新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)：歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑

陸杰華 郭芳慈 陳繼華 陳迎港

人口老齡化是全人類面臨的共同問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視人口老齡化應(yīng)對(duì)的制度安排。黨的十九屆五中全會(huì)正式提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化作出了總體部署。這不僅是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化實(shí)踐過(guò)程中的里程碑式事件，更為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義宏偉目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

相較于城市而言，農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口流動(dòng)等方面因素的綜合影響，人口老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻，其應(yīng)對(duì)也更具挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來(lái)，黨和政府立足當(dāng)下，著眼未來(lái)，從制度設(shè)計(jì)的層面為應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化作出了全局性、系統(tǒng)性安排，并取得了初步成效。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)發(fā)生了許多新變化，農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)也面臨新的困境。新變化呼喚新設(shè)計(jì)，新設(shè)計(jì)需要新思路。妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題不僅是健全鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，并有利于完善國(guó)家治理，加快解決發(fā)展不平衡問(wèn)題。做好新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)對(duì)完善農(nóng)村養(yǎng)老政策體系，把握農(nóng)村養(yǎng)老大方向，助力城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

一、新時(shí)代農(nóng)村人口老齡化的新特征

(一)老齡人口基數(shù)大，老齡化加劇，城鄉(xiāng)倒置嚴(yán)重

歷次人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，就基數(shù)而言，我國(guó)農(nóng)村60歲及以上人口數(shù)從1964年的3 908萬(wàn)人增長(zhǎng)至2010年的9 930萬(wàn)人，表明農(nóng)村老齡人口規(guī)模不斷擴(kuò)大；就占比而言，1964年農(nóng)村老人僅占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的6.55%，2010年其占比升至14.98%，印證了農(nóng)村老齡化程度不斷加劇的事實(shí)；就速度而言，1990—2000年農(nóng)村60歲及以上老人占農(nóng)村總?cè)丝诒壤岣?.31%，2000—2010年提高4.06%，城鎮(zhèn)同期則分別提高1.13%、2.01%，表明農(nóng)村老齡化不僅不斷加速，而且農(nóng)村人口老齡化速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)(表1)。此外，根據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》2011—2019年的數(shù)據(jù)，截至2018年年底，我國(guó)農(nóng)村60歲及以上人口占比高達(dá)20.5%，比城市高出4.4個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象突出。全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲及以上老年人口占23.81%，比城鎮(zhèn)老年人口比例高出接近8個(gè)百分點(diǎn)，表明城鄉(xiāng)老齡化倒置問(wèn)題加劇了。

表1 1964—2010年五次人口普查城鄉(xiāng)老年人數(shù)量及占比

(二)農(nóng)村家庭戶規(guī)模不斷縮小，家庭空巢化嚴(yán)重

自從1982年第三次人口普查以來(lái)，我國(guó)家庭戶規(guī)模不斷縮小。根據(jù)人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)家庭平均戶規(guī)模為3.10人，比2000年家庭平均戶規(guī)模3.44人減少了0.34人。2016年第二輪家庭追蹤調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村空巢家庭占所有老年人家庭的比例為37.4%。這意味著近四成老年人家庭只剩下老年一代獨(dú)自生活，農(nóng)村家庭空巢化嚴(yán)重。

(三)老年女性略多于男性，文盲居多，但受教育程度逐漸上升

根據(jù)中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從性別來(lái)看，農(nóng)村60歲及以上的女性數(shù)量一直略多于男性。從受教育程度來(lái)看，文盲、沒(méi)有完成小學(xué)但識(shí)字以及小學(xué)畢業(yè)的比例占絕大多數(shù)，高中及以上占比相對(duì)較少。但是，近年來(lái)農(nóng)村人口受教育程度在逐漸上升，初中和高中及以上受教育程度的老人隨著時(shí)間推移其占比逐漸增多(表2)。

表2 2011—2018年中國(guó)農(nóng)村60歲及以上人口的人口學(xué)統(tǒng)計(jì)描述 單位：%

(四)老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，地理分布不均，未富先老現(xiàn)象突出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，GDP位居世界第二。但我國(guó)人均居民收入水平與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變。我國(guó)依然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。相較于世界各國(guó)人口老齡化程度，我國(guó)老齡化程度位居世界前列(圖1)。當(dāng)前老齡化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)及相關(guān)研究，“胡煥庸線”是人口老齡化的顯著分界線[1]。東南沿海地區(qū)農(nóng)村人口老齡化較西北地區(qū)顯著。最嚴(yán)重的上海鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入典型的超級(jí)老齡化社會(huì)[2]。而改革開(kāi)放之后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村集體養(yǎng)老日漸式微，逐步回歸家庭養(yǎng)老[3]。雖然當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)初具成效，但受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面因素，當(dāng)前家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村養(yǎng)老最主要的方式，社會(huì)養(yǎng)老占比較小，農(nóng)村養(yǎng)老未富先老現(xiàn)象突出。

