地方政府的權(quán)宜性治理與基層治理組織變遷*
——以S市社區(qū)事務工作站功能演化為例

吳永紅 梁 波

（1.上海海洋大學海洋文化與法律學院，上海201306；2.南昌大學公共管理學院，南昌330031）

一、問題提出與研究路徑

近年來，黨和國家高度重視社會治理。黨的十八屆三中全會做出了“創(chuàng)新社會治理體制”的重大戰(zhàn)略部署，將社會治理體制創(chuàng)新作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報告指出，要建立共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會提出要加強和創(chuàng)新社會治理，完善社會治理體系，建設社會治理共同體。這一系列政策理念的提出，凸顯了黨和國家對社會治理的高度重視。作為基層社會治理的基本空間，城市基層社區(qū)對于這些政策理念的貫徹落實，具有重要的微觀基礎意義（李友梅，2007；王思斌，2019）。在黨和國家關于社會治理認識逐步深化的背景下，城市基層社會治理領域在近年來發(fā)生了一系列重要的組織與制度變革，這些變革涉及治理格局、治理體系與治理組織的變化，學界對此也給予了許多關注，本文聚焦于以“居站分離”模式為代表的基層治理組織變遷的研究。

過去一段時間以來，為創(chuàng)新基層治理，全國許多城市推動了街道社區(qū)的居委會與社區(qū)事務工作站（下文簡稱“社工站”）的制度性分離，這一方式被稱之為“居站分離”制度。“居站分離”的制度創(chuàng)新一定程度上代表了地方政府對基層治理體制變革的理性化決策，然而該制度的實施卻并沒有實現(xiàn)決策者最初設定的目標預期。相反，在引入社工站為基層社區(qū)服務的過程中，原來的居委會日益被邊緣化，社工站似乎成為了居委會的替代性組織而逐漸行政化。為此，許多居站分離的組織制度變革總體上被認為走向失敗，大多數(shù)社區(qū)又重新回到了“居站合一”的體制?？傊熬诱痉蛛x”模式中制度設計初衷與最終實踐之間存在明顯差距。針對這一問題，學界的研究主要集中在以下三個方面。

首先，是關于“居站分離”模式的制度績效研究。這類研究主要關注該模式到底在多大程度上能夠有效破解基層治理的困境。有研究認為，該模式有效破解了基層社區(qū)治理的困境，作為一種新型的社區(qū)治理模式，該模式基本解決了居委會過度行政化的問題，也推進了社區(qū)服務專業(yè)化發(fā)展（李璐，2010；史云貴和彭涌，2010）。另一些研究則對其推進城市基層社會治理創(chuàng)新的積極作用持懷疑態(tài)度（侯利文和張寶峰，2014）。盡管對“居站分離”制度績效仍有爭議和討論，但學界的研究已認識到“居站分離”模式在實踐中的多樣性與差異性。

其次，是影響該模式制度績效的宏觀體制特征及其邏輯。此類研究關注制度設計層面“居站分離”模式所處的宏觀制度及其制度邏輯具有何種特征。在宏觀體制方面，由于該模式僅在基層展開，并未觸及“政社不分”“政社混淆”的社會體制本身，因此該制度并未超越傳統(tǒng)的“體制障礙”，故而效果有限（王星，2012）。同時，該制度模式本身所蘊藏的“縱向到底”的行政邏輯與政府購買服務的市場化邏輯之間的內(nèi)在緊張，導致該模式在實踐中無法真正解決社區(qū)治理的諸多問題（楊成虎，2013）?？傊?，受體制變革的路徑依賴影響，該制度模式中的行政邏輯強于市場邏輯，進而影響了該模式獲得理想的制度績效。

再次，是影響該制度模式績效的中觀制度要素及其邏輯。這類研究主要關注基層治理場域的結(jié)構(gòu)特征與基層組織的運作方式如何影響了該模式的制度績效。一方面，基層社區(qū)作為“居站分離”制度的實踐空間，處于政府治理體系的末梢，其治理權(quán)最低。在此情境中，社會組織承接服務的專業(yè)化治理邏輯往往讓位于社區(qū)組織綜合治理邏輯（陳家建和趙陽，2019）。在組織運作方面，社工站在運作中與街道、居委會形成了一種邊界模糊的嵌入關系，而這種組織邊界的模糊，也離不開地方政府的強力介入（朱健剛和陳安娜，2013；黃曉星和楊杰，2015；黃曉春和周黎安，2017；徐盈艷和黎熙元，2018）。以上研究從政社關系的角度，提出了政府治理權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府治理機制、治理嵌入等要制度要素，推進了學界對影響“居站分離”制度模式制度實踐復雜性的認識。

