集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度的完善

史曉

摘要：為確保林業(yè)現(xiàn)代化管理工作能夠在推進(jìn)生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮出重要作用，國(guó)家及有關(guān)部門(mén)大力開(kāi)展了集體林權(quán)制度的改革工作，使林業(yè)管理內(nèi)容更加規(guī)范。森林采伐制度是集體林權(quán)改革重要內(nèi)容，為切實(shí)提升現(xiàn)行森林采伐制度的專項(xiàng)性與合理性，需細(xì)致分析集體林權(quán)改革背景，對(duì)森林采伐制度內(nèi)容進(jìn)行不斷完善。本文就針對(duì)此，分析了集體林權(quán)改革背景發(fā)展趨勢(shì)，提出森林采伐制度現(xiàn)行問(wèn)題與完善對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)改革;森林采伐制度;完善與實(shí)施

0? 引言

黨的十八屆三中全會(huì)與十二五規(guī)劃中均強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)重要意義，要求林業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)清傳統(tǒng)發(fā)展模式下存在的弊端，做好集體林權(quán)改革工作。森林采伐與林業(yè)發(fā)展期間的經(jīng)濟(jì)效益息息相關(guān)，為確保林業(yè)采伐制度能夠更好適應(yīng)集體林權(quán)改革背景，還需對(duì)采伐制度內(nèi)容進(jìn)行不斷完善與優(yōu)化，切實(shí)提升采伐制度落實(shí)效果。

1? 集體林權(quán)改革背景

經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)集體林權(quán)改革共經(jīng)歷了三個(gè)階段，不同階段所獲得的成就與發(fā)展特征不同，需要對(duì)此特征進(jìn)行細(xì)致分析，有效利用在林業(yè)采伐制度完善過(guò)程中。

1.1? 集體林權(quán)改革進(jìn)程

我國(guó)集體林權(quán)改革首次開(kāi)始于2003年，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院針對(duì)林業(yè)發(fā)展頒布了一系列規(guī)定，提出集體林權(quán)改革重要性與實(shí)施要求，為集體林權(quán)改革工作打下的良好開(kāi)端。2008年，國(guó)家又針對(duì)集體林權(quán)改革工作作出了明確批示，使集體林權(quán)改革工作更加規(guī)范，取得了較為顯著的改革成就[1]。自此截止到2014年，我國(guó)集體林權(quán)改革工作基本落實(shí)完成，林業(yè)產(chǎn)權(quán)與承包到戶等制度更加完善。經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查可得，已經(jīng)確權(quán)到戶的林業(yè)占地面積約為1.8億hm2，接近林業(yè)資源占地面積的99%。將近600萬(wàn)hm2林地拿到了林權(quán)證，進(jìn)一步標(biāo)志了我國(guó)林業(yè)產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證的任務(wù)基本完成。

1.2? 集體林權(quán)改革獲得的成就

現(xiàn)階段我國(guó)集體林權(quán)改革工作基本完成了預(yù)期目標(biāo)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了大面積的普及與實(shí)施。為集體林權(quán)改革進(jìn)程制定的明確方向，使大部分的樹(shù)木保護(hù)工作均落實(shí)到個(gè)人，極大限度規(guī)避了非法偷盜等問(wèn)題出現(xiàn)。

集體林權(quán)改革工作超額完成了預(yù)期目標(biāo)。在我國(guó)頒布的集體林權(quán)改革規(guī)定中指出，2012年需使森林資源覆蓋面達(dá)到19%以上。而在2009年，我國(guó)森林資源覆蓋面就達(dá)到了20.36%?，F(xiàn)階段集體林權(quán)改革工作更是超預(yù)期快速完成，經(jīng)濟(jì)成效顯著，為進(jìn)一步鞏固與夯實(shí)集體林權(quán)改革工作在林業(yè)管理中的地位奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.3? 集體林權(quán)改革存在問(wèn)題

在集體林權(quán)改革工作中，依然存在林農(nóng)權(quán)力重疊，矛盾問(wèn)題突出等情況。在劃分林權(quán)或林業(yè)權(quán)屬期間沒(méi)有做好科學(xué)分析工作，導(dǎo)致林業(yè)權(quán)力內(nèi)容劃分重疊，一定程度破壞了林業(yè)和諧發(fā)展[2]。集體林權(quán)改革工作的效益回收緩慢，相關(guān)參與工作者的積極性不高，林業(yè)發(fā)展期間的經(jīng)濟(jì)效益始終處于有待提升階段。由于林木成材期間需要進(jìn)行長(zhǎng)期的投入與成本損耗，還需要采用更加適宜的手段增強(qiáng)參與者的參與積極性。

