內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建
——以蘇州市域高職院校為例

鞏家民

（沙洲職業(yè)工學(xué)院，江蘇 張家港 215600）

引言

當(dāng)前，我國內(nèi)部審計(jì)面臨較好的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。[1]黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆捻攲釉O(shè)計(jì)方面提出了國家治理體系和治理能力的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。審計(jì)制度是國家治理體系中的重要制度。正如習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上所指出的“審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。”中央審計(jì)委員會及地方各級審計(jì)委員會的成立，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是推進(jìn)審計(jì)管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，也是我國審計(jì)改革和發(fā)展的里程碑。

同時，我國內(nèi)部審計(jì)的各項(xiàng)制度不斷完善，內(nèi)部審計(jì)工作有了較好的制度環(huán)境。中央審計(jì)委員會明確要求“要加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力”。[2]2018年，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號）、《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》（審法發(fā)〔2018〕2號）相繼出臺，對內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)部審計(jì)工作有了良好的制度保證。

各級黨委和政府對審計(jì)工作高度重視，各單位也都進(jìn)行了認(rèn)真落實(shí)和積極探索。內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)都是有效防范單位管理風(fēng)險(xiǎn)，提高單位管理水平的重要制度安排。本文結(jié)合高職院校內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制工作實(shí)際，分析如何通過構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制，有效防范單位管理風(fēng)險(xiǎn)，提高單位管理水平，推進(jìn)單位治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀分析

蘇州市域范圍內(nèi)目前共有高職院校17所，其中公辦高職院校11所，民辦高職院校5所，中外合作高職院校1所。通過查詢這17所高職院校官網(wǎng)“機(jī)構(gòu)設(shè)置”或“組織機(jī)構(gòu)”一欄，內(nèi)部審計(jì)（或?qū)徲?jì)）機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況如表1所示。

表1 蘇州市域范圍內(nèi)高職院校審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前蘇州市域范圍內(nèi)高職院校設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的共有7所，占蘇州市域所有高職院校的41.18%，其中有3所與財(cái)務(wù)處合署辦公、有1所設(shè)置在紀(jì)檢監(jiān)察處，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的只有3所，僅占17.64%。因此，從內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀來看，目前蘇州市域范圍內(nèi)高職院校對內(nèi)部審計(jì)工作的重視程度有待提高，院校內(nèi)部審計(jì)管理體制尚未理順，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備以及其獨(dú)立性尚需完善。

2 蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀分析

為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部在2012年制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并從2014年1月1日起執(zhí)行。經(jīng)過多年的實(shí)踐，蘇州市域內(nèi)高職院校在內(nèi)部控制方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了良好效果。蘇州市域內(nèi)17所高職院校的官網(wǎng)上均能查詢到其公開的以財(cái)務(wù)管理制度為主要代表的內(nèi)部控制規(guī)章制度，也能查詢到與財(cái)務(wù)收支相關(guān)的表格。從表格設(shè)計(jì)的審批流程來看，均符合內(nèi)部控制制衡性原則。多數(shù)院校的官網(wǎng)上還能查詢到學(xué)院近年來的預(yù)決算報(bào)告。

因此，蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)較好，為“實(shí)現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”這一控制目標(biāo)提供了制度保證，也為內(nèi)部審計(jì)工作的順利開展創(chuàng)造了良好條件。

3 內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的關(guān)系及協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的可行性分析

3.1 內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的關(guān)系

內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制都是隨著管理實(shí)踐的需要而發(fā)展出的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，都是單位內(nèi)部管理的重要手段。

內(nèi)部審計(jì)不等于內(nèi)部控制，但有助于內(nèi)部控制。[3]國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會在1999年將內(nèi)部審計(jì)定義為“內(nèi)部審計(jì)是用來增加組織價值和改善組織運(yùn)營的獨(dú)立、客觀的保證和咨詢活動。它以系統(tǒng)的、專業(yè)的方法對風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過程的有效性進(jìn)行評價和改善，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”。2018年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》對內(nèi)部審計(jì)的定義是“內(nèi)部審計(jì)，是指對本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動?！眱?nèi)部審計(jì)的范圍延伸到風(fēng)險(xiǎn)管理和組織內(nèi)部的治理，內(nèi)部審計(jì)針對風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過程的有效性進(jìn)行評價，并提出咨詢建議。