客觀上，這些研究為理解“居站分離”制度實踐提供了啟發(fā)性的解釋。但這些研究及解釋更多地強調(diào)了宏觀層面的結(jié)構(gòu)因素和中觀層面的制度要素，對該制度變遷中相關行動者的策略性行動關注較少。也有研究關注到了該制度實踐中行動者的策略行為，但由于著眼點的不同，該類研究無法較好地面對和回應“居站分離”的制度安排并非完全走向終結(jié)的現(xiàn)實。在本文的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一個特殊案例，即當S市大部分街道的“居站分離”探索基本上都走向“居站合一”時，唯獨L街道繼續(xù)推行“居站分離”模式，形成了較為成功的基層治理組織變革經(jīng)驗。①需要說明的是，隨著S市新一輪基層治理改革的啟動，“居站分離”模式在該街道的基層社會治理格局中的作用所有淡化。但本文的研究集中關注的是從2003年到2009年期間，“居站分離”模式在該街道的制度實踐過程，故該研究的資料收集重點也集中在2003到2009年。

在同一個區(qū)其他街道的“居站分離”改革幾乎都不太理想的情況下，為什么該街道的改革依然能夠繼續(xù)推行？本文研究發(fā)現(xiàn)，社工站的轉(zhuǎn)型是該模式得以繼續(xù)推行的關鍵因素。在制度形式上，該街道的社工站模式經(jīng)歷了從“一站多居”模式向“一居多站”模式的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，L街道的社工站通過準市場化運作，以政府購買的方式為社區(qū)提供公共服務，實現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型，即從承接政府行政性事務轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┥鐓^(qū)公共服務。也正是這一組織功能的轉(zhuǎn)型，使得L街道以“居站分離”模式來變革基層社會治理格局的探索得以繼續(xù)。這一現(xiàn)象意味著，仍然有一些“成功”的案例標示著這一制度創(chuàng)新的合理性和可行性，且所謂“居站分離”的制度在實踐中也并非一成不變?；谶@一發(fā)現(xiàn)，本研究提出如下兩個問題：其一，社工站功能轉(zhuǎn)型的過程是如何發(fā)生的？其二，影響社工站功能轉(zhuǎn)型的動力是什么？

相比于既有研究，本文認為對這一現(xiàn)象的解釋亟需引入新的更具有解釋力和洞察力的研究視野和分析框架。社會學的歷史制度主義學派認為，制度的起源和演化都是特定情境和政治斗爭的產(chǎn)物。制度創(chuàng)設的過程，并非僅僅是一個效率達成的過程，而是一個沖突的信念和認知達成的過程。制度創(chuàng)設后的實踐過程，也并非能被行動者普遍接受認可，它依然是一個沖突和斗爭的過程。因此，無論是制度創(chuàng)設的過程，還是制度實踐的過程，都會牽涉到追求不同利益的行動者。制度變遷則發(fā)生在由這些行動者集結(jié)及其所面臨的行動環(huán)境所構(gòu)成的“場域”之中。總之，制度變遷的過程，既不是簡單地“追求效率”的過程，也不只是“合法性需要”的過程，而更多的是一個“權(quán)力沖突”的政治過程（Kathleen，2004；弗雷格斯坦，2008；高柏，2008）。

同樣，法國組織社會學決策分析的視角也認為，由于形式組織的存在，行動者不是完全自由的。但處于既定情景和約束中的行動者的行為從來不會被完全限定，為了達到其目標而追求理性決策的行動者擁有一定的自由。要了解行動者的決策制定和決策實施過程，最關鍵的是認識行動者在制定決策方案時所基于的思想方式和在實施這個決策方案時所使用的手段，即行動者為何出場與行動者如何出場（費埃德伯格，2005；李友梅，2009）。

“居站分離”制度的變革本質(zhì)上受到特定制度化組織“場域”的影響，在城市基層社會治理的組織與制度場域之中，不同的參與者會帶著不同的認知和利益參與進來，并在特定的制度條件下會策略性地采取行動，實現(xiàn)自身的利益目標，并達成組織最低限度的合作。為此，本研究在汲取既有研究知識的基礎上，嘗試建構(gòu)起地方政府的“權(quán)宜性治理”的理論概念，并重點從行動者的決策、互動行為等維度深入考察和解釋“居站分離”制度實踐中社工站功能變遷的邏輯。受相關研究啟發(fā)（鐘海，2016），本研究中的“權(quán)宜性治理”特指地方政府的行為特征，主要強調(diào)地方政府作為重要決策者和執(zhí)行者，在基層社會治理組織與制度變遷中行動的權(quán)宜性特征。作為基層社會治理組織與制度創(chuàng)新的關鍵行動者，地方政府需要不斷地在多重利益目標及方案間做出理性的權(quán)衡與選擇，以達成治理目標的實現(xiàn)。

