碎片化的現(xiàn)實(shí)，以黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐為研究對(duì)象，從再組織化角度剖析基層黨建引領(lǐng)的治理優(yōu)勢及其效能邏輯，回答了如何才能在碎片化的基層社會(huì)中實(shí)現(xiàn)有效治理的問題。根據(jù)不同的目標(biāo)導(dǎo)向，可以將黨建引領(lǐng)的實(shí)踐形態(tài)劃分為主體導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、任務(wù)導(dǎo)向和價(jià)值導(dǎo)向四種類型，不同類型對(duì)應(yīng)不同的實(shí)踐場景和現(xiàn)實(shí)問題。黨建引領(lǐng)憑借其強(qiáng)大的政治勢能、良好的協(xié)調(diào)能力、敏捷的行動(dòng)速度、閉環(huán)的資源配置和深度的利益平衡等特性，通過多元主體的重新整合、利益格局的重新調(diào)整、職責(zé)權(quán)限的重新梳理、治理規(guī)則的重新制定以及信任網(wǎng)絡(luò)的重新搭建等方式，推動(dòng)黨建引領(lǐng)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層治理碎片化的再組織化。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng);基層治理;碎片化;再組織化;治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D267? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）05-0080-10

萬丈高樓平地起，基層治理是國家治理的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。在當(dāng)前社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過程中，基層治理不斷探索和創(chuàng)新，取得了顯著成績，但也面臨著治理碎片化的難題，衍生出多種多樣的問題。治理碎片化是指基層治理的相關(guān)要素在形態(tài)上具有大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重疊，導(dǎo)致各治理要素和治理環(huán)節(jié)都成為分散的“孤島”，難以形成有機(jī)的治理整體，[1]（P88）具體表現(xiàn)就是不同治理單元各自為政、各種事務(wù)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多元主體難以協(xié)同合作、利益分配嚴(yán)重失衡以及價(jià)值觀念難以調(diào)和等。作為基層治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境，治理碎片化不僅浪費(fèi)了大量的治理資源，也降低了基層治理的效率，影響了基層社會(huì)的健康發(fā)展。

碎片化問題是當(dāng)前基層治理中亟須解決的問題，規(guī)定和建構(gòu)了基層治理創(chuàng)新的路徑和方向。正如習(xí)近平總書記指出的，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來。[2]進(jìn)入新時(shí)代以來，基層治理生態(tài)及其運(yùn)作都出現(xiàn)了諸多新的變化，人民群眾也對(duì)基層治理提出了更高要求。相應(yīng)地，黨建引領(lǐng)成為基層治理變革和創(chuàng)新中的重要舉措，也構(gòu)成了基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有舉足輕重的意義。黨建引領(lǐng)通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)主體，發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和治理潛力，極大地破解了基層治理碎片化的難題，成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效方案。那么，黨建引領(lǐng)究竟是什么？具有哪些特性和優(yōu)勢？為什么能夠破解治理碎片化的問題？本文將圍繞這些問題展開深入探討，以為蓬勃發(fā)展的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐提供深入的理論闡釋。

一、面向碎片化治理的

黨建引領(lǐng)實(shí)踐形態(tài)

作為后現(xiàn)代主義的重要概念，碎片化（Fragmentation）是指完整的東西破裂成諸多碎塊，從整體上描述了社會(huì)要素的關(guān)系狀況。嚴(yán)格地說，社會(huì)的碎片化現(xiàn)象也是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，呈現(xiàn)了社會(huì)要素的分化及其相互關(guān)系。這其中，一方面是社會(huì)要素日益分化，獲得了相對(duì)獨(dú)立自主的地位，形成了各自獨(dú)立的行動(dòng)邏輯，具有多樣化和差異性;另一方面則是不同要素相互疏離、割裂和排斥，包括觀念、邊界和利益等廣泛的維度，形成了難以兼容和整合的狀態(tài)。隨著社會(huì)要素的分化日益加快，不同層面、不同領(lǐng)域和不同場景都出現(xiàn)了碎片化問題，可以說，碎片化是從負(fù)面的立場上刻畫了社會(huì)要素之間的關(guān)系狀態(tài)。

基層社會(huì)是不同社會(huì)主體交錯(cuò)雜居的場域，不同社會(huì)主體具有不同的利益屬性，各自有著千差萬別的意愿和訴求，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。在當(dāng)代社會(huì)快速變遷的進(jìn)程中，不同社會(huì)主體的流動(dòng)速度日益加快，尤其是新的社會(huì)要素不斷涌現(xiàn)，而各種制度規(guī)范尚未建立健全起來，最終形成了多元混雜的治理格局，帶來了相互割裂、缺乏銜接、對(duì)立沖突、整合困難等廣泛存在的問題，諸如居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)“三駕馬車”相互掣肘，黨務(wù)工作與基層治理之間“兩張皮”，部門治理與屬地管理協(xié)同性差，數(shù)據(jù)壁壘與智能化治理的要求不匹配，[3]各種攤派任務(wù)交叉重疊以及基層干部工作時(shí)間高度零散化等。

很顯然，在缺乏銜接、聯(lián)通和整合等含義上，碎片化問題已然遍及基層治理的各個(gè)領(lǐng)域，構(gòu)成了基層治理現(xiàn)代化的重要挑戰(zhàn)。有關(guān)碎片化的文獻(xiàn)很多，很多研究者都將基層治理的問題歸結(jié)為碎片化，批判碎片化的問題及其所帶來的次生問題。碎片化不僅構(gòu)成了基層治理的問題本身，也成為其他基層治理問題的成因，構(gòu)成了人們考察和理解基層治理的基本圖像，比如社區(qū)的碎片化。對(duì)于如何解決治理碎片化的難題，研究者也提出了諸多有益的意見，比如壓縮權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈條、促進(jìn)職能部門協(xié)同、明晰多元主體責(zé)任、強(qiáng)化正確的政績導(dǎo)向、加強(qiáng)信息交流共享以及完善有效的考評(píng)機(jī)制等，[4][5][6]特別是提出了應(yīng)該積極運(yùn)用先進(jìn)的治理工具來解決碎片化難題，如網(wǎng)上辦公、智慧監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+治理、電子審批、數(shù)字服務(wù)以及各類治理App等。[7][8][9]

