澳大利亞試圖在太平洋島嶼地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)作用

倪鵬

澳大利亞與太平洋島國(guó)同在大洋洲，歷屆澳大利亞政府都尋求主導(dǎo)太平洋島嶼地區(qū)事務(wù)。近年來(lái)，面對(duì)國(guó)際形勢(shì)變遷，澳大利亞不斷調(diào)整與島國(guó)關(guān)系。然而，澳大利亞一貫無(wú)視太平洋島國(guó)利益訴求，給島國(guó)民眾留下專(zhuān)橫形象，使澳難以獲得太平洋島嶼地區(qū)人民認(rèn)同。

將太平洋島嶼地區(qū)視為本國(guó)“勢(shì)力范圍”

長(zhǎng)期以來(lái)，澳大利亞將太平洋島嶼地區(qū)視作本國(guó)的“勢(shì)力范圍”。早在英國(guó)殖民時(shí)代，澳大利亞就將太平洋島嶼地區(qū)看作重要的經(jīng)濟(jì)腹地，通過(guò)“黑鳥(niǎo)”勞工貿(mào)易、種植園經(jīng)濟(jì)、采礦業(yè)和漁業(yè)捕撈等活動(dòng)攫取大量財(cái)富和資源。特別是19世紀(jì)中葉后，澳大利亞種植園主主導(dǎo)“黑鳥(niǎo)”勞工貿(mào)易，通過(guò)脅迫、欺騙甚至綁架等方式從瓦努阿圖、所羅門(mén)群島等地大量掠取島民勞工，使部分島嶼短短三年就流失三分之一人口。這些“黑鳥(niǎo)”雖然名義上是有一定收入的契約勞工，但他們面臨著奴隸般惡劣的生存條件和強(qiáng)制勞動(dòng)。至今澳大利亞對(duì)當(dāng)年奴役太平洋島民的歷史仍諱莫如深，使島國(guó)無(wú)法感受到其真誠(chéng)的悔意，影響地區(qū)人民對(duì)澳大利亞的認(rèn)可度。

2018年11月，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織成員領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議在巴布亞新幾內(nèi)亞召開(kāi)期間，美國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭四國(guó)與巴新領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行會(huì)晤。

第二次世界大戰(zhàn)期間，日本在太平洋地區(qū)的侵略令澳大利亞深切認(rèn)識(shí)到，太平洋島嶼可能成為敵對(duì)勢(shì)力挺進(jìn)其本土的跳板。基于此，澳大利亞確定了追隨美國(guó)以構(gòu)建美澳新防務(wù)安全體系的戰(zhàn)略，同時(shí)期望能夠在英國(guó)等傳統(tǒng)殖民勢(shì)力撤出后填補(bǔ)太平洋島嶼地區(qū)權(quán)力“真空”。20世紀(jì)70年代，隨著全球非殖民化進(jìn)程的推進(jìn)和美蘇在該地區(qū)的爭(zhēng)奪，澳大利亞加大了對(duì)太平洋島嶼地區(qū)的戰(zhàn)略投入。特別是1976年蘇聯(lián)與湯加建立外交關(guān)系之后，澳大利亞政府追隨美國(guó)提出“戰(zhàn)略拒斥”政策，力圖拒斥任何“不友好勢(shì)力”進(jìn)入太平洋島嶼。

20世紀(jì)90年代初，世界格局隨著冷戰(zhàn)結(jié)束發(fā)生巨大變化。美國(guó)減少在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略部署，澳大利亞開(kāi)始尋求“承擔(dān)地區(qū)責(zé)任”，試圖充當(dāng)美國(guó)的地區(qū)“副警長(zhǎng)”。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，太平洋島嶼地區(qū)擁有海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積約為3056.9萬(wàn)平方公里（包括未獨(dú)立地區(qū)），占全球?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的28%。但由于太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，開(kāi)發(fā)能力有限，因此澳大利亞在這一時(shí)期通過(guò)發(fā)展援助和經(jīng)貿(mào)投資等方式，獲取島國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)包括漁業(yè)資源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋航運(yùn)、旅游業(yè)、海洋石油和天然氣等在內(nèi)的多種經(jīng)濟(jì)利益。但是，太平洋島嶼地區(qū)的難民/非法移民問(wèn)題也給澳大利亞帶來(lái)了棘手挑戰(zhàn)。由于部分島國(guó)政局動(dòng)蕩，導(dǎo)致大批島民試圖跨越國(guó)界尋求庇護(hù)，影響地區(qū)安全秩序。雖然澳大利亞在瑙魯?shù)鹊卦O(shè)立離岸難民中心以管控難民/非法移民，但收效甚微，且面臨諸多人權(quán)問(wèn)題。