圖1 2011—2019年城鎮(zhèn)與農(nóng)村60、65和70歲以上人口占城鎮(zhèn)及農(nóng)村人口比例 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。

二、農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的歷史演進(jìn)及其主要特點(diǎn)

新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)持續(xù)完善，其歷史演變過(guò)程大致可以分為如下五個(gè)階段。

(一)1949—1977年:萌芽階段

新中國(guó)成立之初，我國(guó)尚未針對(duì)老年人建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度，此時(shí)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老模式以家庭養(yǎng)老為主。1951—1958年的七年時(shí)間里，形成了城鄉(xiāng)分割的二元養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。1956—1962年，農(nóng)村建立起五保供養(yǎng)制度，開(kāi)辦農(nóng)村敬老院，逐步形成了集體供養(yǎng)式的農(nóng)村養(yǎng)老模式[4]。然而1966—1977年的“文化大革命”時(shí)期，農(nóng)村集體養(yǎng)老模式受到了嚴(yán)重打擊，農(nóng)村敬老院名存實(shí)亡，五保老人的生活保障體系崩塌。

這一階段，農(nóng)村養(yǎng)老制度體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)村養(yǎng)老政策缺位，缺乏專門(mén)針對(duì)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老政策文件，制度零散且缺乏系統(tǒng)性。二是實(shí)施城鄉(xiāng)分離的二元養(yǎng)老保障模式，城鎮(zhèn)實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老的單位退休制，農(nóng)村實(shí)行家庭養(yǎng)老和村社供養(yǎng)相結(jié)合的保障制度，二者保障程度差距懸殊，農(nóng)村老齡政策和養(yǎng)老水平明顯滯后于城市。三是農(nóng)村養(yǎng)老供給主體局限于家庭和村社，接受服務(wù)的老年群體人數(shù)有限，福利水平停留在提供最基本的社會(huì)救助層面。

(二)1978—1999年:起步階段

改革開(kāi)放之后，基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老開(kāi)始邁入“以家庭養(yǎng)老為主力，以土地權(quán)益為保障”的新型養(yǎng)老階段。這一時(shí)期，農(nóng)村五保養(yǎng)老制度存在的問(wèn)題得到了系統(tǒng)整改，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始建立，農(nóng)村社會(huì)救助制度得以補(bǔ)齊。從20世紀(jì)80年代中期起，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)福利社會(huì)化改革，農(nóng)村養(yǎng)老福利事業(yè)逐漸步入社會(huì)化軌道。

這一階段，農(nóng)村養(yǎng)老制度體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系初步建立，國(guó)家為農(nóng)村困難的老年群體提供基本物質(zhì)保障，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并予以政策扶持。二是農(nóng)村養(yǎng)老供給主體開(kāi)始多元化，在社會(huì)福利社會(huì)化改革下，個(gè)人、社會(huì)和市場(chǎng)的力量開(kāi)始介入農(nóng)村敬老院的建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老福利事業(yè)初步走向社會(huì)化。三是農(nóng)村養(yǎng)老模式逐漸多樣化，逐漸形成了以土地養(yǎng)老的新型家庭養(yǎng)老模式為主、城鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為輔、五保供養(yǎng)制度為補(bǔ)充的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

(三)2000—2012年:發(fā)展階段

2000—2012年，先后產(chǎn)生了數(shù)量繁多、涉及面廣的各項(xiàng)涉老政策。在養(yǎng)老保障方面，頒布實(shí)施了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在社會(huì)救助制度方面，修訂了農(nóng)村五保供養(yǎng)條例，建立了農(nóng)村最低生活保障制度以及失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在社會(huì)福利制度方面，針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、失能高齡老人提供津貼補(bǔ)助。在衛(wèi)生醫(yī)療方面，探索實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在養(yǎng)老模式方面，推進(jìn)形成了“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老模式。

這一階段，農(nóng)村養(yǎng)老制度體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)村養(yǎng)老政策走向制度化、法制化，各項(xiàng)具體政策的頒布和落地有力推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體系的發(fā)展。二是農(nóng)村養(yǎng)老供給走向國(guó)家化、社會(huì)化和市場(chǎng)化，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)起五保供養(yǎng)資金責(zé)任，社會(huì)力量和市場(chǎng)資本開(kāi)始以民辦民營(yíng)、民辦公助、公辦民營(yíng)的形式助力農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。 三是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式開(kāi)始走向城鄉(xiāng)統(tǒng)合，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將原本針對(duì)農(nóng)村部分特殊群體設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并入政策設(shè)計(jì)中。