總的來看，既有研究已經(jīng)描述和歸納了治理碎片化的基本樣態(tài)、現(xiàn)實(shí)影響和解決路徑等，也注意到黨建引領(lǐng)與基層治理變遷之間的耦合關(guān)系，尤其是指出了黨建引領(lǐng)具有強(qiáng)大的政治優(yōu)勢和整合能力等，在基層治理創(chuàng)新中發(fā)揮著特殊作用，但還是很少去探討黨建引領(lǐng)在解決碎片化治理方面的獨(dú)特優(yōu)勢，未能揭示黨建引領(lǐng)破解碎片化治理的作用機(jī)制及其特殊邏輯。值得指出的是，黨建引領(lǐng)解決基層治理碎片化的實(shí)踐正在蓬勃發(fā)展，各地都涌現(xiàn)出諸多優(yōu)秀的實(shí)踐案例，如江蘇鎮(zhèn)江市的城市基層“全域黨建”、浙江嘉善縣的紅色物業(yè)“小區(qū)黨建客廳”模式以及貴州貴陽市的“黨建紅云”等。根據(jù)黨建引領(lǐng)的目標(biāo)導(dǎo)向，可將其劃分為四種類型，不同的實(shí)踐類型具有不同的特點(diǎn)，包含了不同的結(jié)構(gòu)和要素。

（一）面向主體碎片化的黨建引領(lǐng)

基層治理是具有開放性的社會(huì)實(shí)踐，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，為不同社會(huì)主體的參與提供了廣闊的舞臺(tái)。各種社會(huì)主體，包括個(gè)人、社會(huì)組織、市場組織和政府部門等，既是基層治理的主體，參與到治理過程中，又是基層治理的對(duì)象，接受各種各樣的約束和規(guī)制。由于很難明確設(shè)定各自的角色、功能、任務(wù)等，基層治理在橫向上往往是各自為政，在縱向上則是協(xié)調(diào)困難，條塊之間也彼此割裂。各治理主體各行其是，各管一攤，缺乏協(xié)同，難以合作，甚至是相互抵牾，矛盾叢生，以致基層治理出現(xiàn)大量權(quán)責(zé)不清、職責(zé)混亂和責(zé)任缺失等方面的問題，比如各種牌子多、臨時(shí)任務(wù)多和工作超負(fù)荷等。這就需要基層治理強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，重構(gòu)不同主體之間的關(guān)系。

黨建引領(lǐng)具有資源整合、任務(wù)轉(zhuǎn)化、組織動(dòng)員等方面的優(yōu)勢，可以實(shí)現(xiàn)多元治理主體的靈活切換。[10]面向主體碎片化的黨建引領(lǐng)主要著眼于實(shí)現(xiàn)多元主體之間的協(xié)同，提升黨建引領(lǐng)整合其他社會(huì)主體的能力，實(shí)現(xiàn)從過去的“單兵作戰(zhàn)”到現(xiàn)在的“多兵種作戰(zhàn)”，比如通過街巷長制以及門前三包制等，明確不同主體的街面治理責(zé)任;搭建黨員“亮身份”的平臺(tái)，推動(dòng)普通黨員參與到基層治理中來;建立分類積分兌換制等機(jī)制，提升社會(huì)民眾參與環(huán)境整治的積極性，典型的案例如重慶市巴南區(qū)組建“1+X”黨建聯(lián)盟，推進(jìn)了街道社區(qū)、轄區(qū)單位以及各類組織的共駐共建，初步形成了“資源共享、責(zé)任共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的多元共治格局。

（二）面向問題碎片化的黨建引領(lǐng)

基層社會(huì)是社會(huì)要素高度密集的社會(huì)空間，包含了各種各樣需要解決的問題。這些問題構(gòu)成了黨建引領(lǐng)基層治理的出發(fā)點(diǎn)，也成為黨建引領(lǐng)基層治理的重要指向。在現(xiàn)實(shí)生活中，具體的問題遍布基層社會(huì)的方方面面，大到嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的鄰避抗?fàn)幨录?，小到鄰里之間雞毛蒜皮的矛盾糾紛，呈現(xiàn)出易蔓延、難處理、風(fēng)險(xiǎn)大和治理成本高等特征。許多問題看似很容易解決，但實(shí)際上卻牽連很深很廣，難以處理，而且若不及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，很有可能擴(kuò)散成范圍更大的矛盾沖突。在一些涉及鄰避沖突問題的案例中，由于管理者早期不重視社會(huì)民眾的意愿和訴求，導(dǎo)致原本也許很不起眼的小問題，逐步演變成嚴(yán)重的矛盾沖突，影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

解決基層治理中的問題，通常需要協(xié)調(diào)各方，整合資源，形成合力。問題導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)主要是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，以社會(huì)矛盾糾紛為焦點(diǎn)，廣泛動(dòng)員和協(xié)調(diào)信訪、司法、調(diào)解、民警、鄰里以及親朋等各個(gè)方面，努力做到從源頭上解決問題，提升基層治理能力和治理水平，提高人民群眾的幸福感和滿意度，比如浙江省淳安縣臨岐鎮(zhèn)建立“娘家儂”全民調(diào)解隊(duì)，運(yùn)用黨員骨干隊(duì)伍“唱戲”、黨群陣地組團(tuán)服務(wù)“代跑”、黨建聯(lián)盟區(qū)域邊界“合力”三大法寶，解決民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題1745個(gè)，化解糾紛612起，調(diào)解成功率98%以上。[11]堅(jiān)持問題導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)瞄準(zhǔn)基層治理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題，著眼于“誰來提出問題”“怎么識(shí)別問題”以及“如何解決問題”等基本維度，將問題解決與職權(quán)體系和政策措施等關(guān)鍵要素連接起來，實(shí)現(xiàn)了從問題碎片化到治理整體化的轉(zhuǎn)變。