這意味著“居站分離”治理目標的實現(xiàn)，并不是以一種不變的方式來應對制度實踐中發(fā)生的新問題，而是一個權(quán)宜性地調(diào)整治理策略的過程，即地方政府會隨著制度實踐中產(chǎn)生的新問題而權(quán)宜性地改變治理策略以回應這些新挑戰(zhàn)。當然，這些挑戰(zhàn)并不是在制度設計之初就一定能全部預見到的，而是需要在制度實踐的過程中發(fā)現(xiàn)并回應。從這個角度看，社工站功能變遷的過程，實際上是地方政府不斷地發(fā)現(xiàn)挑戰(zhàn)和回應挑戰(zhàn)的過程，且在發(fā)現(xiàn)和回應挑戰(zhàn)的過程中，總是充滿了相關行動者間的策略性的互動與建構(gòu)。正是這種權(quán)宜性的治理與行動者間的策略性互動，構(gòu)成了基層治理組織變遷的深層動力與邏輯。

二、從“一站多居”到“一居多站”：社工站的模式及功能變遷

L街道社工站的組織模式在L街道的實踐經(jīng)歷了兩個階段的變化，即從“一站多居”模式到“一居多站”模式。①本文的實證分析材料來源于筆者從2006到2009年間，對S市L街道實行“居站分離”模式的長時段深度田野觀察以及相關的政府檔案。2019年，筆者又聯(lián)系到了當時推進這一模式的街道負責人，從歷史回顧的視角再次進行了訪談，補充了相關資料。相應地，其功能也經(jīng)歷了兩個階段的演化，即從承接政府行政性事務，到提供社區(qū)公共服務。

（一）社工站的設立：“居站分離”制度中的組織創(chuàng)新

社工站起源于基層社區(qū)治理創(chuàng)新中的“居站分離”制度。所謂“居站分離”，指的是在基層社會治理中，為了讓居委會更好地履行其自治功能，街道對居委會承擔的功能進行梳理，把其中的一些政務類工作剝離出來，交由政府為減負而專門設立的社工站來承接。這一制度創(chuàng)新最開始在上海、深圳等城市試行，到2006年左右這一制度由政府推動，在全國的許多城市社區(qū)都開始實行。

從組織形態(tài)來看，根據(jù)社工站與居委會、街道辦事處的不同關系，社工站的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段。2006年前社工站的組織模式主要有三種：分設模式、下屬模式和專干模式（詹成付，2005）。分設模式以深圳的做法為代表，其特點是社區(qū)工作站完全獨立于居委會，社區(qū)工作站和居民委員是兩個并行的組織，分擔不同的職能。在這種模式下，社區(qū)工作站的工作人員由各個區(qū)政府配備，實行公開招考制度，社區(qū)工作人員考核、評議由街道辦事處指導成立的考評委員會來進行。下屬模式以北京的做法為代表，其特點是設置隸屬于社區(qū)委員會領導和管理的若干社區(qū)工作站，作為居委會的工作機構(gòu)，完成原來由居委會承擔的工作。在實踐中，居委會和社工站是領導與被領導的關系。專干模式以寧波的做法為代表，其特點是由基層人民政府或街道辦事處出經(jīng)費聘用社區(qū)專干，并與居委會共同辦公。社工站工作人員由居委會聘用，主要承擔居委會交辦的自治性工作以及政府下達的相關的公共管理和服務工作。

2006年后社工站的發(fā)展進入了第二個階段，其組織模式也呈現(xiàn)為派出、民辦、并設、內(nèi)設四種模式（吳群剛，2009）。在以深圳等城市為代表的派出模式下，社工站實質(zhì)上成為街道辦的派出機構(gòu)，其主要職責是在街道辦領導下，承辦政府職能部門在社區(qū)開展的工作。在以上海等城市為代表的民辦模式下，社工站是政府出資購買其服務的非營利性服務組織，要求辦理民辦非企業(yè)單位法人登記。在以蘇州等地為代表的并設模式下，社工站設立在社區(qū)層面，作為街道辦在社區(qū)的工作平臺，承接政府部門在社區(qū)的事務性工作，提供面向基層的公共服務。在以廣州為代表的的內(nèi)設模式下，社工站下屬于居委會，與居委會一起辦公，在居委會領導下從事某項工作。從2000年起S市的L街道就開始籌劃建立社工站，2003年6月L街道社工站掛牌成立，并注冊為民辦非企業(yè)，成為獨立法人。總體而言，L街道的社工站模式，在組織性質(zhì)上屬于民辦模式，即社工站作為非營利性社會組織，登記注冊為民辦非企業(yè)。在組織設置上屬于分設模式，即社工站獨立于居委會，分別承擔不同的職能。

（二）承接行政事務：“一站多居”模式下的社工站及其功能

2003年S市L街道改變原來“一站一居”的格局，構(gòu)建起“一站多居”的社區(qū)管理模式（如圖1所示），社工站的服務范圍以“街區(qū)”為單位。街道按照人戶規(guī)模和社區(qū)事務總量，按地域就近、事務相當?shù)脑瓌t，將轄區(qū)劃分為四個街區(qū)，作為社工站的服務范圍。在組織設置方面，社工總站設置了4個分站，每一個社工分站與街道職能科室、居委會工作條線相對應，共5名社工。在經(jīng)費保障方面，社工站的人員工資由街道支付，辦公經(jīng)費等由街道撥付，業(yè)務經(jīng)費由各相關職能科室負責核定后，由街道撥付。在組織功能方面，社工站的職責主要是完成街道交辦的各項任務和協(xié)助居委會開展工作。在某種程度上，社工站實際上成為了一個承接行政事務的政務類組織，具有較強的行政性。

