《中國人民銀行法》修訂保障央行更好履行其職責

周皓 沙楠

自2003年來，由于國際金融形勢和金融監(jiān)管體系發(fā)生重大變化，金融穩(wěn)定重要性也越發(fā)凸顯，通過法律保障建設現(xiàn)代中央銀行制度有了新的必要性。時隔17年后，《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）再次修訂，且修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。本文結合國際經(jīng)驗，認為此次修訂要面向未來，為央行更好履行宏觀審慎監(jiān)管職責留一定空間和靈活性，進而實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風險的長期均衡。

《中國人民銀行法》修訂保障央行更好履行其職責

從小微銀行資本補充看農(nóng)村普惠金融改革重點方向

——基于農(nóng)村信用社“專項票據(jù)兌付”的反思

《中國人民銀行法》修訂背景

《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）于1995年正式頒布實施，2003年進行過一次修訂，此后已有17年未修改。在此期間，國際金融形勢和金融監(jiān)管體系已發(fā)生重大變化，金融穩(wěn)定的重要性也越發(fā)凸顯。2020年，人民銀行組織起草的《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）進行了公開征求意見，這是時隔17年后本法再次修改。

近年來，隨著技術進步與金融創(chuàng)新的深度融合，各國央行數(shù)字貨幣也在穩(wěn)步推進發(fā)行，但貨幣的概念邊界也相對模糊。國際清算銀行調(diào)查報告顯示，80%的中央銀行已經(jīng)進入數(shù)字貨幣研發(fā)，這其中過半已經(jīng)進入研究實驗和實行的階段。因此，數(shù)字貨幣的風險和法律問題需要加以重視，相關法律的滯后性也需要加以彌補。自2008年金融危機爆發(fā)以來，一些重要金融機構瀕臨破產(chǎn)，對全球金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生較大沖擊，也直接導致各國金融監(jiān)管模式的變革。在此之后，美國推出《多德-弗蘭克法案》，擴充美聯(lián)儲的職責，對“大而不能倒”的金融機構和金融控股公司提出更嚴格的監(jiān)管要求;英國也推出《2012年金融服務法》，審慎監(jiān)管權回歸至英格蘭銀行，由下屬單位審慎監(jiān)管局執(zhí)行，同時由金融政策委員會承擔宏觀審慎監(jiān)管責任。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，央行的獨立性被重新拿出來討論，在政府債務高企的背景下，財政與央行如何更好地協(xié)調(diào)也成為關注熱點。尤其是現(xiàn)代貨幣理論引發(fā)較多爭論，其財政赤字貨幣化的政策主張得到部分人的支持，但由此產(chǎn)生的嚴重通脹風險與金融風險隱患并沒有得到足夠重視。此時，法律層面上的底線堅持有助于保障央行的獨立性。此外，2003年修訂的《中國人民銀行法》對金融違法行為的處罰上限也已經(jīng)不符合當前的經(jīng)濟發(fā)展水平。

在上述背景下，央行數(shù)字貨幣發(fā)行的依據(jù)以及金融控股公司、系統(tǒng)性重要金融機構以及重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管均須在法律層面上予以明確，特別是央行宏觀審慎政策的職責定位需要確立。因此《中國人民銀行法》存在修訂的必要性。

本次修訂的主要內(nèi)容

第一，《征求意見稿》中增加了宏觀審慎政策目標，明確了金融調(diào)控第二個支柱的目的是防范系統(tǒng)性金融風險的順周期積累，以及跨機構、跨行業(yè)和跨市場傳染，以維護金融體系的健康與穩(wěn)定。在立法目的中，促進金融服務實體經(jīng)濟也被寫入。

第二，擴充了人民銀行的職責范圍，其中多數(shù)與宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行有關。重點列明了系統(tǒng)性重要金融機構、金融控股公司的并表監(jiān)管和重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管。

第三，為發(fā)行央行數(shù)字貨幣提供了法律依據(jù)，規(guī)定人民幣的兩種形式。同時明確任何單位和個人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣，考慮虛擬幣風險對系統(tǒng)性金融風險的影響。

第四，人民銀行的主要職責除制定和執(zhí)行貨幣政策、負責宏觀審慎管理外，對信貸政策的法律地位予以明確。我國金融體系以間接融資方式為主，通過信貸政策可以更好地將金融資源引導至相對弱勢的民企和中小企業(yè)中去，同時防范房地產(chǎn)成為現(xiàn)階段我國系統(tǒng)性金融風險方面最大的“灰犀?！?。