（三）面向任務(wù)碎片化的黨建引領(lǐng)

“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”，這些通俗而形象的話語反映出的是，基層治理往往事繁責(zé)重，經(jīng)常需要應(yīng)對(duì)上級(jí)安排、部署和交付的各種任務(wù)，其中既有常規(guī)任務(wù)，也有重點(diǎn)任務(wù)，還有臨時(shí)任務(wù)，具體涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，比如維穩(wěn)任務(wù)、綜治工作、創(chuàng)先任務(wù)、突擊檢查和填報(bào)數(shù)據(jù)等。由于基層干部普遍存在著人力有限、責(zé)任分散和能力不足等方面的問題，這就導(dǎo)致了各種消極被動(dòng)、敷衍應(yīng)付、蒙混過關(guān)和得過且過等情況，也出現(xiàn)了所謂“運(yùn)動(dòng)式治理”的情況。任務(wù)被逐級(jí)地分解和布置下來，并且嚴(yán)格規(guī)定了工作的要求和評(píng)估的指標(biāo)，但基層治理要么是主觀上消極怠慢、相互推諉、無所作為，要么是客觀上資源短缺、能力不足、無法勝任。

任務(wù)的碎片化常常導(dǎo)致基層政府不堪重負(fù)，或敷衍應(yīng)付，或疲于奔命。面向任務(wù)碎片化的黨建引領(lǐng)主要是圍繞中心工作、攻堅(jiān)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)而構(gòu)建起來的，將黨建工作與任務(wù)完成全面結(jié)合起來，全力以赴保質(zhì)保量完成任務(wù)，具體的比如黨建引領(lǐng)社區(qū)精細(xì)化管理、黨建引領(lǐng)疫情防控、黨建引領(lǐng)民生工程、黨建引領(lǐng)創(chuàng)衛(wèi)工作、黨建引領(lǐng)社區(qū)更新、黨建引領(lǐng)精準(zhǔn)扶貧、黨建引領(lǐng)環(huán)境整治等。從相關(guān)基層治理的實(shí)踐來看，任務(wù)導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)聚焦于目標(biāo)任務(wù)，通過黨建引領(lǐng)來明確工作責(zé)任，厘清職責(zé)權(quán)限，特別是明確黨組織的責(zé)任，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)治理要素，避免了多元主體各行其是的混亂狀態(tài)，減少了任務(wù)完成過程中的摩擦和消耗，提高了工作任務(wù)完成的效率。

（四）面向價(jià)值碎片化的黨建引領(lǐng)

基層社會(huì)是各種矛盾糾紛較為集中的地方，其中往往包含了多種多樣的價(jià)值沖突，比如不同社會(huì)人群的觀念分歧、個(gè)人觀念與公共價(jià)值的沖突、人情規(guī)則與法制規(guī)范之間的抵牾等。不同的價(jià)值觀念不僅誘發(fā)了大量的矛盾糾紛，直接影響著基層治理，也加劇了社會(huì)的對(duì)立沖突和價(jià)值撕裂，影響了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。特別是在城市社區(qū)的層面，價(jià)值觀的差異潛移默化地影響著不同主體的行動(dòng)及其習(xí)慣，構(gòu)成了基層治理不能回避的問題。無論是在日常的治理活動(dòng)中，還是在特定的治理情境中，價(jià)值觀的差異或價(jià)值性分歧都構(gòu)成了影響治理過程及其結(jié)果的重要變量，比如在環(huán)境整治、鄰里糾紛、垃圾分類以及民主參與等方面，到處都能看到價(jià)值觀念差異或分歧所帶來的問題。

基層治理中矛盾沖突多發(fā)頻發(fā)，反映出價(jià)值多元的現(xiàn)實(shí)性，也體現(xiàn)出價(jià)值整合的必要性。價(jià)值導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)主要是指以價(jià)值整合和文化發(fā)展為目標(biāo)的基層治理活動(dòng)，比如黨建引領(lǐng)睦鄰家園建設(shè)、黨建引領(lǐng)社區(qū)文化建設(shè)、黨建引領(lǐng)打造精神家園等，其中主要涉及主流價(jià)值與大眾價(jià)值、傳統(tǒng)價(jià)值與時(shí)代價(jià)值、本土價(jià)值與外來價(jià)值之間的融合與引領(lǐng)。[12]具體的活動(dòng)形式不僅有定期或不定期的文化交流活動(dòng)，比如睦鄰文化節(jié)和居民聯(lián)歡活動(dòng)等;也包括各種形式的宣傳活動(dòng)，比如社區(qū)法律知識(shí)宣講或安全知識(shí)講座等。價(jià)值導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)實(shí)際上就是塑造價(jià)值共識(shí)、消除價(jià)值分歧、增進(jìn)和諧關(guān)系、降低價(jià)值沖突和傳播正能量的過程，最終是從價(jià)值層面改進(jìn)和優(yōu)化基層治理。

總之，治理碎片化增加了基層治理的成本，降低了基層治理的效率，成為制約基層治理現(xiàn)代化的重要因素。黨建引領(lǐng)作為基層治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，正在成為基層治理各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)選策略。上述四種導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)形態(tài)的劃分是粗線條的，相互之間既有許多共同性，又有許多維度的差異性，還有相當(dāng)程度的交叉性（見表1）。黨建引領(lǐng)逐步嵌入基層治理的過程中，緩解或破解了治理碎片化所帶來的問題，明確了問題解決的主體及其方法，使許多老大難的問題也都得到了不同程度的解決。當(dāng)然，基層治理碎片化能不能及時(shí)得到有效解決，既與碎片化的類型、范圍和影響密切相關(guān)，又與基層治理的制度安排、治理者的努力和問題解決機(jī)制等密切相關(guān)。

