瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的實踐及啟示

王明睿 仇淵勛

收稿日期：2021-05-12

*基金項目：北京市重點研發(fā)計劃 “基于生態(tài)效果提升的植物多種種植方式研究及示范”（D171100007117003）

第一作者：王明睿（1993- ），男，碩士，研究方向為風景園林規(guī)劃與設計、可持續(xù)城市化、區(qū)域空間規(guī)劃。E-mail：

wang.mingrui@outlook.com

通信作者：仇淵勛（1991- ），男，博士生，研究方向為風景園林規(guī)劃與設計。E-mail：1737779286@qq.com

摘要：隨著城市化的不斷深入，區(qū)域一體化成為未來空間發(fā)展的趨勢。面對區(qū)域整合過程中不同行政主體之間存在的利益沖突，協(xié)同性空間規(guī)劃成為一種合適處理方式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國家之一，其內(nèi)部已形成了數(shù)量眾多的城市集聚區(qū)和大都會區(qū)域?？缬騾f(xié)同性規(guī)劃逐漸成為瑞士空間可持續(xù)發(fā)展的主要手段并積累了大量實踐經(jīng)驗。文章首先針對蘇黎世大都會區(qū)的協(xié)同性空間規(guī)劃體系，從3個方面評述其特點及優(yōu)勢，即，一是以大都會區(qū)協(xié)會作為各成員合作的平臺;二是以大都會區(qū)空間概念規(guī)劃作為整體性的合作框架和統(tǒng)一的規(guī)劃工具;三是以實踐為導向的協(xié)同性空間規(guī)劃模式。然后以此為基礎探討瑞士跨域協(xié)同規(guī)劃經(jīng)驗對我國都市圈、城市群建設在組織結(jié)構(gòu)、規(guī)劃手段以及實施機制等方面的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：跨域協(xié)同，空間規(guī)劃，蘇黎世大都會區(qū)，瑞士

DOI： 10.12169/zgcsly.2021.05.12.0003

Cross-border Collaborative Spatial Planning in Switzerland and its Enlightenment

Wang Mingrui Qiu Yuanxun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract：As the process of urbanization goes further in China， regional integration becomes the trend of spatial development in the future. In the regional integration process， collaborative spatial planning is an appropriate way to deal with the conflict of interests between the various administrative subjects. Switzerland， as one of the most urbanized countries in Europe， has developed a large number of urban agglomerations and metropolitan areas within it， and has gained plenty of practical experience in cross-border collaborative spatial planning， which has become a major planning tool. This paper reviews the characteristics and advantages of the collaborative planning system in the Zurich Metropolitan Area from three aspects， i.e. metropolitan associations as a platform for collaboration of different administrative regimes， the metropolitan spatial concept as a holistic framework and a unified planning tool， and the practice-oriented collaborative spatial planning model. Based on the review， this paper discusses the significance of the Swiss experience in cross-border collaborative spatial planning for the construction of metropolitan areas and city agglomerations in China in terms of organizational structure， spatial planning tools and implementation mechanisms.

Keywords： cross-border collaboration， spatial planning， Zurich Metropolitan Area， Switzerland

自20世紀末歐洲進入后工業(yè)化、經(jīng)濟全球化時代后，協(xié)同性規(guī)劃逐漸成為各國處理快速城市化問題時常用的空間規(guī)劃工具，并在跨區(qū)域規(guī)劃整合過程中扮演了重要角色。我國目前的城鎮(zhèn)化進程不斷表現(xiàn)出區(qū)域整合的趨勢，都市圈、城市群的建設成為下一階段城鎮(zhèn)化的重點議題，但我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中尚缺乏統(tǒng)一的協(xié)同性空間規(guī)劃模式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國家之一，已在跨域協(xié)同性規(guī)劃實踐中積累了諸多經(jīng)驗，這對于我國后續(xù)區(qū)域一體化建設在組織機構(gòu)、規(guī)劃工具、實施機制等方面具有一定的借鑒意義。

1 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的背景

1.1 從集聚區(qū)到大都會區(qū)

