基層社區(qū)應急治理措施研究

張敏慧 朱建一 謝穎

摘? 要：面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層社區(qū)作為應急治理的第一道防線，有著舉足輕重的地位和作用。國內(nèi)應急治理研究成果豐富，關于基層社區(qū)治理等方面的研究較多，但就具體的應急治理及相關措施等方面研究的系統(tǒng)化、針對性不足，對一般性規(guī)律和特殊性規(guī)律的研究較少。近年來，雖然基層社區(qū)應急治理體系及能力得到長足的發(fā)展，但還存在部門融合度不夠、人員治理精準度不夠等問題。本文采取實證研究方法，對寧波市鄞州區(qū)基層社區(qū)應急治理體系及能力展開調(diào)研，總結(jié)其中的特色和經(jīng)驗，就存在的問題展開針對性研究，提出完善建議和建設舉措，為基層社區(qū)應急治理體系及能力建設提供相應理論和實踐支撐。

關鍵詞：基層社區(qū);重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應急治理

中圖分類號：C939? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2021）29-0104-03

一、文獻回顧與評述

（一）國外基層社區(qū)應急治理模式

國外在應急治理方面的研究普遍早于我國，應急治理體系較為完善，在社區(qū)應急治理層面也頗有成效。本文將以德國和日本為例進行簡單介紹。

1. 日本“耐災型社區(qū)”

日本地理位置特殊，是自然災害高風險地區(qū)，在長期的抗災救災過程中，逐漸形成了一套較全面的綜合應急治理體系。在日本，基層社區(qū)應急治理推廣“耐災社區(qū)”，通過“城鎮(zhèn)守望項目”，即當?shù)卣賳T、應急專家和社區(qū)對緊急狀況進行實地考察和風險辨識，以家庭為單位，將風險層層上報，繪制了可靠有效的風險地圖，實現(xiàn)社會力量、社區(qū)力量和政府的互動，發(fā)動個體居民積極參與到社區(qū)應急治理的預防、準備、處置和恢復的全部流程。

2. 德國“綜合型社區(qū)”

社會力量的有效運用是德國社區(qū)突發(fā)應急治理走在前列的重要原因。德國社區(qū)突發(fā)應急綜合治理系統(tǒng)由警察、消防、社會志愿公益人員機構組織等單位構成。這些社會組織職責非常多，比如負責現(xiàn)場救援、對受害者開展心理輔導、培訓社會救援人員等。在各種突發(fā)應急救助力量里，志愿公益人員是突發(fā)應急救助隊伍的主力軍，目前已有170萬人。

德國法律規(guī)定，志愿公益人員在任務、工作期間參與突發(fā)應急綜合治理培訓教育與救助，其薪酬由國家政府部門負擔。國家政府部門志愿人員的任務工作經(jīng)費非常充足，慈善捐贈收入也可以作為志愿者隊伍的收入來源，充分保障了志愿者隊伍的穩(wěn)定性。

綜合國外社區(qū)在應急治理措施方面的建設，不難發(fā)現(xiàn)，都具有明確完整的社區(qū)應急治理體系，以政府為引導，充分發(fā)揮民間組織力量強，多元主體權責協(xié)調(diào)，居民應急意識和自救能力強等特點，這對國內(nèi)關于基層社區(qū)應急治理模式的思考具有很大借鑒意義。

（二）國內(nèi)基層社區(qū)應急治理措施

我國基層社區(qū)應急治理措施在經(jīng)歷多次重大突發(fā)事件后，得到了長足發(fā)展?？傮w而言，國內(nèi)對應急治理措施的研究分析主要可以分為以下三類：

1. 理論研究分析

此類研究一般通過理論研究分析，就如何增強基層應急治理措施提供建議。顏德如等人認為基于社會整合與組織化理論，基層黨組織應將黨的組織建設與多元組織的“自組織化”與“被組織化”統(tǒng)一起來，圍繞基層黨組織的領導，未來應急治理法律法規(guī)應當適當完善風險防范、信息傳導自救互救以及民生服務保障等方面的規(guī)定。曹海軍等人提出將社區(qū)由應急治理的“行政末梢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫順屑~”，以數(shù)字化技術為抓手，以社區(qū)網(wǎng)格化治理優(yōu)勢和協(xié)同治理思路為支撐，推動形成以“精明治理”“精確識別”“精準發(fā)力”“精密治理”“精細服務”為核心構成和著力點的社區(qū)公共衛(wèi)生應急治理策略體系[1]。

2. 個別案例與實證分析

此類研究一般通過研究分析某街道、某社區(qū)應急治理情況，提出相應的策略。高銀寶等人以福建省龍海市N村為例，運用參與式調(diào)研和危機生命周期模型的分析方法，梳理疫情影響下的N村空間治理實踐[2]，提出了應對突發(fā)疫情的空間治理策略，即構建“分區(qū)分級分類”的鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系，形成“多部門聯(lián)動”的鄉(xiāng)村社區(qū)應急組織體系，優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境，營造社區(qū)健康空間[2]。徐景妍以江西省貴溪市X社區(qū)為例，從基層社會治理的視角出發(fā)，以社區(qū)治理理論和危機治理理論為指南，對基層社區(qū)日后危機應對的途徑進行思考和建議[3]。