內(nèi)部控制較為經(jīng)典的定義是1972年美國審計(jì)準(zhǔn)則委員會（ASB）所提出的，“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法?！泵绹珖刺摷儇?cái)務(wù)報(bào)告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）針對內(nèi)部控制進(jìn)行專門研究，并于2004年提出“風(fēng)險(xiǎn)管理是一個過程，它由一個主體的董事會、管理當(dāng)局和其他人員實(shí)施，應(yīng)用于戰(zhàn)略制訂并貫穿于企業(yè)（單位）之中，旨在識別可能會影響主體的潛在事項(xiàng)、管理風(fēng)險(xiǎn)以使其在該主體的風(fēng)險(xiǎn)容量之內(nèi)，并為主體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。”該框架拓展了內(nèi)部控制，更有力、更廣泛地關(guān)注于企業(yè)（單位）風(fēng)險(xiǎn)管理這一更加寬泛的領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)管理框架包括了八大要素：內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。[4]

2012年，我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對內(nèi)部控制定義為“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！?/p>

內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制都強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法合規(guī)，防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制的關(guān)系如圖1所示。[5]

圖1 風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制及內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系

3.2 內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的可行性分析

協(xié)同理論認(rèn)為，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組分的協(xié)同作用決定的，協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好。如果一個管理系統(tǒng)內(nèi)部，人、組織、環(huán)境等各子系統(tǒng)內(nèi)部以及他們之間相互協(xié)調(diào)配合，共同圍繞目標(biāo)齊心協(xié)力地運(yùn)作，那么就能產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。[6]

針對當(dāng)前蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制，具有很強(qiáng)的緊迫性，也具有很強(qiáng)的可行性。

首先，內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制目標(biāo)具有相同之處，為構(gòu)建兩者的協(xié)同機(jī)制提供了可能性。通過該定義可以看出，內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)單位的目標(biāo)。

其次，內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制都強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性和制衡性，為構(gòu)建兩者的協(xié)同機(jī)制提供了可行性?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第九條規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員依法依規(guī)獨(dú)立履行職責(zé)；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第五條規(guī)定內(nèi)部控制應(yīng)遵循制衡性原則。

4 構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制的整體框架

內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)事前、事中的控制，在整體的監(jiān)督體制中可以起到很好的預(yù)防作用；內(nèi)部審計(jì)著重強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，可以起到很好的威懾作用。

內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制有利于形成優(yōu)勢互補(bǔ)。目前，內(nèi)部審計(jì)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)審計(jì)，內(nèi)部控制要求做到全員、全業(yè)務(wù)控制。經(jīng)濟(jì)審計(jì)與內(nèi)部控制既有本質(zhì)區(qū)別又有密切聯(lián)系，既可單兵突破又可協(xié)同攻堅(jiān)。從經(jīng)濟(jì)審計(jì)和內(nèi)部控制進(jìn)行綜合分析、研判、突破，既可以做到查實(shí)事項(xiàng)不重復(fù)，又可以做到重點(diǎn)情況不遺漏，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能優(yōu)勢互補(bǔ)。

構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的協(xié)同框架，需要以推進(jìn)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建有效的協(xié)同管理、協(xié)同檢查、協(xié)同整改、協(xié)同問責(zé)等四個方面的機(jī)制，全面提高監(jiān)督和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，取得標(biāo)本兼治成效，形成有效的監(jiān)督合力。內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制的整體框架如圖2所示。