圖1 “一站多居”模式下的組織架構(gòu)

（三）提供社區(qū)公共服務：“一居多站”模式下的社工站及其功能

從2007年下半年開始，社工站的組織架構(gòu)變革為“一居多站”模式（如圖2所示）。所謂“一居多站”是一個居委會對應若干個具有社會組織的性質(zhì)的專業(yè)工作站。

圖2 “一居多站”模式下的組織架構(gòu)

該模式下的社工站在以下三個方面發(fā)生了變化。首先，社工站主要通過承接項目的方式獲得項目服務經(jīng)費。其次，社工站以項目化方式運作，擁有了一定的資金和項目決定權(quán)。再次，社工站通過開拓服務項目實現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型：一方面承接了一些政務服務類項目，如各類會務服務（如街道召開的社區(qū)代表大會、街道首屆婦女代表大會、街道殘疾人代表大會等、老年藝術節(jié)開幕式、安全社區(qū)文化藝術節(jié)開幕式）、外事接待活動（如特奧接待活動、國際健康大會接待活動等）、各類調(diào)查和普查（如安全社區(qū)問卷調(diào)查、全國污染源普查工作、育齡婦女問卷調(diào)查、老人家庭生活問卷調(diào)查、社會評議問卷調(diào)查、安全社區(qū)問卷調(diào)查、外來人口計劃生育問卷調(diào)查）以及征兵登記、數(shù)據(jù)錄入和實有人口信息核查、登記、錄入電腦等工作；另一方面，還承接了一些可持續(xù)性較強的社區(qū)服務項目，如“車輪食堂”（解決社區(qū)老人就餐問題）、“健康小屋”（為居民提供健康生活理念和知識，引導健康生活方式，提高自我保健預防的能力）和“少兒驛站”（解決社區(qū)雙職工家庭子女在三點半放學后無人看管的問題）等項目。

總體而言，社工站的功能演化經(jīng)歷了這樣一個過程：在“一站多居”模式下，社工站承接由居委會原有的功能中剝離出來的政府行政性事務；在“一居多站”模式下，社工站轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂椖窟\作的方式承接政務類事務，并作為重要主體參與到社區(qū)公共服務的供給中。

三、地方政府對基層治理組織變革的認知與目標建構(gòu)

社工站的轉(zhuǎn)型既隱含著地方政府面對基層治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)所形成的壓力型認知，也隱含著地方政府通過識別基層社會治理創(chuàng)新話語導向所形成了機遇型認知。在權(quán)衡雙重認知的基礎上，面對社工站和居委會的差異性訴求，地方政府始終從戰(zhàn)略行動者和理性決策者的角度出發(fā)，審慎而適當?shù)亟?gòu)了基層治理組織變革的目標，從而為社工站的順利轉(zhuǎn)型起到了關鍵性的影響。

（一）地方政府關于基層治理組織變革的雙重認知

社會學的組織與制度研究認為，組織變遷會受制度性因素的深刻影響，而其中以認知、思想等表現(xiàn)出來的觀念性制度具有基礎性和前提性。“一站多居”模式變革的變革，受到了地方政府決策者的雙重認知因素的重要影響。

1.挑戰(zhàn)型認知：傳統(tǒng)治理模式的弊端及變革的迫切性

2000年以來，S市的基層社區(qū)治理體系就開啟了持續(xù)的制度變革，這一階段變革的主要路徑是加強基層民主建設。在S市，這一變革主要體現(xiàn)在居委會直選以及為提升其自治能力而配合推進的“居站分離”制度。L街道所在的Z區(qū)在全市試點的“一站一居”模式基礎上先行一步，推行了“一居多站”模式。這一制度的初衷是通過設立新的組織——社工站，承接居委會的部分行政事務，從而為居委會減負并提升其自治能力。然而，“一站多居”模式在實踐中卻并未達到其設計初衷，社工站先后經(jīng)歷了行政化和邊緣化的雙重挑戰(zhàn)，其生存合法性岌岌可危。

對這一現(xiàn)實挑戰(zhàn)的研判顯然進入到了地方政府的認知層面。面對“一站多居”模式實踐初期，社工站行政化的問題，街道主要負責干部談到，“社工站對應條線設置，其實還是行政化很濃的，社工站那個時候就變成科室的一條腿了，那不是我們追求的”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。在某種程度上，社工站發(fā)展所遇到的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，意味著傳統(tǒng)治理模式的深層次挑戰(zhàn)。街道在一份關于“一站多居”模式改革的意見中明確提出，隨著社區(qū)居民在公共需求上的差異性和多樣性日益顯著，基層社區(qū)治理的體系逐漸顯露出以下缺陷：第一，政府提供大部分公共服務，社會參與少；第二，政府提供的往往是針對全體居民的無差別服務，無法滿足居民的差異化需求；第三，從對公共服務需求信息的提取到實現(xiàn)服務供給往往會有一個較長的過程。①筆者根據(jù)L街道檔案資料整理。