二、黨建引領(lǐng)破解治理碎片化的

優(yōu)勢及其特性

在當(dāng)前中國的基層治理中，有序有效的治理需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)是新時(shí)代基層治理創(chuàng)新和發(fā)展的重要主線，對(duì)基層治理的結(jié)構(gòu)、議題、績效和過程具有廣泛而實(shí)質(zhì)性的影響。長期以來，囿于傳統(tǒng)的治理觀念及其慣性思維，人們或者傾向于通過行政化方式來吸納問題，或者致力于通過市場化方式去紓解問題，但最后都難免陷入碎片化治理的窘境。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的治理思維日益捉襟見肘，亟須新的治理機(jī)制。黨建引領(lǐng)基層治理是中國社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢。那么，與行政干預(yù)、市場參與以及公眾參與等相比，黨建引領(lǐng)作為基層治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，究竟具有哪些特性，包含了什么優(yōu)勢？

（一）強(qiáng)大的政治勢能

作為闡釋中國治理模式的重要概念，“政治勢能”是“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的學(xué)理性表達(dá)，將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國政治運(yùn)作的核心變量，揭示了政治運(yùn)行和政策過程的獨(dú)特內(nèi)在邏輯。[13]中國共產(chǎn)黨的成功與其通過“政治勢能”使黨的意志得到高效地輸送、執(zhí)行以及轉(zhuǎn)化是分不開的。[14]黨建引領(lǐng)基層治理的核心在于發(fā)揮黨委的政治勢能，將黨的意志從上層輸送到下層（甚至底層），特別是依托“高位助推”“中心工作”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”等機(jī)制，將社會(huì)多元主體都納入基層治理體系中來，提高了基層治理的效率。黨建引領(lǐng)的政治勢能為基層治理注入了“強(qiáng)心劑”，促進(jìn)了黨組織、社會(huì)組織、市場組織和公民個(gè)人等多元主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，對(duì)于破解基層治理碎片化具有重要的意義。

黨建引領(lǐng)基層治理的政治勢能可以從三個(gè)方面加以理解：其一，黨組織的出場和在場填補(bǔ)了權(quán)威缺失的真空，在橫向上，黨建引領(lǐng)將基層組織延伸至“兩新”組織和流動(dòng)黨員集中地等黨建工作薄弱之處，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)基層治理的工作全覆蓋。在縱向上，黨建引領(lǐng)以黨組織為核心，建構(gòu)了多主體和多層級(jí)的聯(lián)動(dòng)體系，推動(dòng)了全方位、立體化治理格局的形成;[15]其二，黨建引領(lǐng)的高位助推提升了基層治理的動(dòng)力，促使其他社會(huì)主體嚴(yán)格服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的意志和主張，認(rèn)真履行治理和服務(wù)責(zé)任，切實(shí)解決社會(huì)問題，提升治理效能;其三，黨建引領(lǐng)對(duì)其他社會(huì)主體進(jìn)行持續(xù)動(dòng)員，拓展了基層治理的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，提高了互聯(lián)互通互動(dòng)的頻次，可以更好地形成合力、協(xié)同合作。

（二）良好的協(xié)調(diào)能力

當(dāng)前基層治理主要是“以塊為主、條塊結(jié)合、分級(jí)管理”的“兩級(jí)政府四級(jí)管理”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中最大的弊端就是權(quán)責(zé)關(guān)系與資源配置的不合理，縱向權(quán)力層級(jí)過多，橫向權(quán)力分化太細(xì)，造成權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化。[16]這些碎片化的問題增加了基層治理的成本，尤其是溝通和協(xié)調(diào)的成本，甚至?xí)r常出現(xiàn)協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果。在具體的治理情境中，要么是不同層級(jí)或不同性質(zhì)的主體各自為政，相互推諉，互相不買賬，需要不斷地協(xié)調(diào)，從而延滯了治理進(jìn)程;要么是權(quán)責(zé)錯(cuò)位、職權(quán)重疊和多頭領(lǐng)導(dǎo)普遍存在，形成各種不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一和不銜接等問題，以致難以落實(shí)各項(xiàng)大政方針，也不能順利完成治理任務(wù)。正是這些問題從不同角度提出了基層治理體系提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的要求。

黨建引領(lǐng)的協(xié)調(diào)是依托于政治勢能的柔性化協(xié)調(diào)，具有統(tǒng)籌全局和協(xié)調(diào)各方的良好優(yōu)勢，可以實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織的多級(jí)聯(lián)動(dòng)，解決不同方面協(xié)同難等問題。協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要涉及價(jià)值、權(quán)力、利益和資源等，常見的形式如“四位一體”或“五位一體”等多方協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)調(diào)的結(jié)果往往就是由黨組織牽頭組織和運(yùn)行相關(guān)事務(wù)。相對(duì)于行政干預(yù)，黨建引領(lǐng)的協(xié)調(diào)比較柔性化，避免了強(qiáng)制和壓制;相對(duì)于市場協(xié)調(diào)主要依賴于利益協(xié)調(diào)，黨建引領(lǐng)通常是綜合應(yīng)用政治、經(jīng)濟(jì)和價(jià)值等多元化手段;相對(duì)于分散的自組織協(xié)調(diào)，黨建引領(lǐng)則是高度組織化的理性協(xié)調(diào)。由此，黨組織能夠連接不同社會(huì)主體，也充當(dāng)了公共利益的代言人，因此可較好地協(xié)調(diào)不同主體的差異、分歧和沖突，提升基層治理的整體性與協(xié)同性。