2? 集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度存在問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)集體林權(quán)改革工作雖然取得了顯著成就，但在實(shí)際運(yùn)行期間依然存在較多問(wèn)題。在此背景下的森林采伐制度利益沖突狀況明顯，運(yùn)行過(guò)程中的沖突問(wèn)題日漸加劇。

2.1? 限額采伐不合理

在當(dāng)前制定的森林采伐制度中，存在限額采伐設(shè)置不合理問(wèn)題。限額采伐是森林采伐工作的重要內(nèi)容，對(duì)保障林業(yè)地區(qū)綜合效益具有重要意義?，F(xiàn)階段我國(guó)林業(yè)管理單位主要分為國(guó)有林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、林業(yè)局、集體所有與個(gè)人所有，限額編制原則以增強(qiáng)森林資源利用率，保障林業(yè)地區(qū)合理經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，具有固定性特征[3]。林木的培養(yǎng)較為漫長(zhǎng)，在當(dāng)前森林保險(xiǎn)制度尚不完善的情況下，如何保障林業(yè)地區(qū)收益權(quán)依然是較為重要的問(wèn)題。

林業(yè)采伐數(shù)量一定程度上取決于市場(chǎng)需求，因采伐數(shù)量不確定與采伐限額固定，導(dǎo)致森林采伐工作與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不符，難以及時(shí)回收林業(yè)成本，只能夠轉(zhuǎn)結(jié)到下一周期使用。由于轉(zhuǎn)結(jié)會(huì)影響到未來(lái)計(jì)劃與資本投入，部分林業(yè)管理人員職能選擇在沒(méi)有任何需求的情況下進(jìn)行采伐，以低價(jià)形式作為深加工材料出售，致使林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生惡性循環(huán)。

2.2? 采伐審批程序復(fù)雜

森林采伐審批流程較為復(fù)雜。森林采伐制度的制定需嚴(yán)格遵守限額采伐要求，保障審批工作有序開(kāi)展。雖然現(xiàn)階段林業(yè)管理工作主張行政為民，通過(guò)不斷縮短審批時(shí)間，增加相關(guān)工作者的參與積極性，但審批流程較為復(fù)雜此問(wèn)題依然沒(méi)有得到及時(shí)解決[4]。林農(nóng)在申請(qǐng)采伐權(quán)利時(shí)，需要準(zhǔn)備林木所有權(quán)證、調(diào)查設(shè)計(jì)文件、采伐目的、采伐地點(diǎn)等20余種申請(qǐng)材料，對(duì)林農(nóng)資格要求過(guò)高。同時(shí)，由于森林采伐工作流程較為復(fù)雜，與集體林權(quán)改革目標(biāo)不符，還需對(duì)森林采伐制度進(jìn)行不斷優(yōu)化及完善，在保障審批程序規(guī)范可行的前提下，減少采伐審批程序流程。

2.3? 經(jīng)營(yíng)方案較為單一

在當(dāng)前森林采伐制度運(yùn)行過(guò)程中，還存在森林經(jīng)營(yíng)方案編制工作較為單一的問(wèn)題，無(wú)法充分發(fā)揮出應(yīng)有的指導(dǎo)意義。雖然森林經(jīng)營(yíng)方案在所頒布的森林法與森林實(shí)施條例中均有涉及，但只在宏觀層面上對(duì)林業(yè)管理工作進(jìn)行了把握，而集體林權(quán)改革工作則賦予了森林經(jīng)營(yíng)方案更多的內(nèi)涵。林權(quán)改革要求林業(yè)采伐經(jīng)營(yíng)方案需要堅(jiān)持以森林培育為基礎(chǔ)，通過(guò)精深加工、引進(jìn)先進(jìn)科技技術(shù)的方式，建立起林業(yè)發(fā)展新格局[5]。同時(shí)，林權(quán)經(jīng)營(yíng)方案規(guī)定，個(gè)人經(jīng)營(yíng)不應(yīng)以單一采伐方式為主，而是需要大力發(fā)展林下種植、森林旅游等功能，形成林業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，促進(jìn)林業(yè)快速發(fā)展。

2.4? 產(chǎn)權(quán)流動(dòng)不明確

在集體林權(quán)改革背景下發(fā)現(xiàn)，林權(quán)的流動(dòng)較為不明確，沒(méi)有結(jié)合林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行不斷優(yōu)化。集體林權(quán)改革工作豐富了林農(nóng)權(quán)利，構(gòu)建起了更加公平公正的林農(nóng)交易平臺(tái)。但其交易范圍較為狹窄，林下空間經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有得到充分利用，林業(yè)資源的損失量較大。

