基于運營導向的體育設施PPP實踐與展望

馮金虎 曹蓉

政府和社會資本合作（PPP）模式在體育設施建設領域優(yōu)勢明顯，是體育設施建設投資新模式。PPP模式下有不同的運作方式、回報機制、合作期限等的組合，需要結合眾多因素綜合衡量，得出對于當下項目最適合的操作模式，才能使PPP模式成為提升基礎設施和公共服務供給效率的有效路徑。

體育場館是廣大群眾進行體育鍛煉、休閑娛樂的主要場所，是政府向社會提供公共服務的重要載體，更是城市地標和城市品牌的體現(xiàn)。長期以來，體育設施的投資方式以政府投資為主，少部分為企業(yè)及基層群眾組織投資。2015年國務院辦公廳發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），被稱為在政府和社會資本合作（Public Private Partnership，簡稱PPP）領域具有里程碑意義的政策文件，該文件明確提出“改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作模式”。國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）將PPP的概念更加具體化，即“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。即原本全部由政府投資的項目，引入具有投資、運營管理能力的社會資本，承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府和社會資本共同完成項目的實施，有利于拓寬項目資金來源，豐富融資渠道，緩解政府的財政壓力，平滑財政支出，保障區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

在體育領域，2014年國務院《關于加快發(fā)展體育產業(yè) 促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）提出“推廣和運用政府和社會資本合作等多種模式，吸引社會資本參與體育產業(yè)發(fā)展”。這是在體育范疇最早提出推廣使用PPP模式的文件。

近年來，在一系列政策的帶動下，我國體育市場主體不斷擴大，體育的消費潛力加快釋放，體育產業(yè)規(guī)模也繼續(xù)邁上新臺階。根據(jù)《2019年全國體育產業(yè)總規(guī)模與增加值數(shù)據(jù)公告》，體育相關基礎設施建設蓬勃發(fā)展，體育場地設施建設實現(xiàn)增加值212億元。在鼓勵用PPP模式進行體育設施建設的第7個年頭，體育場地設施建設產值的增加不乏PPP模式的拉動作用。

體育設施PPP項目數(shù)據(jù)分析

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2021年6月30日，體育設施PPP項目數(shù)量為178個，涉及總投資1688.8億元。其中項目管理庫118個，項目儲備清單60個，新入庫項目18個（項目管理庫10個，儲備清單8個），退庫項目11個。相比2017年的246個、2018年的182個和2019年的171個，項目數(shù)量在連續(xù)3年遞減的基礎上維持了暫時的穩(wěn)定。

項目地區(qū)分布

截至2021年6月30日，體育PPP項目的地區(qū)分布情況方面，進入項目管理庫的為正在實施或即將實施的項目，進入儲備清單的項目，為本地區(qū)計劃要實施的項目，但實施時間并不確定，加之財政部PPP中心對PPP項目庫實施動態(tài)管理，已經(jīng)入項目管理庫的項目也會因為某些合規(guī)風險而做退庫處理，進入儲備清單的項目會因為地區(qū)規(guī)劃的調整而調整項目儲備。

項目投資金額與回報機制

以PPP模式籌建的體育設施規(guī)模以1億？5億元人民幣區(qū)間占比最多，本區(qū)間規(guī)模的體育設施以全民健身中心居多，PPP項目的回報機制主要為可行性缺口補助、使用者付費和政府付費三種方式，使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務?？尚行匀笨谘a助指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府針對缺口部分給予項目公司一定的經(jīng)濟補助。體育場館作為準經(jīng)營性場館，回報機制以可行性缺口補助為主，占比68%;其次為使用者付費，占比21%;政府付費占比最小，受《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件影響，“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量”。2017年后體育場館PPP項目幾乎沒有政府付費類項目入庫了。

項目運作方式

PPP項目的運作方式建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT），是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式;建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，簡稱BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交;轉讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，簡稱TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式;改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，簡稱ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式;管理合同（Management Contract，簡稱MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式;此外還有BOOT（建造—運營—擁有—移交），DBFOT（設計—建造—融資—運營—移交）。其中采用BOT（建設—運營—移交）運作方式的數(shù)量最多，占比77.61%，其次為TOT方式（轉讓—運營—移交），占比11.94%。近年來，地方政府對使用PPP方式盤活存量資產實現(xiàn)投資良性循環(huán)的需求越來越大，國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）、國家發(fā)展改革委《引導社會資本參與盤活國有存量資產中央預算內投資示范專項管理辦法的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕252號），支持采用政府和社會資本合作（PPP）等方式盤活國有存量資產。2020—2021年新入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫的10個項目中，有4個為TOT項目，未來這類項目會越來越多。