（三）敏捷的行動(dòng)速度

基層治理的問題很多都是雞毛蒜皮的小事情，但卻是直接影響人民群眾利益的問題。俗話說，“冰凍三尺，非一日之寒”，很多問題不是一兩天內(nèi)形成的，而是長期演變或積壓而來的。這些小問題一方面是影響比較小，難以引起各方面的重視，因而得不到及時(shí)的解決;另一方面則是因?yàn)樨?zé)任邊界不清，不知道找誰來解決，也沒有人來解決，比如有些小區(qū)缺乏物業(yè)服務(wù)，垃圾隨意堆放，環(huán)境衛(wèi)生較差，居民滿意度很低，有些老舊社區(qū)，居住境況惡化，大量的危房和簡易樓存在安全隱患，還長期得不到維護(hù)，積累了較大的隱性矛盾。[17]解決這些問題，需要急群眾之所急，想群眾之所想，快速將問題提上議事日程，推動(dòng)各方面力量來解決問題，而不是推諉、拖延和觀望等。

黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，一切工作都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也要求黨組織必須要對(duì)基層治理的各項(xiàng)工作負(fù)起責(zé)任來，直面現(xiàn)實(shí)問題，積極分析和解決問題，不能逃避和推諉。黨建引領(lǐng)基層治理可以快速識(shí)別、鎖定和處理問題，從不同角度提高問題解決的速度。首先，借助黨組織的強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)，包括互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)等，激發(fā)老黨員、普通群眾、志愿者和社會(huì)組織等主體的積極性，能把問題快速提出來;其次，主動(dòng)梳理和研判基層治理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，安排不同問題和需求的優(yōu)先次序，確定基層治理的大事表及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，比如年度民生工程等;第三，黨組織牽頭協(xié)調(diào)各方力量，建立和完善問題解決的機(jī)制，比如聯(lián)席會(huì)議制度，也可以發(fā)揮激勵(lì)和督促作用，推動(dòng)問題盡快得到解決。

（四）閉環(huán)的資源配置

資源的合理配置是基層治理中的“元問題”，很大程度上決定了治理是如何開展和進(jìn)行的。[18]作為實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，閉環(huán)的資源配置意味著治理資源的分配、流動(dòng)、使用以及評(píng)價(jià)等流程都是相互配套和緊密銜接的，其中，資源配置端與使用終端雙向循環(huán)、多軌運(yùn)行和互聯(lián)共享，可以保證資源配置到合適的地方，例如，讓社區(qū)各單位或部門匯總各自的服務(wù)需求，形成服務(wù)項(xiàng)目的資源清單，將資源投放到黨群中心（站），實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的對(duì)接服務(wù)。但在實(shí)際的基層治理中，政府及其職能部門主要通過項(xiàng)目制等方式，自上而下地規(guī)劃和配置治理資源，不同類型的資源從不同的途徑配置下來，相互之間缺乏關(guān)聯(lián)和統(tǒng)籌，導(dǎo)致許多資源被浪費(fèi)、閑置和低效使用，嚴(yán)重制約了基層治理的效能。

黨建引領(lǐng)也是對(duì)治理資源的引領(lǐng)，在實(shí)現(xiàn)資源合理配置、形成閉環(huán)的資源鏈條以及最大化使用資源等方面具有較大的優(yōu)勢。其中，黨建引領(lǐng)依托黨組織的力量，通過組織動(dòng)員、利益整合、精英吸納以及代表授權(quán)等機(jī)制，有效地將“人、事、部”以及各類資源鏈接起來，對(duì)部門政策、項(xiàng)目、資金等資源進(jìn)行“捆綁打包”，由此形成閉環(huán)的資源管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了治理資源的合理配置。[19]此外，黨建引領(lǐng)以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向，憑借統(tǒng)籌全局的行動(dòng)力和資源配置能力，建立和完善靈活而彈性的資源聯(lián)動(dòng)、整合和共享機(jī)制，比如繪制街道或社區(qū)資源地圖，盡力發(fā)揮資源聯(lián)動(dòng)的最大化效益，將治理資源注入環(huán)境整治改造、基礎(chǔ)設(shè)施完善和公共服務(wù)供給等事項(xiàng)中，實(shí)現(xiàn)資源配置的閉環(huán)管理、流暢運(yùn)行和科學(xué)評(píng)估。

（五）深度的利益平衡

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的原子化趨勢日益明顯，人民群眾的利益訴求呈現(xiàn)出多元與異構(gòu)等特征，加劇了社會(huì)利益格局的碎片化趨勢。這不僅衍生出不同利益主體間的緊張甚至是沖突關(guān)系，也提高了平衡和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的難度，還制約了公共利益的實(shí)現(xiàn)。黨建引領(lǐng)基層治理也是調(diào)整社會(huì)利益格局的過程，即在堅(jiān)持兼顧效率和公平的原則下，統(tǒng)籌考慮不同社會(huì)主體的利益訴求，盡可能滿足多數(shù)人的利益需求，努力尋求利益關(guān)系的“最大公約數(shù)”，而不是簡單的“零和博弈”，也不是對(duì)抗式的博弈。典型的案例如上海市浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系的“三會(huì)制度”，就是通過聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)來解決居民身邊的“煩心事”，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜而微妙的利益平衡。

利益關(guān)系是社會(huì)關(guān)系中的硬核關(guān)系。平衡日益分化的利益訴求是基層治理的現(xiàn)實(shí)需要，是黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵“切入點(diǎn)”。這也表明，黨建引領(lǐng)是“實(shí)打?qū)崱钡?，而不是“空?duì)空”的，因而也是實(shí)質(zhì)性地調(diào)整和重構(gòu)了基層治理體系及其過程。與政府介入的行政配置、市場的經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)和自組織的適應(yīng)性調(diào)整等不同的是，黨建引領(lǐng)的利益平衡往往包含了更加全面、深刻和長遠(yuǎn)的利益關(guān)切，尤其是能夠給予公共利益更多的助推和支持，比如許多老舊小區(qū)加裝電梯往往舉步維艱，黨建引領(lǐng)通過社會(huì)動(dòng)員、政策宣傳、實(shí)地走訪和協(xié)商對(duì)話等，消弭樓上樓下居民之間的利益隔閡，積極地解決“加裝難”的問題，為居民帶來了更為和諧的社區(qū)環(huán)境，也為解決其他社區(qū)問題創(chuàng)造了良性的資本。

