應(yīng)對氣候變化，非洲的立場和難點(diǎn)是什么

王一晨

2021年是國際社會應(yīng)對全球氣候變化“關(guān)鍵的一年”，以氣候變化為主題的國際雙多邊活動接連舉行。4月22日至23日，美國總統(tǒng)拜登舉辦其上任后的首次領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，中、日、英、俄、聯(lián)合國、歐盟等近40國及國際組織領(lǐng)導(dǎo)人以視頻形式出席會議。會上，各國就進(jìn)一步擴(kuò)大減排、積極應(yīng)對氣候變化達(dá)成重要共識。南非、尼日利亞、肯尼亞、剛果（金）、加蓬五個非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人也受邀出席了峰會，呼吁發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對氣候變化方面為發(fā)展中國家提供更多資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持。

“貢獻(xiàn)”甚微，深受其害

非洲是世界上發(fā)展中國家最集中的大陸，碳排放量僅占全球排放總量的4%，且長期處于較低水平，與近年全球整體碳排放量顯著持續(xù)增長形成鮮明對比。雖然對全球溫室氣體排放“貢獻(xiàn)”甚微，但由于地理因素以及經(jīng)濟(jì)落后，非洲缺乏應(yīng)對氣候變化的能力，比其他地區(qū)更加脆弱且易蒙受嚴(yán)重影響。《2019年非洲氣候狀態(tài)》報(bào)告指出，非洲大陸正在面臨因氣候變化所引發(fā)的一系列嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一是海平面上升及海岸侵蝕。非洲多處海域海平面上升速度達(dá)到每年五毫米，超過全球平均水平，其中西非幾內(nèi)亞灣及東南非印度洋西岸海域情況最為嚴(yán)重。二是極端天氣頻襲。近年來暴雨、臺風(fēng)、干旱、洪水等自然災(zāi)害在非洲大陸此起彼伏，造成大量人員傷亡或無家可歸。三是糧食安全風(fēng)險提高。炎熱干旱所導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)已成為非洲農(nóng)業(yè)面臨的主要風(fēng)險。四是媒介傳播疾病增加。氣候變化所導(dǎo)致非洲的高溫高濕環(huán)境大量滋生昆蟲，瘧疾、黃熱病等蟲媒傳染病的傳播進(jìn)一步肆虐加劇。在2019年聯(lián)合國大會上，非洲48國領(lǐng)導(dǎo)人提及“氣候變化”一詞高達(dá)212次，可見非洲各國亟需國際社會援助解決氣候變化問題。2020年以來，氣候變化對非洲大陸影響日趨嚴(yán)峻，非洲經(jīng)歷了洪水泛濫、蝗蟲侵襲、干旱加劇，而新冠肺炎疫情暴發(fā)則令非洲因氣候變化所產(chǎn)生的長期性社會經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)一步凸顯。

施策立法，減少排放

長期以來，非洲積極參與國際社會氣候變化治理進(jìn)程，幾乎全部非洲國家都加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，90%以上的國家簽署了《巴黎協(xié)定》。2006年，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南發(fā)起“內(nèi)羅畢框架”以促進(jìn)非洲清潔能源發(fā)展;2007年，第八屆非盟首腦會議首次將氣候變化列為重要議題;2008年底，非洲各國環(huán)境部長通過《阿爾及爾宣言》;2009年初，非洲各國簽署《非洲應(yīng)對氣候變化進(jìn)程內(nèi)羅畢宣言》，全面闡述非洲在氣候變化問題上的立場。

南非、尼日利亞、肯尼亞等南、西、東三大撒哈拉以南非洲次區(qū)域最大溫室氣體排放國在應(yīng)對氣候變化問題上態(tài)度積極，不僅相繼出臺氣候變化專門性國家政策和行動方案，還在此次領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上再次強(qiáng)調(diào)了非洲國家到2030年減排32%的承諾。南非作為氣候變化國際談判“基礎(chǔ)四國”（其他三國為巴西、印度和中國）之一，早在2004年就制定了《國家氣候變化應(yīng)對策略》，2011年通過了《國家氣候變化應(yīng)對政策》，其中設(shè)定了短中長三個時期目標(biāo)。2019年6月，南非正式實(shí)施碳稅法以控制國內(nèi)溫室氣體排放。尼日利亞是參與應(yīng)對全球氣候變化最早的非洲國家之一，政府相繼出臺了《國家氣候變化政策和應(yīng)對戰(zhàn)略》等專門性國家政策戰(zhàn)略?？夏醽喿鳛槁?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署所在地，一直在非洲應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域成績突出。近年來，肯政府制定了《應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略》的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件以及《應(yīng)對氣候變化國家行動計(jì)劃》的具體行動指南。