3? 集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度的完善

現(xiàn)階段集體林權(quán)改革工作正如由上至下全面開(kāi)展。集體林權(quán)改革工作配套設(shè)施與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互適應(yīng)，在所制定的集體林權(quán)改革規(guī)劃中，明確要求林權(quán)歸屬清晰、權(quán)益分明[6]。因此在開(kāi)展配套工作期間，需要堅(jiān)持以森林采伐工作為林權(quán)改革的主線，結(jié)合集體林權(quán)改革要求，不斷優(yōu)化森林采伐制度內(nèi)容。

3.1? 對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)

為確保林業(yè)采伐工作能夠滿足集體林業(yè)改革要求，將林業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)放置在個(gè)人，需要做好林業(yè)經(jīng)營(yíng)方案編制的科學(xué)引導(dǎo)工作，對(duì)森林采伐限額進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)置。具體而言，林業(yè)經(jīng)營(yíng)方案內(nèi)容主要包括林下空間種植、林下養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等。要求林地經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的林地資源現(xiàn)狀了如指掌，核實(shí)手指林權(quán)確保手中的籌碼準(zhǔn)確無(wú)誤。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案進(jìn)行引導(dǎo)，在林業(yè)產(chǎn)品加工、森林資源開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)信息應(yīng)用等方面作出明確規(guī)定。林業(yè)采伐制度與林下經(jīng)濟(jì)存在密切關(guān)聯(lián)，只有科學(xué)控制采伐，才能夠有效利用林下區(qū)域，切實(shí)提升林業(yè)地區(qū)資源整體利用率。森林采伐經(jīng)營(yíng)方案主要涉及采伐數(shù)量，需要將經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施情況及時(shí)報(bào)告給上級(jí)主管部門(mén)，允許經(jīng)營(yíng)成本出現(xiàn)上下浮動(dòng)。

3.2? 加強(qiáng)林木資源細(xì)節(jié)管理

加強(qiáng)林木資源的細(xì)節(jié)管理，要求每一林木均能夠登記在案，行政審批流程得到不斷優(yōu)化。為確保林地管理部門(mén)能夠依照林地經(jīng)營(yíng)方案科學(xué)進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)，防止將公益林轉(zhuǎn)化為商品林，還需要政府部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控。應(yīng)用當(dāng)前日漸成熟的信息技術(shù)，構(gòu)建起智慧林業(yè)系統(tǒng)，形成生態(tài)價(jià)值突出、內(nèi)外服務(wù)效益更高的林業(yè)發(fā)展新模式。要求每一棵樹(shù)木信息均能夠存儲(chǔ)在林業(yè)管理系統(tǒng)中，加強(qiáng)森林采伐控制管理力度，使林業(yè)采伐工作順利開(kāi)展。

3.3? 豐富林權(quán)內(nèi)容

注重在原有基礎(chǔ)上豐富林權(quán)內(nèi)容，不斷完善林權(quán)限額采伐制度，確保森林采伐工作能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)保持一致。就目前來(lái)看，我國(guó)林業(yè)市場(chǎng)要素較少，流動(dòng)性不強(qiáng)。林權(quán)在交易過(guò)程中不可作為一個(gè)整體，而是需要分為多項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，在完善森林采伐內(nèi)容過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步豐富林權(quán)，激活林權(quán)市場(chǎng)，從根本上保障林農(nóng)的核心經(jīng)濟(jì)利益。

4? 總結(jié)

森林資源的保護(hù)工作對(duì)建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)具有重要意義。為從根本上提升森林資源利用率，維護(hù)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，相關(guān)管理部門(mén)需要結(jié)合集體林權(quán)改革特征及實(shí)施要求，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)林業(yè)采伐制度存在的不足之處，制定出更加科學(xué)的森林采伐制度管控內(nèi)容，保障林業(yè)采伐工作順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 邢力文.集體林權(quán)改革背景下森林采伐法律制度研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2013.

[2] 程鵬.集體林權(quán)改革背景下的生態(tài)保護(hù)制度創(chuàng)新研究[D].武漢大學(xué)，2012.

[3] 王清軍.集體林權(quán)制度改革背景下森林采伐管理體制變革研究——兼論森林法的完善[J].東南學(xué)術(shù)，2010（5）：20-25.

[4] 張英.林權(quán)制度改革對(duì)我國(guó)集體林區(qū)木材供給的影響研究[D].北京林業(yè)大學(xué)，2012.

[5] 谷曉華.集體林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益保障機(jī)制研究[D].浙江農(nóng)林大學(xué)，2017.

[6] 黃偉.貴州省少數(shù)民族地區(qū)集體林權(quán)制度研究[D].貴州民族大學(xué)，2014.