第二次世界大戰(zhàn)后，在大規(guī)模標準化工業(yè)生產(chǎn)驅(qū)動下，瑞士城市不可阻擋地向外擴張，越來越多的城市達到了行政控制范圍規(guī)模的極限，城鄉(xiāng)差異變得愈加模糊[1]。瑞士城市形象的根本性變化催生出一種新的空間形態(tài)——集聚區(qū)（Agglomeration）。集聚區(qū)是由核心、次要和外圍相關(guān)市鎮(zhèn)（瑞士最小行政單位）組成的空間連貫區(qū)域，居民規(guī)模需達到20 000人以上。如今瑞士境內(nèi)共有49個集聚區(qū)，占據(jù)近20%的國土面積，集中了約590萬人口，占瑞士常住人口的73%。集聚區(qū)的出現(xiàn)實質(zhì)上反映了瑞士城市空間結(jié)構(gòu)失去以往緊湊密集的形態(tài)，變得愈加松散，城市化的影響范圍在持續(xù)擴大。

到20世紀70年代，新自由主義思想主導下的瑞士經(jīng)濟模式變得更加靈活，管制更加放松[2]，與全球化直接相關(guān)的經(jīng)濟控制權(quán)集中也導致了瑞士的空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，不同集聚區(qū)擴張至重疊形成了多中心、網(wǎng)絡化的大都市區(qū)域（Metropolitanrume），由此聯(lián)邦政府定義了5個大都會區(qū)域，分別是蘇黎世、日內(nèi)瓦—洛桑、首都伯爾尼、巴塞爾以及提契諾（從屬于意大利米蘭大都會區(qū)）。這些大都會空間尺度巨大，包含市鎮(zhèn)數(shù)量達到上百個，有些甚至來自鄰國，因此，大都會區(qū)域的政治體制結(jié)構(gòu)通常十分松散，各行政主體之間競爭趨勢遠遠大于合作意愿，內(nèi)部發(fā)展差距失衡的風險普遍存在。

1.2 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的政策導向

無論是集聚化還是大都會化，瑞士的空間發(fā)展都面臨著結(jié)構(gòu)和組織過于分散的風險，亟需建立一種協(xié)同空間規(guī)劃機制來平衡區(qū)域內(nèi)各成員間的利益，達成共同的發(fā)展目標。于是自2001年開始，瑞士聯(lián)邦政府推行了一項全國性的集聚政策以支持集聚區(qū)和大都會區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，該政策明確了集聚區(qū)在瑞士空間規(guī)劃中的核心地位，并將大都會區(qū)定位為未來空間發(fā)展的方向。針對空間發(fā)展?jié)撛诘姆稚L險，聯(lián)邦集聚政策提出了一系列改善跨域空間協(xié)作發(fā)展的組織模式、規(guī)劃工具、財政激勵措施等[3]。集聚政策經(jīng)過20年的實施，推動了許多創(chuàng)新性的協(xié)同空間規(guī)劃和項目實踐，而蘇黎世大都會區(qū)的建設就是其中的典型代表。

2 蘇黎世大都會區(qū)跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的實踐經(jīng)驗

蘇黎世大都會區(qū)目前包含了8個聯(lián)邦州，涉及238個市鎮(zhèn)、約190萬居民，貢獻了40%的瑞士聯(lián)邦國民生產(chǎn)總值（GDP）。蘇黎世大都會區(qū)作為瑞士境內(nèi)最具戰(zhàn)略意義的功能區(qū)域，在協(xié)同空間規(guī)劃領域進行了諸多有價值的實踐，并積累了一定的經(jīng)驗。

2.1 成立跨域空間規(guī)劃協(xié)作組織

2.1.1 蘇黎世大都會區(qū)協(xié)會的結(jié)構(gòu)

由于跨域規(guī)劃情境涉及不同層級行政主體，瑞士正式空間規(guī)劃體系“聯(lián)邦-州-市鎮(zhèn)”的等級性權(quán)限分配結(jié)構(gòu)難以有效運作，因此，利益相關(guān)的行政主體一般會主動聯(lián)合起來自下而上地建立非正式的協(xié)作組織，共同處理區(qū)域規(guī)劃事務。以州為單位組成的“蘇黎世大都會區(qū)協(xié)會”是蘇黎世大都會區(qū)內(nèi)最重要的空間規(guī)劃協(xié)作組織。

蘇黎世大都會區(qū)協(xié)會最初由8個聯(lián)邦州和其中86個市鎮(zhèn)共同創(chuàng)建，目前參與的市鎮(zhèn)擴大到了110個。各參與州和市鎮(zhèn)各選舉產(chǎn)生一名代表組成大都會區(qū)協(xié)會的核心機構(gòu)，并定期舉辦“代表大會”，代表大會任命委員組成“大都會理事會”處理日常事務，理事會再細分為各類執(zhí)行部門承擔不同領域的規(guī)劃任務。