如果說對傳統(tǒng)治理模式弊端的認識，是地方政府決定變革的顯性認知，那么傳統(tǒng)治理模式的弊端所帶來的另一個潛在挑戰(zhàn)，則更凸顯出“一站多居”模式的變革的迫切性。作為S市基層社區(qū)治理的明星街道，L街道的“一站多居”模式是在S市的基層社會治理創(chuàng)新中具有標桿意義。如果這個模式最終因為社工站的生存危機，而像其他街道那樣最終走向“居社合一”的方向，那么該街道在基層社區(qū)治理方面的標桿形象也將面臨挑戰(zhàn)。

2.機遇型認知：作為創(chuàng)新形式的治理模式變革

歷史制度學派的研究認為，政策制定離不開流行的思想觀念等環(huán)境，這些思想集中在一起構(gòu)成了一個國家的政治話語，這種政治話語提供了描述政策的語言和對政策進行評判的條件（Hall，1989）。在調(diào)查中，L街道的負責干部談到，“當時還沒有這個氣候，后來中央提出了‘社會建設’，要求推進社會體制改革和政府職能轉(zhuǎn)型。這個文件精神出來之后，還沒有等市里和區(qū)里出政策，我們當時的領導，就提出了要變革的概念”。②筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。從這里可以看到，L街道的領導層敏銳地看到了基層社會治理領域的政策話語導向，并意識到發(fā)揮社會組織在基層治理中的作用將是基層社區(qū)治理變革的新方向。

基于這一認知，2007年底L街道就已經(jīng)著手進行社會組織參與基層社會治理的探索，當時這一改革也的確是領先了一小步。2008年S市開展了“社會建設”專題調(diào)研，L街道也被多次考察。在前期調(diào)研的基礎上，2009年S市審議通過了進一步加強社會建設工作的“1+X”政策性文件框架，并召開了社會建設工作會議。L街道的基層治理創(chuàng)新，之所以能夠領先一小步，也是因為街道領導層認識到了基層治理政策話語的導向，并在時機恰當時抓住了變革的機遇。國家和市級層面所倡導的社會治理理念和政策話語，直接影響著基層社會治理組織場域的相關行動者，尤其是關鍵行動者——作為治理創(chuàng)新決策者的街道，如何看待基層社會治理的方式并框定著他們的角色。它既包括基層治理創(chuàng)新的實踐，也包括街道關于基層社區(qū)治理的目的、手段及兩者之間關系的理解?？傊?，國家和市級層面的治理理念和治理政策范式，不僅為地方政府的基層治理創(chuàng)新提供了較為穩(wěn)定的預期，還為基層治理組織場域的相關行動者提供了理解基層社會治理創(chuàng)新的方式。

（二）差別性訴求下地方政府的權(quán)衡與目標建構(gòu)

1.維持權(quán)威性：居委會的目標

“一站多居”模式的組織與制度創(chuàng)新，客觀上使得居委會在傳統(tǒng)基層社區(qū)治理格局中的地位被相對化，但并未松動其既有的資源汲取方式和認知。一方面，居委會的財權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)都從街道獲得。另一方面，作為一個在基層社區(qū)治理場域中存續(xù)了幾十年之久的傳統(tǒng)治理組織，相較于其他社區(qū)組織，居委會也獲得了其在基層社區(qū)治理場域中的壟斷性權(quán)威。與其它組織相比，民眾也傾向于更認可居委會的權(quán)威。換言之，居委會在基層社區(qū)治理場域中被視為理所當然的權(quán)威，這已然構(gòu)成了基層治理組織場域中的不言自明的共識性認知?；诖藱?quán)威性，居委會也形成了其自身的獨特組織文化與認知——居委會的主動行政化傾向與希望被完全納入體制的期待（吳永紅和梁波，2017）。

因此，面對基層社區(qū)治理場域中的新興組織，居委會有非常明確的利益訴求，即盡可能地保護自身在基層社區(qū)治理場域中的權(quán)威性優(yōu)勢不被社工站沖擊。值得注意的是，盡管“一站多居”模式重新設定了居委會與社工站的分工，但是該模式只是在街居制范圍內(nèi)的變動，居委會作為政府的“腳”，在S市以“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”為特征的城市基層社會治理體系中依然具有該制度所賦予的合法性權(quán)威。