3. 創(chuàng)新視角分析

此類研究一般通過不同視角，對社區(qū)應急治理制度提出創(chuàng)新性建議。周文婧等人通過調(diào)查和分析F村村民在應對新冠肺炎時對社區(qū)抗逆力的認知情況，挖掘該社區(qū)疫情應急治理的潛力措施，提出加大政府投入、整合村級資源、積極培育農(nóng)村非政府組織、健全農(nóng)村衛(wèi)生應急治理體制和完善信息溝通機制的解決方式。顏德如等人以4R危機治理理論為視角，發(fā)現(xiàn)當前社區(qū)存在的應急信息評估研判失實、監(jiān)測預警失靈、共享聯(lián)動遲緩、公開披露形式化等四大癥結(jié)，提出從促進社區(qū)應急信息治理常態(tài)化、推進社區(qū)應急信息治理科學化、實現(xiàn)社區(qū)應急信息治理一體化、落實社區(qū)應急信息治理責任等方面著力，構建全過程的社區(qū)應急信息治理體系，提升社區(qū)應急信息治理能力的對策。

二、調(diào)研對象與方法

（一）調(diào)研對象

本研究主要面向?qū)幉ㄊ雄粗輩^(qū)各社區(qū)工作者及社區(qū)居民，包括彩虹社區(qū)、海悅社區(qū)、中河街道社區(qū)、鳳凰社區(qū)、宋詔橋社區(qū)、飛虹社區(qū)的居委會、黨群服務中心負責人。

（二）調(diào)研方法

調(diào)研分三條線路（疫情社區(qū)治理工作者、社區(qū)居民、社區(qū)主要負責人），分三份問卷：一為社區(qū)疫情防控工作調(diào)研問卷;二為社區(qū)居民滿意度調(diào)查問卷;三為針對社區(qū)主要負責人的結(jié)構性訪談問卷。如圖1：

三、問題指出

通過問卷，發(fā)現(xiàn)民眾滿意度普遍較高;在結(jié)構性訪談中，反映的問題也相對較少，但仍存在一些有待完善之處。

各部門工作融合度不夠。以鄞州區(qū)為例，前期治理階段，鄞州各派出所協(xié)同各社區(qū)居民委員會等開展疫情防控工作，取得了一定的成效。但在工作中也暴露出“警格、網(wǎng)格”融合度不夠、社區(qū)輔警與網(wǎng)格員各行其是，實際工作中出現(xiàn)人員核查方面社區(qū)輔警與網(wǎng)格員工作重復，浪費人力、物力，降低疫情治理效能的問題。

1. 情報收集敏感度不高。對轄區(qū)正在發(fā)生的一些不穩(wěn)定因素知曉力不足，有些信息已經(jīng)在街頭巷尾、甚至是網(wǎng)絡上傳開，而社區(qū)力量還不知情、不掌握，暴露出社區(qū)警務工作在延伸感知方面的不足，人力情報、走訪排查、社情掌控等工作機制上還不完善。

2. 各社區(qū)工作效率不平衡。各個社區(qū)之間的工作效率存在一定的差異。有的社區(qū)尤其是一些新社區(qū)，如宋詔橋社區(qū)，由于社區(qū)新，物業(yè)也相對比較完善，在工作時較為主動，能夠在完成基本工作的情況下，創(chuàng)新各種有效措施去應對新冠肺炎疫情。有的社區(qū)則相對較為被動，僅僅是完成基本工作，不能有效發(fā)動基層群防群治的強大力量，高效完成治理工作。還有一些老社區(qū)人口老齡化嚴重，外來人口多，在宣傳等各方面不能夠及時跟進。

3. 專業(yè)指導能力不強。一些社區(qū)缺乏健康衛(wèi)生專業(yè)人員的指導，在實際治理工作中，仍存在衛(wèi)生專業(yè)能力不足、新冠肺炎疫情防控工作不夠規(guī)范等問題。新冠肺炎疫情使得居民長期待在家中，容易造成心理問題，部分社區(qū)在心理疏導方面工作也沒有做到位。

四、對策與建議

（一）強化指導工作

1. 明確責任主體，完善運轉(zhuǎn)體系

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權”，街道辦事處的黨工委是基層社區(qū)應急治理措施的領導核心[4]。因此，由街道黨組織負責統(tǒng)籌安排各社區(qū)的工作方向內(nèi)容，由居委會負責具體執(zhí)行落實，各項工作層級分配至個人，使得個人目標與集體目標相一致，從而提高基層工作人員工作積極性，提升整體工作效率。

2. 完善宣傳機制，構建互動社區(qū)