項目成交情況

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)對財政部PPP綜合信息平臺的統(tǒng)計，截至2021年6月30日，體育PPP項目累計成交100個，成交金額902.4億元。同樣以財政部PPP綜合信息平臺為口徑，大部分項目成交發(fā)生在2019年之前，2020年全國只有5個項目招標，而2021年上半年該數(shù)值為1個。受疫情影響，政府的工作重心和財政支出方向有所側重，預計2021年下半年開始，項目的成交量會有所回升。

體育設施PPP項目參與積極性最高的是建筑企業(yè)，占比62.39%。因《招標投標法實施條例》規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的項目，可不再進行招標”。建筑商參與體育設施PPP項目的落腳點仍然是拉動傳統(tǒng)業(yè)務。建筑商經(jīng)濟實力雄厚，市場成熟度較高，一般在特殊目的機構/公司（SPV公司）的股權占比較高。

在全國91個已經(jīng)公布了中標結果的體育場館PPP項目中，僅有31個項目有運營商參與投標，約占1/3，其中有28個項目公布了股權占比。如圖2所示，運營商在SPV公司持股比例在10%（含）以下的有19個項目，占比最多，運營商多為輕資產運營公司，投資能力較弱，運營商的投資回收期更長。

2019年進行了招標的13個體育PPP項目中，僅有5個項目有運營方參與;2020年成交的5個項目中，只有2個項目有運營企業(yè)參與;而2021年上半年成交的項目，則有一家建筑施工企業(yè)中標。

特點與趨勢

找準項目定位，因地制宜實施

由上文的數(shù)據(jù)分析得知，項目數(shù)量逐年遞減，與PPP項目庫動態(tài)調整有直接關系，很多項目因為合規(guī)問題、操作問題等原因退庫，入庫數(shù)量小于退庫數(shù)量，而項目入庫與否，是銀行衡量項目能否批貸的重要指標。正在實施的項目遭到退庫，意味著項目公司的清算和項目的終止;處在準備階段的項目退庫，意味著本地區(qū)計劃改變，決定不實施該項目了，后者對社會資本方影響不大。但不管因為何種原因，對項目業(yè)主來說，都增加了一次“消耗”，并沒有達到提高治理效率的目的。

因此，對于公共體育服務設施來說，盡早明確項目規(guī)劃是最重要的，需求定位是什么，服務人群是什么，業(yè)態(tài)內容是什么、是否合理等。在立項階段考慮得越清晰，后期的實施就會越順暢?！斑\營思維前置”是PPP項目先進的思想內涵，政府實施機構應深入研究區(qū)域環(huán)境和未來趨勢，充分考慮當?shù)馗偧俭w育部門與群眾體育部門的意見，盡早引入專業(yè)運營機構參與規(guī)劃和設計過程，因地制宜地明確項目定位，完善與體育場館相匹配的基礎配套設施。

未來3年被稱為競技體育大年，多項國際體育賽事在中國舉辦，未來也終將是群眾體育的主場，《國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設 發(fā)展群眾體育的意見》（國辦發(fā)〔2020〕36號）提出“增加健身設施有效供給，補齊群眾身邊的健身設施短板，大力開展群眾體育活動，形成群眾普遍參加體育健身的良好氛圍”。體育總局辦公廳關于印發(fā)《2021年群眾體育工作要點》的通知提出全面推進全民健身設施建設?？茖W的規(guī)劃，合理的布局，精準的定位，競技與群眾活動有機配合，才能達到滿足群眾不同層次的體育消費需求、促進區(qū)域體育設施協(xié)調發(fā)展的目標。

解決運營矛盾，推動長期合作

PPP項目和體育設施項目都具有“強運營”的屬性，運營方應在體育設施PPP項目的合作過程中處于核心地位。通過上節(jié)的分析發(fā)現(xiàn)，運營商在項目合作過程中往往股權占比較低，且話語權低、投資回報低。2019年3月發(fā)布的《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”，即將績效考核系數(shù)從30%提高到100%，實現(xiàn)了全口徑的與財政支付掛鉤的考核標準。也就是說，運營商的運營效果與SPV公司能夠獲得的可行性缺口補助直接相關。權利和義務不對等的矛盾普遍存在于已經(jīng)實施的體育PPP項目中。運營商在SPV公司話語權的缺失以及實施機構對項目專業(yè)性要求重要性的認識不足、協(xié)調指導作用不到位，使運營商參與PPP項目更加謹慎和冷靜，這也即是近兩年運營商參與PPP項目少的主要原因。