圖2 內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制整體框架

4.1 協(xié)同管理機(jī)制的構(gòu)建

高職院校黨委需要從政治站位的高度加強(qiáng)對校內(nèi)審計(jì)和內(nèi)部控制工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃校內(nèi)審計(jì)和內(nèi)部控制工作。設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，承擔(dān)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)主體職責(zé)。必要時可以成立內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組對學(xué)院黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，主要職責(zé)包括：貫徹學(xué)院黨委的有關(guān)決策和部署，研究確定內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的工作計(jì)劃和階段性工作安排，聽取審控工作匯報(bào)，研究審控工作成果的運(yùn)用和處置意見，向?qū)W校黨委報(bào)告審控工作情況等。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)部審計(jì)辦公室和內(nèi)部控制辦公室，內(nèi)部審計(jì)辦公室主任和內(nèi)部控制辦公室主任分別由相應(yīng)的分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，辦公室對領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，主要職責(zé)包括：貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的部署要求，擬定工作計(jì)劃和實(shí)施方案，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作組開展工作，匯總工作情況，及時下達(dá)整改意見，并跟蹤督促整改落實(shí)。根據(jù)內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制工作計(jì)劃，抽調(diào)優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干，專兼結(jié)合，分別組成若干工作組，開展相應(yīng)工作。

4.2 協(xié)同檢查機(jī)制的構(gòu)建

充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制各自優(yōu)勢，互相借力，同頻共振，協(xié)同檢查，提高精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題的能力，進(jìn)一步擴(kuò)大震懾效果。

發(fā)揮內(nèi)部控制的日常監(jiān)督作用，使得單位人、財(cái)、物的流動均合法合規(guī)。結(jié)合內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，在協(xié)同檢查過程中，要重點(diǎn)關(guān)注各項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果，財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范，資金的管理使用和效益，以及預(yù)決算的制定及執(zhí)行情況，在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。把握問題導(dǎo)向和資源共享。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把發(fā)現(xiàn)問題作為工作的重點(diǎn)和努力的方向。在內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制過程中要準(zhǔn)確聚焦靶向部位，緊盯重點(diǎn)事和重點(diǎn)人，注重資料查閱、總結(jié)歸納分析和發(fā)現(xiàn)問題。做到審計(jì)小組和內(nèi)控小組信息互通、資源共享，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)和內(nèi)控工作效應(yīng)疊加。

4.3 協(xié)同整改機(jī)制的構(gòu)建

內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制要同向發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)整改。對于內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制工作來說，發(fā)現(xiàn)問題是工作的基本要求，落實(shí)整改才是工作的根本目的。審計(jì)工作組、內(nèi)控工作組要在對問題適時分析研判的基礎(chǔ)上，推進(jìn)即知即改。內(nèi)部審計(jì)結(jié)束后，內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組在協(xié)同研判的基礎(chǔ)上，聚焦被審計(jì)部門《審計(jì)報(bào)告征求意見稿》，就存在的突出問題，分別從各自不同的視角互相完善補(bǔ)充，形成整改意見與建議，并向被審計(jì)部門反饋，明確整改時限，督促落實(shí)整改。

4.4 協(xié)同問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

強(qiáng)化對被審計(jì)部門工作責(zé)任問責(zé)。對決策執(zhí)行不力、工作落實(shí)不到位，領(lǐng)導(dǎo)整改工作不力，整改進(jìn)展緩慢、成效不明顯、敷衍整改，不按要求報(bào)告整改落實(shí)情況，不認(rèn)真糾正問題的人員要進(jìn)行問責(zé)。

同時要強(qiáng)化對內(nèi)審人員和內(nèi)控人員的工作紀(jì)律問責(zé)。內(nèi)審人員和內(nèi)控人員在工作中，要嚴(yán)守工作紀(jì)律，不得對工作中發(fā)現(xiàn)的重大問題隱瞞不報(bào)，不得私自泄露工作的有關(guān)內(nèi)容，不得接受被審部門任何形式的禮品、禮金和宴請等。對失職失責(zé)、違反工作紀(jì)律的工作人員，視情節(jié)輕重給予組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分，以內(nèi)審和內(nèi)控的實(shí)際成效進(jìn)一步營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和良好育人環(huán)境。真正做到“以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”。[2]

5 結(jié)語

內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制都是單位監(jiān)督體系的重要組成部分，在防范單位風(fēng)險(xiǎn)，提高單位管理水平和治理能力方面都發(fā)揮著重要作用。通過構(gòu)建兩者在協(xié)同管理、協(xié)同檢查、協(xié)同整改、協(xié)同問責(zé)等方面的機(jī)制，可以發(fā)揮更大的制度優(yōu)勢，形成更大的監(jiān)督合力。