(四)2013—2019年：推進(jìn)階段

黨的十八大以來(lái)，為了切實(shí)應(yīng)對(duì)和緩解農(nóng)村老年人在養(yǎng)老方面的壓力，國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)密集出臺(tái)多項(xiàng)政策，在農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實(shí)踐等方面作出明確引導(dǎo)。此外，基于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出增加農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和福利待遇。各地方政府也積極配合中央，探索構(gòu)建符合實(shí)際需求的養(yǎng)老服務(wù)模式和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

這一階段，農(nóng)村養(yǎng)老制度體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是基于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有所改善，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策支持力度加大，配套性、具體化的養(yǎng)老政策密集出臺(tái)。二是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給格局基本成型，政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭以及市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任分配?，F(xiàn)階段的養(yǎng)老服務(wù)供給格局主要是以家庭贍養(yǎng)和社區(qū)養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以農(nóng)村互助幸福院和敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托、農(nóng)村老年協(xié)會(huì)等基層自治組織和社會(huì)組織多方主體共同參與[5]。三是對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)福利機(jī)構(gòu)、農(nóng)村五保供養(yǎng)設(shè)施建設(shè)的支持力度加大，重點(diǎn)關(guān)注特殊困難老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

(五)2020至今：形塑階段

黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，將應(yīng)對(duì)人口老齡化上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，這對(duì)于我國(guó)“十四五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程具有重要意義。

這一階段，農(nóng)村養(yǎng)老制度體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是應(yīng)對(duì)人口老齡化提前布局，深耕硬件建設(shè)、布局軟件建設(shè)。在設(shè)施建設(shè)方面，重點(diǎn)關(guān)注互助性養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)中心、失能半失能照護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)；在服務(wù)體系方面，大力發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)，打造縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村特殊困難老年群體，堅(jiān)持完善針對(duì)農(nóng)村留守老人、特殊困難老人、失能半失能老人的社會(huì)救助和福利補(bǔ)助制度。三是強(qiáng)調(diào)涵蓋物質(zhì)和精神兩大層面的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)，關(guān)注農(nóng)村老年人的心理需求和精神健康，對(duì)于補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板、破解農(nóng)村養(yǎng)老難題具有重要意義。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的進(jìn)展與效果

(一)現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的主要進(jìn)展

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央在認(rèn)識(shí)和把握人口老齡化新國(guó)情、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、探索中國(guó)國(guó)情老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等方面取得重大突破,標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義應(yīng)對(duì)人口老齡化頂層設(shè)計(jì)體系與框架邁入新時(shí)代。黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化、加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的主要進(jìn)展體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的構(gòu)想初現(xiàn)端倪

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的構(gòu)想初現(xiàn)端倪。黨的十八大以來(lái)，一系列政策文件密集出臺(tái)，奠定了我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的老齡政策基調(diào)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中著重提出了“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，將應(yīng)對(duì)人口老齡化提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系發(fā)展的總體考慮，明確了未來(lái)一段時(shí)間的工作目標(biāo)，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

2.涉老涉農(nóng)法治取得突破性進(jìn)展

老年人的合法權(quán)益是指老年人依照國(guó)家法律法規(guī)所享有的各種權(quán)利和利益的總稱。農(nóng)村老年人由于文化水平相對(duì)較低，法律意識(shí)比較薄弱，他們的合法權(quán)益容易受到侵害。為了加強(qiáng)涉老涉農(nóng)方面的法制建設(shè)和切實(shí)保障農(nóng)村老年人的權(quán)益，2012年12月全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了重新修訂的《老年人權(quán)益保障法》,從家庭和社會(huì)兩個(gè)層面做了進(jìn)一步的法律規(guī)定。與此同時(shí),許多地方在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以及尊老、孝老、敬老、愛(ài)老等方面出臺(tái)了地方性的法規(guī),為探索形式多樣的地方應(yīng)對(duì)人口老齡化模式提供了法律上的支撐。2021年4月29日審議通過(guò)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》則從鄉(xiāng)村振興的路徑助力農(nóng)村養(yǎng)老，這為保障農(nóng)村老年人合法權(quán)益,發(fā)展老齡事業(yè),弘揚(yáng)中華民族敬老、養(yǎng)老、助老的優(yōu)良傳統(tǒng)文化提供了法律上的支持。