2.1.2 空間規(guī)劃協(xié)作組織的特征

空間規(guī)劃協(xié)作組織通常是一個多層次的系統(tǒng)，尤其強調(diào)扁平化的組織結(jié)構(gòu)，它有以下3個特點：

1） 公平性。雖然成員之間在面積、經(jīng)濟實力等方面存在明顯差異，但是成員們只能推舉相等數(shù)量的代表構(gòu)成具實質(zhì)效力的部門，避免實力較強的成員主導協(xié)會運作，降低實力較弱的成員話語權(quán)喪失的風險。蘇黎世市雖然是大都會區(qū)的核心城市，但它在大都會區(qū)協(xié)會中并不占據(jù)主導地位，這一點極大地保證了大都會區(qū)協(xié)會的成功運轉(zhuǎn)[4]。

2） 自由性。每個成員本身在規(guī)劃上被法律賦予的責任和權(quán)利不受協(xié)作組織的影響，這也意味著協(xié)會對各個組織成員沒有任何的所謂“監(jiān)督權(quán)”，它們自主決定是否遵守以及遵守哪些組織內(nèi)形成的共同決議。

3） 補充性?？缬蚩臻g協(xié)作組織通常在州和聯(lián)邦或州與市鎮(zhèn)之間補充一個非正式的“中間層級”。在中間層級上，各個利益相關(guān)方都能接受放棄部分自主權(quán)，并以協(xié)商討論的方式尋找能被廣泛接受的“共同綱領”或“聯(lián)合行動方案”。由于聯(lián)邦法律對跨區(qū)域規(guī)劃事務并未做過多的干涉和限定，很多在正式聯(lián)邦規(guī)劃體系下無法完成的任務能夠在跨域空間協(xié)作組織的運作下得以實現(xiàn)。因此，跨域空間協(xié)作組織成員之間良好“伙伴關(guān)系”是跨域空間協(xié)作規(guī)劃成功的關(guān)鍵因素，成員們在政治、財政等方面共同支持跨域協(xié)作組織的運作。

2.2 形成統(tǒng)一的協(xié)同規(guī)劃工具

2.2.1 蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃

蘇黎世大都會區(qū)空間發(fā)展面臨的最大困難是沒有統(tǒng)一的協(xié)同規(guī)劃工具。為了探索大都會區(qū)尺度下制定整體空間發(fā)展概念的可能性，大都會區(qū)協(xié)會先后開展了“大都市意象”和“作為公園景觀的蘇黎世大都會區(qū)”2項預備性研究，其中“大都市意象”旨在利用mapping的方式創(chuàng)造性地制作能夠展現(xiàn)蘇黎世大都會區(qū)的空間功能和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃藍圖，并有針對性地制定相應策略;而“作為公園景觀的蘇黎世大都會區(qū)”把景觀視作未來大都會區(qū)空間發(fā)展的核心要素，歸納出5種空間類型并統(tǒng)一在 “公園景觀”的框架內(nèi)，突出景觀對當?shù)鼐用袢粘Ｐ蓓姆諏傩?，以此增強民眾對整個大都會區(qū)的認同感。

2項預備性研究雖然主題不同，但均體現(xiàn)了大都會區(qū)發(fā)展消弭行政邊界隔閡的重要性以及景觀的基礎框架作用，這些思想后來被大都會區(qū)“空間規(guī)劃初步構(gòu)想”所繼承，而最終版的“蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃”（以下稱概念規(guī)劃，由8個協(xié)會成員州規(guī)劃部門以協(xié)作方式共同制定）作為統(tǒng)一的規(guī)劃工具于2015年正式出版。從概念規(guī)劃產(chǎn)生的技術(shù)路線看，它雖然不能視作2個預備性研究和初步構(gòu)想的直接成果，但這些創(chuàng)新性研究依舊成為其靈感來源[5]（圖1）。

2.2.2 蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃的內(nèi)容

概念規(guī)劃的核心內(nèi)容是在整個大都會區(qū)域內(nèi)總結(jié)出4種具備不同空間品質(zhì)的“行動領域”，即城市景觀（核心城市構(gòu)成的聚集性區(qū)域）、文化景觀（由耕地、鄉(xiāng)村、小型城鎮(zhèn)等要素構(gòu)成的區(qū)域）、過渡性景觀（介于城市景觀與文化景觀之間的、由區(qū)域性重點城市及周圍環(huán)境構(gòu)成的區(qū)域）和自然景觀（森林、湖泊等自然區(qū)域）。