宣傳工作是發(fā)揮群防群治、聯(lián)防聯(lián)治重大力量的重要舉措，既能加強居民自身意識，又能化解組織與個體之間的矛盾，減少由于信息溝通不及時導致的障礙，提高工作效率。實際工作中，一方面，社區(qū)工作者應積極配合當?shù)攸h委政府做好官方宣傳，圍繞上級發(fā)布的通知通告，通過社區(qū)范圍內(nèi)的宣傳欄、宣傳窗、出入大門張貼宣傳標語海報、分發(fā)宣傳手冊等多種方式，宣傳應急措施相關知識，確保人人盡知;另一方面，充分利用業(yè)委會、居委會創(chuàng)建的居民微信群、釘釘群、公眾號等平臺，傳播各地應急治理的成效措施，及時發(fā)布重大事件相關情況和相關知識，更新所在地區(qū)實時信息，闡明社區(qū)治理預案，使居民能夠?qū)崟r了解所在社區(qū)所采取的治理措施的內(nèi)容，贏得群眾的支持和認同，形成宣傳戰(zhàn)線上共同奮斗的良好氛圍。

（二）協(xié)調(diào)分工合作

1. 居委會與業(yè)委會分工合作

新冠肺炎疫情防控期間，居委會、業(yè)委會應當各司其職，充分利用好各自優(yōu)勢。居委會更偏向于政府的行政職能，被政府授予了一定的權威性，在政策方向上具有領頭作用;業(yè)委會由業(yè)主組成，與業(yè)主自身的需求利益息息相關，在與居民溝通協(xié)調(diào)上具有優(yōu)勢。兩者在應急治理期間，應當加強溝通，相互配合，雙管齊下，提高應急治理工作效率。

2. 各部門及社會組織各司其職

各職權部門根據(jù)自身特性，負責相應內(nèi)容的工作。公安機關應主要負責人員治理、社會維穩(wěn)、社會巡防等工作，衛(wèi)生部門負責小區(qū)在家隔離人員的健康登記工作。各類社會力量也充分發(fā)揮相應的作用，如志愿者負責補充社區(qū)工作人員在工作力量上的不足，各類慈善機構負責提供口罩、消毒洗手液等物資的購買等。多方推進，多線并進，使得應急情況在最短的時間內(nèi)得到控制。

（三）增強創(chuàng)新意識

創(chuàng)新應急治理措施，提升治理效率。各基層社區(qū)應當根據(jù)不同社區(qū)的不同情況，以提升治理效率為目的，創(chuàng)新應急治理措施。如在經(jīng)濟發(fā)展較好、老年人口占比較少、設施較為完備的新社區(qū)，充分利用大數(shù)據(jù)、人臉識別等技術，對居民每日情況和需求進行匯總分析;積極發(fā)展在線醫(yī)療就診功能，提高就醫(yī)安全性和效率;完善電子商務與社區(qū)之間物聯(lián)網(wǎng)購平臺的建立，打通產(chǎn)品與家庭之間的供需鏈。而在老年人占比較大的社區(qū)，建立社區(qū)居民自治機制，通過街坊鄰里之間相互宣傳、社區(qū)工作人員上門慰問登記等方式，激發(fā)居民積極性，提升社區(qū)應急治理能力。

創(chuàng)新應急宣傳方式，加強宣傳力度。各基層社區(qū)應急宣傳方式，加強宣傳力度[5]，以加快宣傳速度，擴大宣傳覆蓋率為目的，根據(jù)小區(qū)的實際情況，創(chuàng)新應急治理的宣傳方式。如一些宣傳設備比較好、年齡偏年輕化的高檔社區(qū)，就可通過在小區(qū)的顯示屏、小區(qū)的微信群、公眾號等地方進行宣傳;在一些主要由老人及流動外來人口居住的小區(qū)，則可通過分發(fā)宣傳手冊，由社區(qū)工作人員上門溝通慰問等方式進行宣傳。

參考文獻：

[1] 曹海軍，梁賽. 社區(qū)公共衛(wèi)生應急治理的“精控”之道——現(xiàn)實困境、邏輯理路和治理策略[J]. 理論探討，2020（03）：149-157.

[2] 高銀寶，譚少華，曾獻君，等. 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的鄉(xiāng)村社區(qū)治理與空間治理——基于PPRR模型的案例解析[J]. 規(guī)劃師，2020，36（06）：80-85.

[3] 徐景妍. 新冠肺炎下社區(qū)參與公共危機治理的路徑研究——以江西省貴溪市X社區(qū)為例[J]. 長沙民政職業(yè)技術學院學報，2020，27（01）：6-10.

[4] 王啟軍. 社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合路徑探究[J]. 理論建設，2020，36（02）：34-40.

[5] 中國應急管理報新媒體中心輿情組. 大數(shù)據(jù)解讀：應急管理輿論場關注啥？[N]. 中國應急管理報，2019-08-31（07）.

（責任編輯：鄒宇銘）