3.老齡相關(guān)公共政策密集出臺(tái)

黨的十八大以來(lái),國(guó)家出臺(tái)了近400余項(xiàng)老齡相關(guān)的配套政策措施。以2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所提出的“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”為主軸，結(jié)合“積極老齡化”“健康老齡化”的政策導(dǎo)向,重點(diǎn)在推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展、加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、探索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等方面進(jìn)行試水,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)支持力度不斷加大，顯著提升了農(nóng)村老年人的幸福感和獲得感。2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中更是明確提出加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。一系列配套政策的密集出臺(tái)，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老的高度重視。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保障體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋,同時(shí)其保障水平逐步提高, 進(jìn)而顯著提升了養(yǎng)老服務(wù)的供給水平,標(biāo)志著老齡保障體系建設(shè)迎來(lái)大發(fā)展大繁榮的新格局。當(dāng)前，我國(guó)覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障體系已經(jīng)基本建立，主要包括農(nóng)村社會(huì)救助和最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。社會(huì)保障體系是我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)老年人養(yǎng)老的主要保障，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老起到重要的支持作用。

(二)現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的主要效果

1.農(nóng)村養(yǎng)老政策效果初顯

黨和政府積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度不斷加強(qiáng)，相關(guān)政策效果初步顯現(xiàn)。在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系領(lǐng)域，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌，進(jìn)一步夯實(shí)了農(nóng)村養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)。在涉老法治方面，新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》進(jìn)一步保障了農(nóng)村老年人合法權(quán)益。在農(nóng)村養(yǎng)老健康服務(wù)體系方面，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療健康宣傳教育，農(nóng)村老年人健康養(yǎng)生及疾病預(yù)防意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.農(nóng)村養(yǎng)老模式日趨多樣化

黨的十八大以來(lái)，各省市根據(jù)本地實(shí)際情況，探索構(gòu)建并全力推進(jìn)符合實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)模式，建立更有效、更有針對(duì)性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。青海省海南藏族自治州依據(jù)自身農(nóng)村農(nóng)牧區(qū)結(jié)合的特點(diǎn)，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，提升農(nóng)村特困老年人的生活水平。湖北省隨州市建成農(nóng)村老年人互助照料活動(dòng)中心和村衛(wèi)生室，通過(guò)“兩室聯(lián)建”探索農(nóng)村養(yǎng)老新模式[2]。安徽省銅陵市義安區(qū)充分發(fā)揮村莊內(nèi)生性力量，依托農(nóng)村老年協(xié)會(huì)提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。河北省邢臺(tái)市巨鹿縣創(chuàng)建“醫(yī)養(yǎng)一體、兩院融合”的農(nóng)村養(yǎng)老模式。河南省武陟縣依托“慈善工程”發(fā)展本地養(yǎng)老事業(yè)。這些地方性探索日趨多樣化并取得初步成效，為全國(guó)提供了可借鑒、可復(fù)制和可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

3.農(nóng)村老年人生活保障體系初步形成

近年來(lái)，黨和國(guó)家大力建設(shè)和完善農(nóng)村老年人社會(huì)保障體系，推動(dòng)建立農(nóng)村老年人服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度，不斷提高農(nóng)村老年人的生活保障水平。截至2017年底，全國(guó)經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人津貼制度實(shí)現(xiàn)省級(jí)全覆蓋，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度已經(jīng)覆蓋全國(guó)大部分省、直轄市和自治區(qū)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》也得到了各級(jí)政府積極的貫徹落實(shí)。符合條件的農(nóng)村高齡、失能等困難老年人都被及時(shí)納入最低生活保障范圍，并將以分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)相結(jié)合的方式納入政府的供養(yǎng)范圍，不斷提高供養(yǎng)水平，擴(kuò)大保障范圍，給予他們生活照顧和物質(zhì)幫助。目前，廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村老年人社會(huì)保障體系已經(jīng)初步形成。

4.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給格局初步形成

“十三五”期間，民政部會(huì)同財(cái)政部開(kāi)展的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作在逐步探索中取得了一定成效。每年中央財(cái)政投入10億元用于推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)，其中就包括了農(nóng)村地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委組織實(shí)施了“十三五”社會(huì)服務(wù)兜底工程，進(jìn)一步加大支持力度，近兩年總計(jì)安排中央財(cái)政投資58億元，重點(diǎn)支持養(yǎng)老院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。除此之外，中央財(cái)政每年還安排福利彩票公益金，重點(diǎn)支持農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村五保供養(yǎng)設(shè)施、光榮院等設(shè)施設(shè)備更新改造，其中2016年和2017年分別安排福利彩票公益金13.1億元和13.2億元。目前，在中央財(cái)政支持下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)初步形成了以家庭贍養(yǎng)為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和互助養(yǎng)老院為依托,鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院托底，農(nóng)村老年協(xié)會(huì)積極參與的供給新格局[6]。