2.獲得合法性：社工站的目標

與居委會在基層社區(qū)治理場域中“維續(xù)壟斷性權(quán)威”的目標訴求不同，社工站設立之初是作為承接居委會行政事務的角色出現(xiàn)的，而在“一站多居”的制度實踐中，社工站實際上成為了連接街道科室和居委會的中介組織，被居委稱之為“甩包袱的二傳手”。由于和街道科室的聯(lián)系更為緊密，社工站又被稱之為“科室的腳”。然而隨著基層治理場域中“條”的力量的下沉，社工站出現(xiàn)了“沒活干”的窘境?？梢钥闯觯绻ふ居衅涿鞔_的目標及利益訴求，即在基層社會治理中謀得一席之地，尋求街道的合法性支持。同樣是在社工站的存廢之爭中，面對居委認為社工站沒必要存在的看法，及“門難進，臉難看”的排斥和拒絕，社工站表現(xiàn)出了一定的低姿態(tài)，并希望獲得街道的合法性支持。在低姿態(tài)的背后是社工站明確的利益訴求，即先謀定生存，找到適合的角色，用社工站負責人的話語就是“我們社工依靠居委會，但不依賴它”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。

如果說社工站由于其專業(yè)理念和能力，較好地承擔了一部分居委會做不好的政策性較強的事務，由此獲得了一定的合法性。那么，社工站還通過街道管理層的支持，逐漸擺脫了“科室的腳”的傳統(tǒng)角色。社工站工作人員談到，“條線科室他不能調(diào)動我們社工了。你條線里有什么任務，首先就是到總站，總站派單。這樣就打亂條線，就改變了社工是條線的一只腳的角色”。②筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，社工站已經(jīng)具備了一定的專業(yè)性。隨著其能力的提升，在獲得街道領導層的支持后，社工站和科室的關系也逐步從原來的領導與被領導，轉(zhuǎn)變?yōu)槲信c被委托的關系。

3.機制性創(chuàng)新：街道的目標

制度變遷的相關理論認為，制度變遷的實質(zhì)是一個不同的行動者及其目標之間實現(xiàn)最低限度的協(xié)調(diào)與合作的過程（李友梅，2009）。面對社工站和居委會的差異性目標訴求，作為決策者的街道，始終以一個權(quán)宜性的行動者角色出場，通過理性的權(quán)衡和判斷，較好地協(xié)調(diào)了兩種差異性的目標訴求。街道清楚地意識到，通過社會組織參與公共服務提供的機制創(chuàng)新，既能提升傳統(tǒng)基層自治組織的自治能力，又能做強社區(qū)公共服務體系，從而實現(xiàn)基層社會治理的機制轉(zhuǎn)型。

社工站建立的出發(fā)點，既是為居委會減負，也是建立居委會與社會組織合作，政府與社會組織合作的一個模式。在關于“一站多居”模式中出現(xiàn)的關于社工站是否有必要的爭論中，面對居委提出的非正式抗議，以及社工站謀求“同情”與合法性的支持性訴求，街道慎重而理性的表明了自己態(tài)度和治理目標。街道在內(nèi)部文件中明確提出，“形成行政管理與社會自治互聯(lián)、政府工作與社會工作互補、政府力量與社會資源互動的良性機制”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。可見，街道以強調(diào)體制和機制創(chuàng)新的回應方式，緩和了制度實踐中的這場組織沖突。

四、權(quán)宜性治理：地方政府的行動策略

在雙重認知權(quán)衡和目標建構(gòu)的基礎上，地方政府以權(quán)宜性治理的方式，通過政府購買服務的治理結(jié)構(gòu)變革、組織協(xié)同的治理機制變革、項目運作的治理導向變革，推動了社工站的轉(zhuǎn)型，并建構(gòu)起了新型基層社會治理格局。

（一）權(quán)宜性的治理結(jié)構(gòu)變革：從科室派單到項目購買

社工站設立初期，街道根據(jù)條線科室來設置社工，每個社工負責某一個條線的事情。在運作一段時間后，隨著基層治理場域中“條”的社工隊伍下沉到社區(qū)，屬于“塊”的社工站面臨“沒活干”的窘境。在關注到這一挑戰(zhàn)的同時，街道敏銳地意識到，中央提出的“社會建設”和“政府職能轉(zhuǎn)變”的政策話語，以及當時S市在基層社區(qū)治理中提出的“兩化一覆蓋”理念，實際上傳遞了這樣一種信號，即S市新一輪社區(qū)治理的一個重要戰(zhàn)略目標是“做實社區(qū)管理服務工作，優(yōu)化行政組織的社會管理和服務功能，加強對民間服務組織和專業(yè)社會工作隊伍的培育和管理”。

作為基層政府部門，街道的領導層關注的是如何在操作層面上實現(xiàn)多種力量共同參與社區(qū)治理的體制結(jié)構(gòu)？而以項目為載體，引導社會組織參與公共服務供給則成為了街道選擇的突破點。在此背景下，具有專業(yè)優(yōu)勢的社工站，被街道視為參與社區(qū)公共服務供給的重要承載者。為此，街道率先在全市試行“政府購買社會組織服務”的新型公共服務供給方式。通過這一新的制度結(jié)構(gòu)安排，引導社工站以項目服務為載體，作為中介性服務組織，鏈接居民需求與社區(qū)公共服務供給。