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推動清潔能源轉(zhuǎn)型升級

走低碳發(fā)展道路，已成為人類應(yīng)對氣候變化的重要選擇。長期以來，非洲工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于電力因素。國際能源署的數(shù)據(jù)顯示，2019年非洲仍約有六億人用不上電。為在妥善應(yīng)對氣候變化的前提下緩解電力赤字等發(fā)展問題，非洲各國加緊發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推動清潔能源轉(zhuǎn)型升級。早在2015年，非盟就通過了《2063年議程》，提出將化石能源在總能源產(chǎn)量中的比例降低至少20%，將可再生能源在總能源產(chǎn)量中的份額提高至少10%，從而提升應(yīng)對氣候變化的能力。2021年2月，南非總統(tǒng)拉馬福薩大力倡導(dǎo)升級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提高國家新能源發(fā)電水平，從而轉(zhuǎn)變當(dāng)下該國大量燃燒煤炭的能源結(jié)構(gòu)。尼日利亞積極推廣清潔能源爐灶。在此次領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔表示：“清潔能源已經(jīng)占肯總電力供應(yīng)的90%，我們計(jì)劃到2030年將這一比例提高到100%。”

隨著全球逐步邁入清潔能源時代，各國對于煤炭、石油等傳統(tǒng)資源的需求逐步下降，但與此同時，為發(fā)展升級清潔能源技術(shù)，全球?qū)τ阢~、鋰、鎳、鈷、稀土等關(guān)鍵礦物資源的需求卻與日俱增。國際能源署曾多次指出，隨著更多國家大力推動清潔能源轉(zhuǎn)型升級，獲取其所必須的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的難度也將越來越大。世界銀行發(fā)布報(bào)告稱，當(dāng)下銅、鋁等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全球可再生能源技術(shù)和儲能的需要。非洲礦產(chǎn)資源十分豐富，其礦產(chǎn)儲備占到全球的三分之二。豐富的自然資源稟賦不僅為非洲實(shí)現(xiàn)自身清潔能源轉(zhuǎn)型升級提供良好條件，也令其在全球清潔能源技術(shù)競爭中占得先機(jī)。

2018年3月8日，索馬里多盧難民營的人們正在等待食物和水。2017年，嚴(yán)重的干旱曾席卷索馬里等東非國家，這些地方糧食安全受到了威脅。

應(yīng)對氣變，挑戰(zhàn)重重

近年來，盡管非洲各國積極參與全球氣候變化治理進(jìn)程，但仍在能力建設(shè)、制度執(zhí)行、發(fā)展需求等領(lǐng)域面臨諸多挑戰(zhàn)，在應(yīng)對全球氣候變化問題上恐將長期處于被動地位，承受氣候變化帶來的負(fù)面影響較大卻又只能仰仗國際社會的支持參與。

第一、非洲中小國家缺乏主動作為的能力基礎(chǔ)。除少數(shù)制造業(yè)水平相對較高的國家外，絕大多數(shù)非洲國家雖擁有大量可再生能源，具有發(fā)展清潔能源的比較優(yōu)勢，但均囿于資金短缺、技術(shù)落后等因素，難以擺脫傳統(tǒng)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，在面對氣候變化帶來的負(fù)面影響時往往心有余而力不足，只能制定較為寬泛的綱領(lǐng)性、宣示性政策文件而無力采取有效舉措，在極大程度上仍需依靠發(fā)達(dá)國家提供的資金技術(shù)支持。