三、超越碎片化治理困境的

基層再組織化

在當(dāng)代中國社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)是破解基層治理碎片化的重要抓手，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，也是有中國特色的基層治理的獨(dú)特優(yōu)勢。在黨和政府的重要報(bào)告和文件中、在國家領(lǐng)導(dǎo)人不同場合的講話中以及在許多重大戰(zhàn)略和政策的考量中，“黨建引領(lǐng)”都是經(jīng)常出現(xiàn)的話語。黨建引領(lǐng)基層治理有助于將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢以及制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫淼男?，推?dòng)基層社會(huì)有序發(fā)展。同時(shí)，黨建引領(lǐng)基層治理也迎合了“后單位制”時(shí)代社會(huì)治理精細(xì)化的需要，是扎根中國基層、體現(xiàn)中國智慧的基層治理新探索。[20]那么，作為基層治理的獨(dú)特優(yōu)勢和鮮明特色，黨建引領(lǐng)究竟是如何解決治理碎片化問題，又是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能的呢？

（一）多元主體的重新整合

治理碎片化的癥結(jié)在于多元主體各打各的算盤，各自為政，分散用力，相互掣肘，難以協(xié)同，因此如何協(xié)調(diào)多元主體之間的資源、利益和行動(dòng)及其關(guān)系，是黨建引領(lǐng)基層治理需要回答的問題。[21]良好的基層治理是多元主體圍繞共同利益協(xié)同共治的過程。[22]（P10）尤其是面對(duì)社會(huì)主體參與積極性不高的現(xiàn)實(shí)，黨建引領(lǐng)往往通過合理設(shè)置陣地功能、選派黨建工作指導(dǎo)員、建立綜合性聯(lián)合黨支部等途徑，運(yùn)用任務(wù)清單、指標(biāo)管理、聯(lián)席會(huì)議和責(zé)任狀等工具，明確各個(gè)主體的職責(zé)權(quán)利，構(gòu)建相互銜接協(xié)同的工作機(jī)制，將社會(huì)力量吸納到治理活動(dòng)中來，實(shí)現(xiàn)多元主體的互聯(lián)互動(dòng)。這樣不僅消除了社會(huì)主體間的壁壘，匯聚多方面的智慧和力量，也能夠獲得更全面的支持，減少不必要的摩擦和阻力。

黨建引領(lǐng)尤其是打破了多元主體自行其是的狀態(tài)，比如常說的“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”的問題，重構(gòu)了基層治理的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。首先是建立社區(qū)聯(lián)席會(huì)議以及交叉任職等制度，協(xié)調(diào)社區(qū)“三駕馬車”的關(guān)系，形成社區(qū)治理的合力;其次是摸清社區(qū)黨員和骨干分子的情況，建立黨員和骨干分子發(fā)揮作用的渠道，發(fā)揮廣大黨員的示范帶頭作用，如在實(shí)施垃圾分類等方面發(fā)揮示范或監(jiān)督作用;第三是吸納和整合社會(huì)力量參與，比如圍繞物業(yè)糾紛、環(huán)境整治和更新改造等敏感問題，建立五老議事會(huì)和協(xié)調(diào)議事會(huì)等平臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)主體參與基層治理，探索合理合法的治理方案。其中，不僅包括對(duì)現(xiàn)有治理主體的梳理、規(guī)范和調(diào)整，還引入和增加了新的治理主體，形成了更為復(fù)雜的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

（二）利益格局的重新調(diào)整

伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)表現(xiàn)出利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益矛盾顯性化、利益供給失衡化以及利益訴求異質(zhì)化等特征。[23]這些社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期最突出的現(xiàn)實(shí)問題，如果得不到妥善處理，會(huì)給執(zhí)政黨的合法性地位帶來價(jià)值認(rèn)同、利益均衡和風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等難題。[24]在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展的當(dāng)下，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)和生活品質(zhì)有了更高的要求，對(duì)垃圾處理、城市改造以及基礎(chǔ)設(shè)施完善等都提出了新的訴求，這些訴求整體上呈現(xiàn)出碎片化的態(tài)勢，促成了基層社會(huì)利益分化格局的形成。[25]（P144）黨建引領(lǐng)覆蓋和進(jìn)入基層治理，不僅是協(xié)調(diào)和平衡社會(huì)主體的利益關(guān)系，避免和消解利益糾紛，也是將分散的個(gè)體鏈接成為利益共同體，努力創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益。

基層治理千頭萬緒，連著千家萬戶，很多都是些細(xì)微瑣碎的小事情，但卻都是關(guān)系到居民切身利益的事。[26]在基層治理活動(dòng)中，理性的個(gè)人都是利益主體，有著各自的特殊意愿和利益訴求，如果每個(gè)人都根據(jù)自己的偏好或利益來行動(dòng)，結(jié)果很可能是做不成任何事情，甚至還會(huì)出現(xiàn)互相掣肘的“卡死”“死機(jī)”現(xiàn)象，最終則是損害了所有人的利益。對(duì)于這些問題，最常用的解決方法是談判協(xié)商或鬧大影響等，但這很容易導(dǎo)致問題的擴(kuò)大和升級(jí)，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。黨建引領(lǐng)嵌入基層治理，大大強(qiáng)化了國家的力量，為缺失的公共利益代言，不僅更好地協(xié)調(diào)了差異化的利益元素，推進(jìn)利益格局的調(diào)整和優(yōu)化，也有利于維護(hù)和創(chuàng)造公共利益，實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。