為保證項目化的有效運行，街道在組織架構(gòu)層面，先后組建了項目化工作的管理、監(jiān)督機構(gòu)（社區(qū)管理與公共服務委員會）、項目化工作的指導、評審機構(gòu)（市政管理委員會、社會治安綜合治理委員會、社會事業(yè)發(fā)展委員會、社區(qū)服務和保障委員會、社區(qū)財政經(jīng)濟管理委員會）、項目化工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)（民間組織服務中心），并明確了項目管理過程中各部門的權(quán)利職責。

2008年在前期試點的基礎上，街道發(fā)布了《年度社區(qū)服務和發(fā)展項目公告》《年度社區(qū)服務和發(fā)展項目匯總表》和《項目化工作操作手冊》。這三個政策性文件推出了一批政府委托項目，并提供了項目化運作的相關操作流程和文本要求（立項意向表、項目策劃書、項目申請書、合同范本、項目評估表等）。至此，街道從社區(qū)公共財政、組織架構(gòu)、工作流程三個方面，再造了政府購買服務的新型公共服務供給方式。

（二）權(quán)宜性的治理機制變革：從競爭到協(xié)同

面對“社工站與居委會職能邊界不清、關系不順”的挑戰(zhàn)，街道采取了兩方面的措施。一方面，再造工作流程，有針對性的梳理任務分工。為此，街道成立了一個團隊，專門處理社工站和居委會在實際工作中遇到的分工問題。另一方面，再造組織關系，將“一站多居”模式變革為“一居多站”模式。在新的模式下，居委會具有良好群眾基礎的優(yōu)勢和組織權(quán)威得以維續(xù)，而社工以項目為載體，更多地體現(xiàn)出了其在社區(qū)服務領域的專業(yè)性。隨著兩者之間職能分工、工作領域和工作流程的邊界逐漸理清，社工站與居委會之間形成了優(yōu)勢互補和錯位發(fā)展的互動機制，兩者以協(xié)同與合作的方式，在社區(qū)公共服務供給中發(fā)揮了各自的優(yōu)勢。

在“一居多站”組織架構(gòu)下，社工站以項目的方式承接了一些街道委托項目，這些是以往由居委會做，而居委會無法勝任的服務性工作。比如，社工承接了污染源普查和經(jīng)濟普查項目。主體工作由社工完成，社工站直接向街道負責。居委會負責提供一些基本信息，配合社工做好普查工作。這樣的工作流程，不僅提高了工作效率，也保障了工作質(zhì)量。社工站還承接了一些居委會無法勝任的任務，如相關會務服務或者接待活動。此外，社工站還以項目協(xié)調(diào)者的角色承接了一些居民區(qū)項目（諸如樓組建設、關愛獨居老人等）。通過這些項目，居委會得到了居民和街道的好評，也挖掘了更多的志愿者來參與到居委會的工作中。

總體來看：通過組織關系的再造，社工站在街道項目中居于主導地位，但也需要居委的協(xié)同；在居民區(qū)項目中，居委會則相對更有決定權(quán)，社工更多的是協(xié)同。對居委會而言，社工可以在項目運營和監(jiān)督過程中培育社區(qū)領袖和積極分子，這樣也使得其自身的自治能力得以提升，自治組織的角色定位更加明晰。而工作流程的再造，不僅理清了社工站和居委會的組織邊界，更確立了社工站在社區(qū)中的服務型組織身份，由此拓展了社工站的功能，讓社工站可以通過與居委會之間協(xié)同合作，更多地參與到社區(qū)公共服務的供給中去。

（三）權(quán)宜性的治理導向變革：從封閉到開放

在以條線設置為特征的“一站多居”模式下，社工站實際上成為了“科室的腳”。社工站的設立、發(fā)展過程及后續(xù)的工作內(nèi)容都與街道科室密不可分，街道科室與社工站之間是領導與被領導的關系，這也不利于社工站專業(yè)性功能的發(fā)揮。這一問題的始終存在，實際上指向了社工站發(fā)展中一個更深層次的問題：由于缺乏相應的激勵機制，社工站具有一定的封閉性，即只是局限在條線科室的資源供給和任務派發(fā)中，只是在體制內(nèi)應付性地完成行政事務。

為此，街道以“項目化”運作的方式，再造了社工團隊的激勵機制。在政府購買服務和項目化運作的新架構(gòu)下，社工站開始被賦予更多的項目管理權(quán)，社工站更多地承擔了類似于“項目經(jīng)理”的角色。角色的變化也讓社工有了更多的工作動力，不再僅僅局限于科室派發(fā)任務的應付性完成，而是開始主動與社區(qū)內(nèi)的其他社會組織（如老年協(xié)會等）合作，進行需求評估和項目策劃，通過鏈接多方資源，并發(fā)展出了一些具有可持續(xù)性的長期項目。比如在為社區(qū)高齡老人和獨居老人提供送餐服務的“車輪食堂”項目中，社工站作為項目協(xié)調(diào)人，和老年協(xié)會共同合作，了解老人用餐需求，聯(lián)系配餐企業(yè)，協(xié)商設計套餐種類，并組織送餐隊伍和評估老人用餐體驗和意見的志愿者隊伍，鏈接了市場、政府、社會等各方的資源，并帶動了老年協(xié)會等社會組織參與社區(qū)公共服務。在此過程中，社工在需求評估、方案設計、資源動員、效果評估等方面都發(fā)揮了其專業(yè)性。