太平洋島國(guó)論壇成為澳大利亞參與地區(qū)事務(wù)的重要抓手。20世紀(jì)70年代太平洋各島嶼非殖民化進(jìn)程如火如荼。為適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)需要，澳大利亞和新西蘭倡議成立了南太平洋論壇（太平洋島國(guó)論壇前身）。該組織自成立之日起就成為太平洋島嶼地區(qū)最廣泛、最權(quán)威的區(qū)域性政治和經(jīng)濟(jì)組織，在推動(dòng)非殖民化進(jìn)程、維護(hù)地區(qū)安全、規(guī)范漁業(yè)管理、反對(duì)核試驗(yàn)、倡導(dǎo)核不擴(kuò)散、培育島國(guó)集體觀(guān)念和呼吁重視氣候變化等方面取得顯著成就。澳大利亞始終為該組織提供財(cái)政和外交支持，同時(shí)也通過(guò)該組織提升了本國(guó)在該地區(qū)的形象。

“太平洋升級(jí)”面臨多重挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，俄羅斯、印度等域外國(guó)家與太平洋島國(guó)互動(dòng)日益頻繁，澳大利亞在地區(qū)的投入力度也隨之加強(qiáng)。在2017年外交政策白皮書(shū)中，澳大利亞提出了“太平洋升級(jí)”政策。2018年11月8日，澳總理莫里森宣布開(kāi)啟“澳大利亞與太平洋島國(guó)大家庭的新篇章”。澳大利亞承諾將加大援助力度，通過(guò)國(guó)防安全、健康醫(yī)療、教育培訓(xùn)和文化體育等方面的交流活動(dòng)，幫助島國(guó)解決發(fā)展問(wèn)題。2018年至今，澳大利亞和太平洋島國(guó)各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人外交互訪(fǎng)和會(huì)面次數(shù)大幅增加。

澳大利亞一系列針對(duì)太平洋島嶼地區(qū)的政策受到了島國(guó)的歡迎，但地區(qū)內(nèi)存在的應(yīng)對(duì)氣候變化、非法移民、非法漁業(yè)捕撈、國(guó)際恐怖主義和民族分離主義等問(wèn)題時(shí)刻考驗(yàn)著澳方兌現(xiàn)承諾的能力。特別是2020年以來(lái)，新冠疫情暴發(fā)疊加自然災(zāi)害，給太平洋島國(guó)帶來(lái)巨大沖擊，也使澳大利亞的地區(qū)治理能力面臨考驗(yàn)。疫情暴發(fā)后，雖然島國(guó)普遍沒(méi)有出現(xiàn)很多感染病例，但由于發(fā)展嚴(yán)重依賴(lài)外部聯(lián)系，地區(qū)國(guó)家旅游業(yè)、捕撈業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng)，食品安全面臨重大危機(jī)。雪上加霜的是，2020年4月，颶風(fēng)“哈羅德”先后襲擊所羅門(mén)群島、斐濟(jì)、瓦努阿圖和湯加等國(guó)，造成嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失。2020年，太平洋島嶼地區(qū)人均收入下降約9%，經(jīng)濟(jì)損失慘重。

太平洋島國(guó)所處地理位置特殊，極易受到氣候變化和海平面上升的破壞性影響。面對(duì)生存危機(jī)，各島國(guó)就氣候議題發(fā)揮集體外交優(yōu)勢(shì)，在諸如聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)等全球政治舞臺(tái)上集體發(fā)聲，提升世界各國(guó)對(duì)該地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重視程度。然而，澳大利亞漠視氣候變化問(wèn)題，試圖以提高援助的方式淡化之，令太平洋島國(guó)高度不滿(mǎn)。2019年8月，在圖瓦盧召開(kāi)的太平洋島國(guó)論壇領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議將主題確定為“保障我們太平洋的未來(lái)”，著重探討氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海上安全和海洋污染等議題。澳總理莫里森曾在參會(huì)前承諾，將在自2020年開(kāi)始的五年內(nèi)投入5億美元幫助太平洋島國(guó)開(kāi)發(fā)可再生資源和提升災(zāi)害恢復(fù)能力。但太平洋島國(guó)更加迫切希望的是澳大利亞逐步減少煤炭開(kāi)采，以有力的實(shí)際行動(dòng)為減緩全球氣候變化做出表率。島國(guó)的殷切希望沒(méi)有得到澳大利亞政府的響應(yīng)。在2019年峰會(huì)上，莫里森甚至因不愿討論太平洋島國(guó)關(guān)心的氣候變化問(wèn)題而中途徑自退場(chǎng)，被斐濟(jì)總理姆拜尼馬拉馬形容為“十分無(wú)理、非常傲慢”。