第五，系統(tǒng)性金融風險處置方面詳細列明八種常見處置措施，建立明確的金融風險處置責任體系。對問題金融機構可直接采取監(jiān)管措施，為人民銀行履職在法律層面上提供支撐。

第六，《征求意見稿》規(guī)定人民銀行制定中央銀行會計制度和獨立的財務預算管理制度，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券，且不得向地方政府提供貸款，防止財政赤字貨幣化的傾向，在財政和央行之間建立“防火墻”。

國際經(jīng)驗與啟示

2008年以前，系統(tǒng)性風險防范作為一個獨立的監(jiān)管領域，沒有被任何發(fā)達國家的金融市場所重視。大家都以為通過保證市場參與者自身的穩(wěn)定（微觀審慎監(jiān)管）和奉行溫和的貨幣政策就能很好地解決整體系統(tǒng)穩(wěn)定性的問題，并能有效防止市場過熱。存款保險基金是早期唯一保護整個體系免受系統(tǒng)性影響的措施。然而，全球金融危機證明微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策和存款保險基金三者聯(lián)合還不足以有效防范系統(tǒng)性風險。

目前，防范系統(tǒng)性風險的措施包括微觀、宏觀審慎措施以及貨幣政策等。自全球金融危機以來，防范系統(tǒng)性風險也成為各國監(jiān)管體系改革的重中之重。首先，各國加入與加強了實質(zhì)性規(guī)則，特別是關于資本和流動性、銀行解決方案、結構改革、集中清算以及信用評級的措施。其次，各國在國內(nèi)和國際兩個層面建立了完善的監(jiān)管結構和監(jiān)管程序。例如，英國改進了其監(jiān)管金融市場的方式，成立了審慎監(jiān)管局并賦予其強大的權力，這些授權體現(xiàn)了其對系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要作用。

在擴充央行宏觀審慎監(jiān)管職責的同時，其獨立性也被廣泛討論。由于貨幣政策與宏觀審慎政策是相互影響的，貨幣政策追求的價格穩(wěn)定并不能保證金融穩(wěn)定，為增加金融抗壓性和機構的穩(wěn)定性，國外金融監(jiān)管的新興模式是加強貨幣政策和宏觀審慎政策之間互相協(xié)調(diào)與補充。讓央行兼有貨幣功能和宏觀審慎功能可以改善協(xié)調(diào)，但同時需要采取措施，防范其雙重目標帶來的風險。通過梳理發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家多數(shù)央行在貨幣政策方面具備一定的獨立性，在金融穩(wěn)定方面則被特定的委員會約束。

鑒于央行可以提供不增加通脹的可信承諾，當前存在的一個普遍共識是央行獨立性是需要持續(xù)保持的。如果其獨立性受到損害，政客們會傾向于制定更加寬松的政策，非預期性地加大通脹以便降低失業(yè)，而財政官員們則傾向于沖抵政府債務。盡管傳統(tǒng)理論仍在強調(diào)央行的獨立性在保持較低且穩(wěn)定通脹方面的重要性，但當前也面臨著諸多挑戰(zhàn)，尤其是央行在金融危機后采取的最新政策并非十分有效，致使一些人覺得央行的可信性受到影響。

回顧國外央行發(fā)展史，央行獨立性也并非線性增長的。第一，央行并不是越來越獨立地發(fā)展，其獨立性在歷史上有反復。20世紀20年代，美聯(lián)儲獨立性相對較強，但在1929年經(jīng)濟危機以后，大家普遍認為央行在應對和緩解危機方面不太成功，為此美國總統(tǒng)將央行置于財政部之下，這種設置從1937年一直持續(xù)到1952年。第二，獨立性的概念也是很微妙的。美聯(lián)儲前主席馬丁認為，央行獨立于政府之內(nèi)，而不是獨立于政府之外。美聯(lián)儲也受到參議院的監(jiān)管，美聯(lián)儲只有貨幣政策是完全獨立的，這有明確的立法規(guī)定。1951年美國《財政-聯(lián)儲協(xié)議》授予了美聯(lián)儲對貨幣政策的控制權。第三，央行的獨立性體現(xiàn)在貨幣政策上，而銀行監(jiān)管、金融穩(wěn)定等其他方面從立法上來說不是獨立的，是合作性質(zhì)的。具體來看，銀行監(jiān)管、消費保護和金融穩(wěn)定一直是被國會特定的委員會監(jiān)視的，而且美聯(lián)儲隨時可以被國會傳喚去做這方面的聽證。但貨幣政策是相對獨立的，只有半年報告需要到國會聽證。