總體來看，項目化的運作，拓展了社工站的資源汲取模式，它既鏈接到了體制內(nèi)的組織和資源，又鏈接到了體制外的組織和資源。在內(nèi)部治理方面，項目制也對社工隊伍產(chǎn)生了“鯰魚效應”，社工開始以“項目負責人”的身份重新審視自身價值，明確了為居民服務的方向，增強了主動性。

五、結(jié)論與討論

通過深入考察和分析L街道社工站的功能轉(zhuǎn)型過程，本研究發(fā)現(xiàn)社工站的功能轉(zhuǎn)型有其深層制度邏輯。社工站的轉(zhuǎn)型是地方政府通過權(quán)宜性治理，建構(gòu)基層社會治理新型格局的結(jié)果。作為重要決策者的地方政府，一方面考慮到居委會作為傳統(tǒng)治理組織的利益訴求，以保證基層社會治理變革的基礎穩(wěn)定、另一方面又需要積極回應社工站作為新型治理組織，謀求合法性發(fā)展空間的利益訴求，并借助社工站的轉(zhuǎn)型來促進基層社會治理的持續(xù)變革，即在提升居民自治的同時，也做強社區(qū)公共服務體系。在認知層面，一方面地方政府對傳統(tǒng)治理模式更多依賴行政手段而導致的效率不足，以及治理模式變革的緊迫性有清醒的認識，另一方面也對社工站的專業(yè)服務性組織功能給予積極認可。在此基礎上，地方政府理性地建構(gòu)起了促進社工站轉(zhuǎn)型的權(quán)宜性治理策略。通過政府購買服務的治理結(jié)構(gòu)再造、組織協(xié)同的治理機制再造、項目運作的治理導向再造，地方政府從工作方式、工作流程和工作思維三個方面推動了社工站的轉(zhuǎn)型，并建構(gòu)起了新型治理格局。概言之，只有關注到了地方政府的權(quán)宜性治理這一關鍵因素，才能真正理解社工站轉(zhuǎn)型的深層邏輯。

通過對社工站轉(zhuǎn)型的制度邏輯考察，我們也得以透視地方政府的權(quán)宜性治理與基層治理組織變革的關系。社工站轉(zhuǎn)型的過程表明，基層治理組織的變革，并不是一個按照事先設計的“終極目標”而自然發(fā)生的過程，而是地方政府不斷面對制度實踐中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，權(quán)宜性地調(diào)整治理策略，回應這些挑戰(zhàn)的過程。值得注意的是，地方政府的權(quán)宜性治理得以發(fā)生，受到一些特定條件的約束，尤其是制度實踐過程的內(nèi)在張力與地方政府所處的制度環(huán)境激勵。

一方面，制度實踐中的“理性設計”與“非預期性后果”之間的張力，為地方政府權(quán)宜性行動得以發(fā)生提供了空間。制度一旦產(chǎn)生，在實踐中就會形成其特有的約束力量，這種力量并不是“理性設計”能完全設計到的，而往往以“非預期性后果”的方式呈現(xiàn)。而地方政府的權(quán)宜性治理行為正是對制度實踐中的“非預期性后果”的回應方式。從這個角度而言，地方政府的權(quán)宜性治理具有必然性。另一方面，地方政府的創(chuàng)新競爭，為權(quán)宜性行動得以發(fā)生提供了誘因。出于為競爭而創(chuàng)新的考慮，地方政府的治理行為不僅要順應基層治理場域的話語和政策導向，還要恰當?shù)仡I先一小步，但又不能因為太超前而無法被認可。因此在某種程度上，權(quán)宜性治理是地方政府在創(chuàng)新競爭中恰當把握創(chuàng)新方式和創(chuàng)新程度，保持優(yōu)勢的過程中所產(chǎn)生的的實踐智慧。

需要說明的是，本文重點考察的“居站分離”模式中的社工站，由于其內(nèi)源性組織屬性，其獨立性和自主性相對較低，而更多依賴地方政府。由于該類組織更容易受到地方政府治理策略的影響，所以本文集中關注于地方政府在特定制度結(jié)構(gòu)下的行為特征如何影響了基層治理組織的功能轉(zhuǎn)型，因而沒有更多地討論基層治理組織自身的行動策略。在后續(xù)的研究中，如果能繼續(xù)探討地方政府的權(quán)宜性治理在獨立性和自主性較強的社會組織中如何發(fā)揮作用的，并比較地方政府的權(quán)宜性治理對體制內(nèi)和體制外社工組織的差異化影響機制，將有助于進一步認識地方政府的權(quán)宜性治理策略在不同治理情境中發(fā)揮作用的條件和機制。