四、現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)及其成因分析

黨的十八大以來(lái)，黨和政府在加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計(jì)方面取得了新進(jìn)展。但在肯定這一成績(jī)的同時(shí)，必須承認(rèn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)村老齡化速度快、老年人口規(guī)模大，超前應(yīng)對(duì)存在明顯不足

我國(guó)在2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化程度持續(xù)加深。有關(guān)預(yù)測(cè)認(rèn)為，到2025年，中國(guó)老年人口總數(shù)將接近3億，到2050年，我國(guó)將有4億多老年人，也就是說(shuō)每三個(gè)人中就會(huì)有一個(gè)老人[7]。潛藏在這些數(shù)字后面的是老齡化在城鄉(xiāng)之間的差異越來(lái)越大。根據(jù)全國(guó)第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)老年人口占比水平差距從之前的1%擴(kuò)大到了3%；2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)也顯示城鄉(xiāng)老齡化差異加大了。與此相對(duì)應(yīng)的是，農(nóng)村空心化、空巢化越來(lái)越嚴(yán)重。《2011年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2010年農(nóng)村空巢老人占45.6%，失獨(dú)老人占10.6%，目前這一比例還在逐年升高。農(nóng)村空巢老人生活無(wú)保障，精神慰藉匱乏，甚至需要花費(fèi)精力照顧孫輩，其對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求更加迫切[8]。

(二)應(yīng)對(duì)老齡化的區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)分治尚未形成，老齡公平亟待提高

我國(guó)國(guó)情較為復(fù)雜，不同地區(qū)、不同省份之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老保障水平差異巨大，各地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額差異就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。2017年各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額中，省際最高和最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差別達(dá)到12.1倍[8]。其次，在我國(guó)社會(huì)福利領(lǐng)域形成的城鄉(xiāng)二元格局中，城市養(yǎng)老服務(wù)保障水平長(zhǎng)期高于農(nóng)村。在對(duì)既有社會(huì)福利格局存在路徑依賴的情況下，也出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，政府的公共財(cái)政投入大部分會(huì)優(yōu)先偏向城市，優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老資源都集中于城市。相比而言，公共財(cái)政對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入明顯不足，農(nóng)村的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。醫(yī)療資源作為養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分，在城鄉(xiāng)差異上顯得尤為明顯。優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源聚集于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，農(nóng)村老人不得不異地就醫(yī)，但由于許多省份的新農(nóng)合統(tǒng)籌層次還停留在地市一級(jí)，醫(yī)保的跨區(qū)域結(jié)算存在手續(xù)煩瑣、結(jié)算不及時(shí)、報(bào)銷周期長(zhǎng)、報(bào)銷比例低、個(gè)人負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，直接導(dǎo)致農(nóng)村老人看病難、看病貴的問(wèn)題。

養(yǎng)老服務(wù)水平存在的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距制約著養(yǎng)老公平的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)還欠缺一部獨(dú)立的農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)法律來(lái)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。目前，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》以及一些行政性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，2021年4月底出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中也有所提及，但是還欠缺一部獨(dú)立的農(nóng)村養(yǎng)老法律來(lái)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域的實(shí)踐領(lǐng)先于法律規(guī)定，各地在沒(méi)有統(tǒng)一條款規(guī)定的情況下對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老已經(jīng)有了不同模式的探索，這也說(shuō)明農(nóng)村養(yǎng)老的法制建設(shè)還有很大的提升空間[1]。

(三)現(xiàn)有的政策制度存在碎片化、水平低、成本高等問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)初步建立起農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，但是現(xiàn)有的政策制度存在碎片化、水平低、成本高等一系列問(wèn)題。所謂碎片化，指的是由于我國(guó)各地農(nóng)村情況復(fù)雜，除了基本養(yǎng)老金以及新農(nóng)合等政策有全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定之外，在農(nóng)村養(yǎng)老政策領(lǐng)域，各地政府往往是依照各自地區(qū)特點(diǎn)確立相關(guān)政策。這使得現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老政策除了統(tǒng)籌水平低之外，也存在碎片化的特點(diǎn)。所謂水平低，指的是我國(guó)農(nóng)村老年人的人均基本養(yǎng)老金要遠(yuǎn)低于城市老年人。2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人均基金支出是3 122元，而城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的人均基金支出為567.2元，前者是后者的5倍多。2017年，離退休職工人均基本養(yǎng)老金為2 876元/月，而同期農(nóng)村老年人的人均基本養(yǎng)老金為126.7元/月，前者是后者的22倍多[2]。所謂成本高，一是由于農(nóng)村地區(qū)老人居住不如城市老人集中，農(nóng)村養(yǎng)老政策落實(shí)到每一位老人的政策傳遞成本相對(duì)較高；二是由于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障產(chǎn)品長(zhǎng)期供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障體系運(yùn)轉(zhuǎn)成本不斷上升以及進(jìn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系統(tǒng)籌的“轉(zhuǎn)軌”成本較高[3,9]。上述現(xiàn)有政策存在的問(wèn)題對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老政策的頂層制度設(shè)計(jì)是一個(gè)挑戰(zhàn)。