綜上，在給予央行更多獨立性的同時，也必須認識到財政與央行協(xié)調(diào)的重要性，兩者的相互協(xié)調(diào)能加強貨幣政策的有效性。但需要強調(diào)的是，財政赤字貨幣化并非可取之路，實施獨立的中央銀行財務預算管理制度是極其必要的。

修訂應為未來監(jiān)管留足法律空間

近幾年，央行牽頭對“明天系”“華信系”等金融控股公司的監(jiān)管處置經(jīng)驗對完善《中國人民銀行法》具有重要的啟示作用。金融控股公司由于其業(yè)務復雜，易與實體經(jīng)濟發(fā)生風險傳遞和交叉，有必要將其嚴格監(jiān)管。而金融基礎設施由于其關聯(lián)性和重要性，更需要納入全面監(jiān)管。

此次《中國人民銀行法》修訂，不僅要對過往突出的系統(tǒng)性風險來源加以總結、完善相關的法律條款，更要面向未來，為央行更好履行宏觀審慎的監(jiān)管職責留有一定的空間和靈活性，進而實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風險的長期均衡。具體來看，央行未來應在三個方面具有一定的主導權和可操作性：一是央行對威脅金融穩(wěn)定的新業(yè)態(tài)具有一定的監(jiān)督管理措施;二是央行對重要金融基礎設施具有一定的監(jiān)督管理措施;三是央行對金融科技企業(yè)的壟斷問題具有一定的監(jiān)督管理措施。

首先，央行是系統(tǒng)風險最后的監(jiān)管者，在應對未來新業(yè)態(tài)引發(fā)金融風險方面可承擔更大的職責?！抖嗟?弗蘭克法案》認為央行可以監(jiān)管新出現(xiàn)的可能威脅經(jīng)濟引發(fā)系統(tǒng)性風險的業(yè)態(tài)形式，賦予了央行一定的責任和權力。既定法律雖然不可能列舉所有的這些新業(yè)態(tài)，但法案一般需要給央行相應的權力來選定某種新業(yè)態(tài)為系統(tǒng)性金融風險隱患。所以央行應能夠向國務院提名新形式的系統(tǒng)性風險金融管控對象。其次，重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管，央行可承擔更大的職責。如果一個金融科技的業(yè)態(tài)，發(fā)展成一個占有主導地位的支付平臺，便具備了金融市場上基礎設施的形態(tài)。金融基礎設施在任何國家都是被嚴格監(jiān)管的對象。金融監(jiān)管風險、監(jiān)管安全的第一條就是重視金融基礎設施問題，所以央行在金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管方面應當具有一定的監(jiān)管職權與手段。金融科技企業(yè)的壟斷問題，央行可承擔更大的職責。在金融行業(yè)，什么樣的尺度可以被理解為壟斷呢？筆者認為，不是二取一，也不是三取一。在美國銀行業(yè)的儲蓄市場上，任何一家機構，是不允許超過儲蓄市場10%的占有率。另外一種業(yè)態(tài)，如支付平臺，超過10%也是一個非常大的門檻。鑒于金融行業(yè)的特殊性，它對競爭和壟斷的監(jiān)管要求更高于實體產(chǎn)業(yè)部門。所以，金融科技發(fā)展最重要的問題就是監(jiān)管安全，央行要能夠對市場上占據(jù)壟斷地位的金融科技企業(yè)保證監(jiān)管的及時性、有效性和針對性。最后，中國央行要解決經(jīng)濟結構和金融結構方面的問題。在漸進式改革下，《中國人民銀行法》在某些監(jiān)管領域是需要表述得比較含糊的，例如對于匯率和資本賬戶改革問題，因為市場化結構性改革還會有反復和停頓，如果法律規(guī)定過于清晰，可能會束縛手腳。而有些領域則可以明確表述，例如，利率改革等問題，市場化日漸完善，明確目標也更容易操作，此次條款里將“基準利率”修改為“政策利率”便充分體現(xiàn)了利率市場化改革的最新進展。

（周皓為清華大學五道口金融學院副院長、清華大學國家金融研究院副院長、貨幣政策與金融穩(wěn)定研究中心主任，沙楠為清華大學國家金融研究院新結構金融學研究中心副主任。本文編輯/謝松燕）