（三）職責(zé)權(quán)限的重新梳理

基層治理的主體很多，各種社會(huì)活動(dòng)的交界面或連接點(diǎn)也很多，各自的職責(zé)權(quán)限具有很大的模糊性。當(dāng)前，基層治理不同程度地存在著街道或社區(qū)職能定位不清、權(quán)責(zé)模糊、有權(quán)無責(zé)以及無權(quán)有責(zé)等現(xiàn)象，現(xiàn)有的法律制度也沒有明確社區(qū)工作站和街道辦事處之間、社區(qū)工作站和部門之間以及居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)之間的職責(zé)權(quán)限，形成了大量權(quán)責(zé)交疊模糊的問題。事實(shí)上，由于基層治理的相關(guān)工作都比較瑣碎，差異性很大，變動(dòng)性也很大，很難從字面上厘清不同主體的職責(zé)權(quán)限，比如有些街道“三定方案”或“權(quán)責(zé)清單”規(guī)定的主要工作可能只有十余項(xiàng)，但實(shí)際上要做的事情卻可能是數(shù)十項(xiàng)。很多工作相互之間都是交叉關(guān)聯(lián)的，具體應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)，很難完全區(qū)分開來，也很難說得明白。

作為基層治理創(chuàng)新的重要策略，黨建引領(lǐng)注重通過厘清各方的職責(zé)權(quán)限，來提高社會(huì)問題解決的效率。黨建引領(lǐng)明確職責(zé)權(quán)限可以從兩個(gè)方面進(jìn)行理解：一方面是通過制定權(quán)責(zé)清單和梳理職責(zé)權(quán)限等制度化建設(shè)，明確街道、社區(qū)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)等主體的權(quán)利和責(zé)任，對(duì)各種社會(huì)主體進(jìn)行賦權(quán)和定責(zé);另一方面是不同程度地強(qiáng)化了黨委和政府的“兜底責(zé)任”，即不管是什么性質(zhì)的問題，也不管具體是誰的責(zé)任，最后都由黨委和政府出面來解決問題。由此而言，黨建引領(lǐng)明確職責(zé)權(quán)限固然是推動(dòng)了對(duì)其他主體的確權(quán)定責(zé)，也是重申或強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)基層治理的整體性責(zé)任。上述兩種不同路徑的責(zé)任有分有統(tǒng)，將多元主體共同整合到黨的旗幟下來，進(jìn)一步強(qiáng)化了一核多元的基層治理新格局。

（四）治理規(guī)則的重新制定

“不以規(guī)矩，不能成方圓”，規(guī)則是非常重要的?；鶎又卫砬ь^萬緒，利益關(guān)系非常敏感，需要適當(dāng)?shù)囊?guī)則來約束、引導(dǎo)和規(guī)范，具體的規(guī)則包括基層自治章程、協(xié)商議事規(guī)則、村規(guī)民約和實(shí)施細(xì)則等。這些規(guī)則從來不是一成不變的，而是隨著社會(huì)發(fā)展及其需要而不斷迭代更新的。在社會(huì)快速變遷的背景下，基層治理中一些常見的情況，或者是一些涌現(xiàn)出來的新問題，比如小區(qū)養(yǎng)犬問題、裝修擾民問題、樓道雜物堆放問題以及社區(qū)物業(yè)糾紛等，都沒有可適用的規(guī)則，以致矛盾叢生;或者是很多規(guī)則已經(jīng)陳舊過時(shí)，不能適應(yīng)新形勢的要求，比如社區(qū)治理趨向行政化，開具各種奇葩的證明，提交各種表格數(shù)據(jù)，陷入內(nèi)卷化的窘境等。正是這些問題提出了建構(gòu)甚至重構(gòu)基層治理規(guī)則的要求。

黨建引領(lǐng)嵌入基層治理，深刻地塑造了基層治理體系，其中不僅是黨組織實(shí)質(zhì)性地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)各方，也是重構(gòu)了基層治理的規(guī)則，形成了大量的制度性成果，比如“三重一大”制度、議題征集機(jī)制和村務(wù)公開制度等。黨建引領(lǐng)的規(guī)則重構(gòu)為基層治理建立了框架和規(guī)范，通常來講，重構(gòu)的內(nèi)容包括：一是圍繞社會(huì)問題，制定和出臺(tái)新的規(guī)則，如黨務(wù)公開制度或交叉任職制度等，填補(bǔ)了制度空白，做到有法可依、有章可循;二是搭建制度化平臺(tái)，動(dòng)員其他社會(huì)主體，參與到制度建設(shè)的過程中來，尤其是通過協(xié)商對(duì)話來建構(gòu)規(guī)則，提高規(guī)則制定的合法性和可接受性;三是擴(kuò)大宣傳，帶頭貫徹落實(shí)法律制度，引領(lǐng)基層社會(huì)主體遵循新規(guī)則，形成對(duì)新規(guī)則的真誠信任，實(shí)現(xiàn)從規(guī)則引領(lǐng)轉(zhuǎn)向思想引領(lǐng)。[27]

（五）信任網(wǎng)絡(luò)的重新搭建

信任是社會(huì)合作的有利條件，必要的信任可以促進(jìn)更多的合作，降低矛盾沖突的概率及其后果。良好的社會(huì)關(guān)系、緊密的交往互動(dòng)和積極的情感心理等，共同構(gòu)成了基層治理不可或缺的潤滑劑。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中各種失范問題的涌現(xiàn)，特別是在從農(nóng)村的熟人社會(huì)向城市的陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，人與人之間出現(xiàn)了普遍的信任危機(jī)，相互不信任成了人際關(guān)系的常態(tài)，不僅人們相互之間缺乏信任，人與社會(huì)組織之間的信任度也很低。許多基層治理的問題，尤其是許多矛盾糾紛長期得不到解決，如物業(yè)糾紛和鄰里糾紛等，引發(fā)了嚴(yán)重的不信任問題，也是信任缺失所導(dǎo)致的結(jié)果。信任關(guān)系的弱化助推了社會(huì)問題的滋長蔓延，誘發(fā)了不必要的摩擦和糾紛，也增加了基層治理的成本與難度。