(四)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體體制尚未形成

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給模式是在對(duì)傳統(tǒng)治理模式的反思與批判的基礎(chǔ)上形成的。在多元合作供給模式下，政府(公共部門(mén))、市場(chǎng)(私人部門(mén))、社會(huì)(第三部門(mén))通過(guò)相互合作、競(jìng)爭(zhēng)及制衡，彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)和社會(huì)單方面供給公共服務(wù)的不足[10]。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體體制因其能夠靈活應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的不同需求，且更有效率，受到世界各國(guó)的追捧，成為各個(gè)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制改革的方向。但是，多元主體治理沒(méi)有具體的、可操作化的實(shí)踐指導(dǎo)，各國(guó)在實(shí)踐的過(guò)程中碰到了各種各樣的問(wèn)題。目前，我國(guó)尚未形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體機(jī)制，家庭、社會(huì)組織、政府、市場(chǎng)每一個(gè)主體在現(xiàn)階段參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中都存在相應(yīng)的問(wèn)題。

綜合而言，導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)缺位的原因多種多樣，主要包括以下幾個(gè)方面。一是家庭養(yǎng)老壓力沉重。家庭一直是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的重要主體，家人常常是農(nóng)村老人晚年的主要照顧者。但是在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)價(jià)值觀日益多元，個(gè)人追求自我價(jià)值的意識(shí)日漸突出，家庭觀念日漸弱化，與之相伴隨的是“孝”文化的褪色。另一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的變化是，在獨(dú)生子女政策影響下家庭結(jié)構(gòu)日趨少子化、核心化。2016年第二輪家庭追蹤調(diào)查的結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村近六成家庭的人口數(shù)為3人及以下，平均家庭戶規(guī)模處于偏低水平，其中單人家庭所占比例達(dá)到8.1%，并且農(nóng)村家庭為一代人和兩代人的比例達(dá)到70.7%[11]。多數(shù)農(nóng)村家庭呈現(xiàn)“倒金字塔式”的家庭結(jié)構(gòu)，家庭的養(yǎng)老壓力巨大。

二是社會(huì)組織能力受到限制。社會(huì)組織被學(xué)者們稱為社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的“第三部門(mén)”，即各種非營(yíng)利性的民間組織。社會(huì)組織以其靈活性、非營(yíng)利性、互益性和志愿性等特征，在多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著越來(lái)越重要的角色。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中，社會(huì)組織相比政府部門(mén)更貼近服務(wù)對(duì)象，可以更敏銳地感知農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，靈活提供個(gè)性化的服務(wù)，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的傳遞過(guò)程中起到重要的作用。但是我國(guó)社會(huì)組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的效果并不理想，一方面是因?yàn)樯鐣?huì)組織自身能力不足，另一方面則是因?yàn)檎咧С至Χ炔粔?。有學(xué)者指出我國(guó)社會(huì)組織存在以下問(wèn)題：第一，參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小、能力弱；第二，過(guò)分依賴政府組織，在參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的傳遞過(guò)程中帶有很強(qiáng)的行政導(dǎo)向，喪失了靈活性和獨(dú)立性，成為政府部門(mén)的延伸機(jī)構(gòu)；第三，社會(huì)組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺乏寬松的政策環(huán)境，缺乏相關(guān)政策的支持，政府煩瑣的審批手續(xù)抑制了社會(huì)組織的積極性；第四，政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金支持尚未規(guī)范化和明確化，地方政府沒(méi)有給予明確的公共財(cái)政支持，社會(huì)組織缺少有效的資金保障[12]。