實施機構應充分傾聽社會資本方，尤其是運營機構對項目定位的意見建議，對運營方的專業(yè)能力、運營資源掌握情況做深入了解，合理配置項目條件。由于體育設施PPP項目合作的長期性和復雜性，要充分考慮提高運營商話語權的措施，在項目實施的各階段各參與方要相互理解和信任，尊重客觀規(guī)律，共同創(chuàng)造良好的項目運行環(huán)境，政府方應充分承擔起項目協(xié)調者的責任和作用，推動項目可持續(xù)發(fā)展。

運營主體多元，推動轉型升級

運營主體的多元化成為體育場館PPP領域越來越顯著的特點。傳統(tǒng)體育設施的運營主體，主要為各地體育局下屬的事業(yè)單位和第三方運營機構。通過中標社會資本性質的分類統(tǒng)計，傳統(tǒng)運營商參與投標的比例僅占1/3。近年來，陸續(xù)有PPP項目進入運營期，涌現(xiàn)出多元的運營主體，如城投公司、建筑企業(yè)等。地方政府融資平臺脫鉤與改制是政策大趨勢，各地城投公司也陸續(xù)由資產型企業(yè)向服務型企業(yè)轉型。而作為PPP項目的政府出資方代表的當?shù)爻峭豆?，具備從裁判員轉為運動員的天然優(yōu)勢，直接入場參與場館經(jīng)營，既解決了現(xiàn)有員工的安置問題，培養(yǎng)了能力，又增加了營業(yè)收入，參與PPP項目運營成為自然轉型的途徑之一。另一類新增主體，則是建筑企業(yè)為運營PPP項目專門成立的運營子公司。通過上述數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，很多體育PPP項目是沒有運營商參與的，項目建設期結束，必然需要有人運營，因而建筑企業(yè)紛紛成立運營公司，承接后續(xù)運營工作。這種先天的市場優(yōu)勢，擠占了傳統(tǒng)第三方運營企業(yè)的市場份額。體育設施運營難度與設施本身的內外部條件息息相關，有的項目“新手”可以駕馭得很好，隨著經(jīng)營難度的增加，“新手”或者變成“高手”，或者慘遭淘汰，被“高手”取代。這是在市場機制下形成的自然分層，是趨勢，也可以說是進步。然而，“術業(yè)有專攻”仍然是千古不變的道理，體育場館尤其是大型體育中心，只靠場館本身的管理能力是不夠的，更需要資源的抓取能力，文化活動、體育賽事的引入能力，能貼合公眾需求，不斷地增加供給的能力。因此，對傳統(tǒng)場館運營企業(yè)提出了更高的要求，同樣也助推了本類企業(yè)的升級。

小結

在體育設施建設領域使用PPP模式優(yōu)勢明顯，是體育設施建設投資新模式，引入具備行業(yè)先進性的社會資本，充分發(fā)揮社會資本的投資、建設、運營優(yōu)勢，是促進經(jīng)濟轉型升級，從而轉變政府職能、激發(fā)市場活力，提高公共產品和公共服務供給能力與效率的必要手段，是提升國家治理能力的一次體制機制變革。

PPP是“道”不是“術”，不是解決問題的唯一之法，也不是可以直接套用的固定之式。PPP模式下又有不同的運作方式、回報機制、合作期限等的組合。PPP模式是根據(jù)項目的實際情況、項目所在地政府的財政情況和績效要求，與其他投資模式相比較，眾多因素綜合衡量后，得出的對于當下項目最適合的操作模式。并不是所有的項目都適合用PPP模式實施，但PPP模式所具備的“政府和社會資本合作、引入社會資本先進的管理和技術能力主導項目實施”等先進理念，使PPP模式成為提升基礎設施和公共服務供給效率的有效路徑。同時，公共體育設施服務的對象是群眾，用好PPP模式，做以人為本的PPP，以體育設施為載體，為老百姓提供體育健身服務，滿足老百姓運動休閑需求，實現(xiàn)政府、企業(yè)、老百姓的三贏，才能行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

（馮金虎為中國體育場館協(xié)會秘書長，曹蓉為國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?。本文編?秦婷）