第二、非洲大國落實(shí)氣候變化政策執(zhí)行力有限。雖然南非、尼日利亞、肯尼亞等工業(yè)化程度較高的非洲大國均積極推進(jìn)國內(nèi)氣候變化相關(guān)政策立法，但政策“制定易、落地難”一向是非洲國家長久以來的通病。一方面，非洲國家缺乏穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)，社會治理能力普遍較低，導(dǎo)致制度執(zhí)行缺乏有效保障。另一方面，非洲大國面臨發(fā)展赤字，對西方發(fā)達(dá)國家仍存在一定戒備心理，擔(dān)心過于積極減少溫室氣體排放，而發(fā)達(dá)國家承諾的援助又不到位，則最終很可能會損害自身發(fā)展能力，掉入發(fā)達(dá)國家設(shè)下的“氣候陷阱”。長期以來，歐美發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)既得利益，將氣候問題轉(zhuǎn)嫁給廣大發(fā)展中國家，讓非洲等發(fā)展中國家承擔(dān)過多所謂“減排義務(wù)”。但事實(shí)恰恰相反，非洲大多數(shù)國家本身就處于“碳中和”甚至“負(fù)碳排放”狀態(tài)。今年3月，歐洲議會通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案，將對歐盟進(jìn)口商品征收碳稅。歐盟是非洲的主要貿(mào)易伙伴之一，也是非洲國家水泥、石油等產(chǎn)品的重要出口地。征收碳邊境關(guān)稅無疑會在一定程度上增加非洲的出口成本，使得本就高度依賴原材料出口的非洲國家舉步維艱。非洲國家多次指責(zé)歐盟借征收碳關(guān)稅制造“貿(mào)易壁壘”。

第三、滿足發(fā)展需求仍是非洲目前第一要務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000至2019年期間，在全球溫室氣體排放量前30的國家中，美、日、德、法、英等傳統(tǒng)西方發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放量均處于下降趨勢。而非洲眾多發(fā)展中國家正處于從農(nóng)業(yè)向制造業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，非洲大陸自貿(mào)區(qū)正式啟動也刺激各國亟需提升本國制造業(yè)水平。如南非作為全球溫室氣體排放量前20位中唯一的非洲國家，其排放量在英、法等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家之上，且仍處于增長態(tài)勢。因此，為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)工業(yè)化從而大幅增加溫室氣體排放的情形很可能將在非洲大范圍出現(xiàn)。

眾所周知，單憑非洲一己之力是無法扭轉(zhuǎn)氣候變化帶來的負(fù)面影響。在此次氣候峰會上，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛強(qiáng)調(diào)了對于“氣候融資”的急迫需求。非洲國家不僅需要發(fā)達(dá)國家承諾減排，更需要國際社會幫助其提高應(yīng)對氣候變化的韌性和能力，為清潔能源轉(zhuǎn)型升級提供亟需的技術(shù)和資金援助。

一方面，歐美承諾的氣候變化援助資金需盡快到位。2012年通過的《坎昆協(xié)議》顯示，發(fā)達(dá)國家應(yīng)在2020年前每年為發(fā)展中國家提供1000億美元的“氣候融資”，但據(jù)相關(guān)報(bào)告指出，這些數(shù)字遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的水平。加上當(dāng)前非洲經(jīng)濟(jì)受到新冠疫情的沖擊，歐美等發(fā)達(dá)國家需真正落實(shí)對非洲等發(fā)展中國家的氣候融資、綠色能源領(lǐng)域的援助。

另一方面，中非綠色產(chǎn)業(yè)合作潛力巨大。習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上指出，“中方將秉持‘授人以漁理念，通過多種形式的南南務(wù)實(shí)合作，盡己所能幫助發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化能力?！薄熬G色發(fā)展”是中非合作論壇北京峰會“八大行動”之一，也是中非共建“一帶一路”的重要內(nèi)容，中非環(huán)境合作中心已于2020年啟動，大批綠色環(huán)保和清潔能源合作項(xiàng)目已在非不斷落地。中國可利用既有合作平臺，對標(biāo)非洲實(shí)際需求，進(jìn)一步開發(fā)中非在可再生能源技術(shù)以及綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作潛力。