三是政府長(zhǎng)期缺位。我國(guó)政府在社會(huì)保障領(lǐng)域存在“重城市輕農(nóng)村”的思想，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中長(zhǎng)期缺位，農(nóng)村養(yǎng)老依靠?jī)?nèi)生性供給的特征明顯。公共財(cái)政在農(nóng)村養(yǎng)老方面的投入比較少。長(zhǎng)期以來(lái)的歷史欠賬致使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，雖然多數(shù)農(nóng)村逐步擁有了公辦或民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但是與之相匹配的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、老年活動(dòng)中心等基礎(chǔ)性配套養(yǎng)老設(shè)施仍然存在較大缺口。依照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體體制，要加強(qiáng)政府的主導(dǎo)者角色，落實(shí)政府在財(cái)政、監(jiān)督、組織等多方面的責(zé)任。

四是市場(chǎng)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中介入不足。市場(chǎng)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體體制中的重要主體，但在我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化養(yǎng)老卻一直無(wú)法取得理想的效果。從供需兩方面來(lái)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在供需不匹配的狀況。在我國(guó)，居家養(yǎng)老一直是養(yǎng)老的主要形式。2015年發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》顯示，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總體上是“農(nóng)村多，城市少”，而且我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率高達(dá)48%，其中相當(dāng)一部分是農(nóng)村敬老院，有利潤(rùn)盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例僅占9.4%[13]。另外，市場(chǎng)化養(yǎng)老的主要目標(biāo)是滿足中等以上經(jīng)濟(jì)收入老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，受到經(jīng)濟(jì)收入水平的限制，需求主體數(shù)量較少且分布空間十分分散，市場(chǎng)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)傳遞面臨一定的阻礙。長(zhǎng)期以來(lái)，政府與市場(chǎng)邊界不清晰以及對(duì)于養(yǎng)老福利化的宣傳也不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的形成。投入時(shí)間長(zhǎng)、利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)特點(diǎn)，以及與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比的政策待遇劣勢(shì)都限制著民間資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

五、新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的主要思路和框架體系

進(jìn)入新時(shí)代之后，做好農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)事關(guān)鄉(xiāng)村振興的大局，事關(guān)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的全局。為此，農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)要利用好這一時(shí)期，既要謀劃好眼前的老齡工作，又要統(tǒng)籌好適應(yīng)農(nóng)村老齡社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

(一)主要思路

1.更加注重農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)

針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)水平存在的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)應(yīng)更加注重在鄉(xiāng)村振興和應(yīng)對(duì)老齡化國(guó)家戰(zhàn)略背景下，出臺(tái)獨(dú)立的農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)法律來(lái)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。基于農(nóng)村地區(qū)的獨(dú)特情況和服務(wù)短板，有針對(duì)性地提供政策支持和法律托底，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，彌合城鄉(xiāng)分化的養(yǎng)老差距，側(cè)重解決現(xiàn)有政策制度中存在的碎片化、水平低、成本高等一系列問(wèn)題。

2.更加注重全方位保障體系建設(shè)

一是要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村醫(yī)療資源短缺、醫(yī)療水平偏低等問(wèn)題，促進(jìn)公共服務(wù)逐步均等化，建立專業(yè)養(yǎng)老照護(hù)培訓(xùn)體系。二是要深化農(nóng)村老年人生活保障體系，提高農(nóng)村養(yǎng)老金水平，推動(dòng)農(nóng)村老年人社會(huì)救助、福利補(bǔ)貼和農(nóng)村特困人員供養(yǎng)等相銜接、廣覆蓋。三是加快建立老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為長(zhǎng)期失能老人的基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理提供資金保障，讓失能老人能夠享受到更好的護(hù)理服務(wù)，同時(shí)緩解政府和社會(huì)在照護(hù)失能老人方面的壓力。

3.更加注重農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系完善

一是要做好特殊困難老年人兜底保障，在此基礎(chǔ)上逐步建立健全失能照護(hù)服務(wù)體系，解決好需求迫切的失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)問(wèn)題。二是整合利用現(xiàn)有資源，積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系完善，重點(diǎn)發(fā)展社區(qū)嵌入式的養(yǎng)老模式，同時(shí)注意補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的短板，根據(jù)地方實(shí)際情況，因地制宜，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，打造縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[14]。三是建立健全農(nóng)村老年人的精神關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老，為農(nóng)村老年人豐富精神生活、消除孤獨(dú)感、構(gòu)建社會(huì)支持提供制度保障。