澳大利亞在瑙魯?shù)鹊卦O(shè)立離岸難民中心以圖管控難民/非法移民，有關(guān)安置點(diǎn)往往人口稠密、居住條件惡劣、就業(yè)崗位不足，引發(fā)諸多人權(quán)問(wèn)題。圖為澳大利亞設(shè)置在瑙魯?shù)碾y民/非法移民安置點(diǎn)。

太平洋島國(guó)論壇這一澳大利亞重要地區(qū)抓手出現(xiàn)裂痕，使澳的地區(qū)影響力面臨挑戰(zhàn)。在太平洋島國(guó)論壇各機(jī)構(gòu)中，秘書(shū)長(zhǎng)一職頗為重要，負(fù)責(zé)監(jiān)管所有下屬區(qū)域機(jī)構(gòu)，并在全球政治舞臺(tái)為太平洋島嶼地區(qū)代言。此前基于非正式的輪值協(xié)議，該職位在美拉尼西亞群島、密克羅尼西亞群島和波利尼西亞群島三個(gè)次區(qū)域候選人間輪換。2014年當(dāng)選的秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)自巴新（美拉尼西亞群島），因而密克羅尼西亞各島國(guó)對(duì)今年的選舉信心滿(mǎn)滿(mǎn)，并一致推舉本區(qū)域馬紹爾群島候選人參選。然而，在2021年2月舉行的太平洋島國(guó)論壇領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議上，庫(kù)克群島（波利尼西亞群島）前總理亨利·普納以9∶8的微弱優(yōu)勢(shì)勝出（一票棄權(quán)）。這一結(jié)果不免讓人聯(lián)想到澳大利亞的背后操縱——澳在1995年就有干預(yù)太平洋島嶼地區(qū)區(qū)域組織的先例，其操縱本國(guó)候選人當(dāng)選南太平洋委員會(huì)（今太平洋共同體）秘書(shū)長(zhǎng)，使該組織管理機(jī)構(gòu)依照澳國(guó)家利益進(jìn)行了調(diào)整。2月4日，帕勞（密克羅尼西亞群島）宣布退出太平洋島國(guó)論壇，其他密克羅尼西亞群島國(guó)家不久后也予以響應(yīng)。密克羅尼西亞群島國(guó)家的集體退出使太平洋島國(guó)論壇陷入嚴(yán)重危機(jī)，反過(guò)來(lái)也限制了澳在這一地區(qū)的行動(dòng)能力。

同為區(qū)域國(guó)家的新西蘭在地區(qū)的政策，也與澳大利亞形成鮮明對(duì)比。新西蘭在2018年3月推出了自己的太平洋島嶼地區(qū)政策——“太平洋重置”。然而，新西蘭更注重通過(guò)發(fā)揚(yáng)原住民文化、設(shè)立太平洋文化節(jié)等方式提升本國(guó)在地區(qū)的軟實(shí)力。在島國(guó)普遍關(guān)注的氣候問(wèn)題上，新西蘭也積極發(fā)聲，在聯(lián)合國(guó)等多邊國(guó)際平臺(tái)上支持島國(guó)主張。而澳大利亞卻僅僅限于加大資金投入。不僅如此，澳還選擇緊密追隨美國(guó)，圍堵打壓中國(guó)與太平洋島國(guó)的平等互利合作。未來(lái)，澳大利亞只有拋棄地區(qū)霸權(quán)主義做派，更多傾聽(tīng)島國(guó)人民呼聲，以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)地區(qū)互利合作，才能真正收獲地區(qū)人民的支持。