黨建引領(lǐng)嵌入基層治理，推動(dòng)了信任關(guān)系的修復(fù)和重構(gòu)。黨建引領(lǐng)往往通過亮出黨員身份、搭建服務(wù)平臺(tái)、吸納社會(huì)參與以及接受群眾監(jiān)督等方式，建立與其他社會(huì)主體的關(guān)系，強(qiáng)化各個(gè)社會(huì)主體之間的聯(lián)系，促進(jìn)相互之間的溝通和理解，增進(jìn)彼此在場的共情和共識(shí)。例如基層黨建網(wǎng)格員在開展工作時(shí)常用“拉家?！钡姆绞叫麄骱徒忉尭黜?xiàng)政策方針，雙方之間你一言我一語，不僅打開了基層工作的“話匣子”，提升了基層工作的效率，還拉近了群眾與黨的距離，改善了彼此之間的信任關(guān)系。尤其是黨建引領(lǐng)通過建構(gòu)問題協(xié)商的平臺(tái)，比如打造網(wǎng)上“便民服務(wù)站”、網(wǎng)上“議事廳”以及信息傳遞“直通車”等平臺(tái)，搭建不同層級(jí)不同主體之間的溝通橋梁，促進(jìn)了彼此之間的交流合作。

四、小結(jié)與進(jìn)一步思考

治國安邦，重在基層，基層治理關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、社會(huì)的和諧穩(wěn)定與人民群眾的切身利益。在當(dāng)前社會(huì)快速演變的過程中，基層治理也出現(xiàn)了巨大的變化，基層治理的任務(wù)非常艱巨，各種問題更加錯(cuò)綜復(fù)雜，解決問題的難度和要求也更高了。與此同時(shí)，基層治理碎片化的問題非常普遍，挑戰(zhàn)著以分化或分工為基礎(chǔ)的治理體系，更是提出了整體性治理的要求。碎片化是對(duì)基層治理的形象化描述，指出了基層治理中廣泛存在的彼此割裂、相互掣肘、不能銜接、無法匹配和難以整合等問題。碎片化治理不僅本身包含了諸多問題，比如政出多門、效率低下、責(zé)任失衡和資源浪費(fèi)等，也誘發(fā)和導(dǎo)致了大量的治理問題，尤其是導(dǎo)致許多問題長期得不到解決，降低了人民群眾的獲得感和滿意度。

綜觀當(dāng)前各地的基層治理變革，黨建引領(lǐng)是新時(shí)代基層治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是撬動(dòng)基層治理的“阿基米德支點(diǎn)”，是破解基層治理碎片化的重要工具，在推動(dòng)基層的整體性治理上具有獨(dú)特的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)、要素及其過程的再組織化，極大地破解了相互掣肘、權(quán)責(zé)混亂、資源錯(cuò)配和缺乏合力等問題，取得了顯著的治理效果。從黨建引領(lǐng)基層治理的典型案例可以看出，黨建引領(lǐng)不同于行政支配、市場參與和自組織構(gòu)建等治理機(jī)制，具有權(quán)威性、引領(lǐng)性、柔性化和穿透力等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，特別是實(shí)現(xiàn)了對(duì)碎片化治理的權(quán)威性重組，成為破解碎片化治理難題及其困境的戰(zhàn)略選擇，為基層治理現(xiàn)代化提供了具有中國特色的治理方案。

必須要看到的是，基層治理的碎片化是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，不同社會(huì)主體之間相互競爭、相互掣肘甚至是相互沖突等，實(shí)際上也都反映了社會(huì)主體自主性、獨(dú)立性和成熟度的提升，這也反過來要求進(jìn)一步的整合，以實(shí)現(xiàn)有效的治理。黨建引領(lǐng)是對(duì)于過去以專業(yè)分化為基礎(chǔ)的基層治理的超越，通過對(duì)不同社會(huì)主體及其行動(dòng)的整合來實(shí)現(xiàn)更有效的治理，尤其是解決基層治理的問題。黨建引領(lǐng)的治理優(yōu)勢及其效能是有目共睹的，也是需要繼續(xù)深化和拓展的，但這也在某種程度上帶來某些新的問題，比如弱化了其他社會(huì)主體的治理責(zé)任、治理動(dòng)力和積極性，也在一定程度上造成了基層黨組織的不堪重負(fù)等。這些問題還需要在后續(xù)的工作中繼續(xù)深入探索和思考。

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Reorganization towards Fragmentation of Governance

— grassroots governance advantages and efficiency logic led by Party building

HAN Zhi-ming

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Abstract：The leadership of Party building is an important measure in the current grassroots governance reform and innovation. Based on the reality of fragmentation of grassroots governance，this paper takes Party building to lead grassroots governance as the research object，analyzes the governance advantages and efficiency logic of grassroots Party building leadership from the perspective of reorganization，and answers how to achieve effective governance in a fragmented grassroots society. According to different goal orientations，the practice forms of Party building can be divided into four types：subject orientation，problem orientation，task orientation，and value orientation. Different types correspond to different practical scenarios and real problems. The leadership of Party building relies on its strong political potential，good coordination capabilities，agile speed of action，closed-loop resource allocation and deep balance of interests，etc.，through the reintegration of multiple subjects，the readjustment of interest patterns，the reorganization of responsibilities and authorities，the reenactment of governance rules and the rebuilding of the trust network. It has promoted the transformation of the leading advantages of Party building into the efficiency of social governance，and realized the reorganization of the fragmented governance at the grassroots level.

Key Words：leading by Party building;grassroots governance;fragmentation;reorganization;modernization of governance

責(zé)任編輯：傅建芬