4.更加注重農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新

過(guò)去農(nóng)村老齡工作主要關(guān)注物質(zhì)贍養(yǎng)層面，農(nóng)村養(yǎng)老呈現(xiàn)出“重物質(zhì)輕精神”的特點(diǎn)，忽視了對(duì)老年人的精神慰藉和關(guān)愛(ài)。未來(lái)農(nóng)村老年服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)綜合考慮老年人的多方面需求，在完善基本生活保障體系的基礎(chǔ)上，關(guān)注老年人的精神生活和社會(huì)參與。一是通過(guò)鄰里、親友、志愿服務(wù)等路徑，依托農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等機(jī)構(gòu)，發(fā)揮老年人在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的專長(zhǎng)和作用[15]。二是通過(guò)鼓勵(lì)低齡的健康老人照顧失能老年人、建立農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)等方式，探索可持續(xù)性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)循環(huán)模式。三是牢牢把握住農(nóng)村基層黨組織、村委會(huì)、老年協(xié)會(huì)等在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體地位，積極培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，增加農(nóng)村老年人參與社會(huì)生活的機(jī)會(huì)，使其融入整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中。

(二)主要框架體系

1.超前設(shè)計(jì)農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)制度及其政策體系

立足新時(shí)代，應(yīng)站在戰(zhàn)略層面對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)做出設(shè)計(jì)，重點(diǎn)從以下四個(gè)方面做出規(guī)劃：一是加強(qiáng)農(nóng)村老齡社會(huì)制度建設(shè)，完善相關(guān)政策法規(guī)。二是完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，提高養(yǎng)老服務(wù)供給能力和質(zhì)量。三是開(kāi)發(fā)農(nóng)村老年人力資源，引導(dǎo)老年人再就業(yè)和參與社會(huì)活動(dòng)。四是重視農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

2.重點(diǎn)關(guān)注特困老年群體的基本權(quán)益

完善農(nóng)村老年人基本權(quán)益保障，需要重點(diǎn)關(guān)注特殊困難老年群體，聚焦經(jīng)濟(jì)困難的失能、高齡老年人和農(nóng)村留守老人，主要從以下三個(gè)方面做出規(guī)劃：一是加強(qiáng)法制建設(shè)，從法律角度保護(hù)農(nóng)村特困老年群體，為其基本權(quán)益提供制度保障，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老“有法可依”。二是考慮多方需求，在物質(zhì)保障、精神關(guān)愛(ài)和社會(huì)參與上為特困老年群體提供制度支持。三是加強(qiáng)相關(guān)管理，充分發(fā)揮基層自治組織的作用，為農(nóng)村特困老年群體接受服務(wù)提供管理和服務(wù)保障。

3.持續(xù)構(gòu)建多元農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體

構(gòu)建農(nóng)村多元養(yǎng)老服務(wù)主體，助力形成以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為輔助、農(nóng)村幸福院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為依托的養(yǎng)老服務(wù)供給格局。未來(lái)需要在以下四個(gè)方面進(jìn)行探索：一是強(qiáng)化家庭和子女在農(nóng)村老年人贍養(yǎng)與關(guān)愛(ài)服務(wù)中的主體責(zé)任。二是加強(qiáng)農(nóng)村老年協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)，充分發(fā)揮基層老年協(xié)會(huì)在農(nóng)村養(yǎng)老中的治理和服務(wù)作用。三是動(dòng)員社會(huì)力量助力解決留守老人的精神健康問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年群體的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題。四是無(wú)償或低償建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提供服務(wù)場(chǎng)地和物質(zhì)支持，加強(qiáng)地方資源投入。

4.堅(jiān)持增加農(nóng)村養(yǎng)老公共財(cái)政投入

堅(jiān)持增加對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政投入，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老區(qū)域之間統(tǒng)籌，縮小養(yǎng)老水平城鄉(xiāng)分化差距。加大政府財(cái)政投入，基于鄉(xiāng)村振興的背景，努力提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，完善各項(xiàng)補(bǔ)貼制度，進(jìn)一步統(tǒng)籌養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，確保農(nóng)村老年人享有和城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)待遇[16]。鼓勵(lì)多方社會(huì)資本積極為農(nóng)村養(yǎng)老慈善事業(yè)做貢獻(xiàn)，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，改造農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施。

5.推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展

養(yǎng)老護(hù)理人員的專業(yè)化水平,很大程度上決定著養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需要大量養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，而人才的培養(yǎng)既需要在國(guó)家層面設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)崗位培養(yǎng)體系、制定養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃,也需要在專業(yè)層面建立健全養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定和培訓(xùn)制度,并在教育培訓(xùn)、工資待遇、人才保障等方面為其提供政策和制度保障。通過(guò)引導(dǎo)普通高校和職業(yè)院校增設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程、開(kāi)展技能培訓(xùn)、對(duì)高學(xué)歷專業(yè)人才實(shí)施下鄉(xiāng)扶持優(yōu)惠政策等手段，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、提升農(nóng)民幸福感、提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。