概念規(guī)劃根據(jù)每種行動領域的特質(zhì)制定了靈活的發(fā)展策略，例如“80%/20%”人口增長分配目標，即未來80%的城鎮(zhèn)人口增長將由城市景觀內(nèi)部核心城市和外部一些次等區(qū)域性城市所承擔，剩余20%人口增長則發(fā)生在過渡性和文化景觀的大部分區(qū)域，自然景觀則屬嚴格管控的保護地帶;同時允許各州根據(jù)自身城鎮(zhèn)化水平和環(huán)境條件將比例在90%/10% ～ 70%/30%進行調(diào)整。這種做法既保證了發(fā)展目標的一致性，又能夠給各成員州在面對未來更加復雜多變的狀況時帶來一定的處理韌性[6]。

2.2.3 跨域空間概念規(guī)劃的雙向協(xié)調(diào)作用

由于參與跨域空間規(guī)劃的各成員現(xiàn)有規(guī)劃本身存在諸多沖突，而跨域空間規(guī)劃又獨立于聯(lián)邦正式規(guī)劃體系，因此如何保障跨域協(xié)同規(guī)劃的統(tǒng)一性和有效性是關(guān)鍵。

在瑞士，跨域情境下的空間規(guī)劃一般通過橫向和縱向2個方向的協(xié)調(diào)性手段解決這些困難。橫向協(xié)調(diào)是將同一行政層級成員現(xiàn)有空間規(guī)劃中的沖突細節(jié)充分討論協(xié)商，進而提出可以被廣泛接受的共同規(guī)劃方案。蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃就是將8個成員州的規(guī)劃在空間結(jié)構(gòu)、交通體系、表達形式等方面進行完整地統(tǒng)一。

縱向協(xié)調(diào)首先表現(xiàn)在對更上位空間規(guī)劃要求的承接和細化。蘇黎世大都會區(qū)概念規(guī)劃納入了最高指導意義的“瑞士國家空間發(fā)展概念”對其在住區(qū)、交通、景觀等方面確定的12條策略，這些策略均在空間上得到了進一步地細化。其次，跨域空間概念規(guī)劃是各州、市鎮(zhèn)修改和更新正式規(guī)劃的重要前提性文件。在蘇黎世州內(nèi)，州政府和各市鎮(zhèn)對具備法律約束力的結(jié)構(gòu)規(guī)劃進行修訂時會將大都會區(qū)空間規(guī)劃作為必要的參照，或直接將相關(guān)內(nèi)容審核通過后成為結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的一部分，從而使其獲得法律效力;同時，這種間接性的做法也為成員間開展跨域空間發(fā)展項目協(xié)作提供合理的法律來源和依據(jù)。

2.3 以項目實踐為導向的跨域協(xié)同規(guī)劃模式

對于空間規(guī)劃中的跨域性事務來說，通過項目進行協(xié)同規(guī)劃實踐的模式是最合適的選擇。一方面，它可以解決不同成員法律或政策層面的差異所帶來的問題，減少繁瑣復雜的立法程序;另一方面，以項目實施為目標也讓協(xié)同效益能夠具體地展現(xiàn)出來，這也是跨域協(xié)同規(guī)劃有效性的來源之一。

2.3.1 聯(lián)邦提供的項目平臺

蘇黎世大都會區(qū)內(nèi)的協(xié)同空間規(guī)劃實踐項目主要通過2個平臺進行運作，即集聚項目計劃和可持續(xù)空間發(fā)展示范項目。

“集聚項目計劃”是一個依托聯(lián)邦集聚政策運作的規(guī)劃工具，用以協(xié)調(diào)集聚區(qū)內(nèi)住區(qū)、交通以及景觀3個核心領域的空間發(fā)展議題，內(nèi)容一般包括整個集聚區(qū)未來空間發(fā)展的愿景和協(xié)調(diào)機制，以及在具體領域的執(zhí)行措施。

“可持續(xù)空間發(fā)展示范項目”是聯(lián)邦空間發(fā)展署（ARE）推出的另一項空間規(guī)劃工具。它鼓勵各個層次的行政部門針對聯(lián)邦政府設定的優(yōu)先性議題，提出創(chuàng)造性的項目方案，并在當?shù)剡M行實踐。成功的案例會被聯(lián)邦列為示范項目，其經(jīng)驗和模式將在全國范圍內(nèi)進行推廣。

“集聚項目計劃”和“可持續(xù)空間發(fā)展示范項目”對于跨域協(xié)同規(guī)劃的有效落實至關(guān)重要。首先，2個項目平臺都具有一定的實驗創(chuàng)新性，充分探索了跨部門合作與協(xié)調(diào)在區(qū)域基礎設施網(wǎng)絡構(gòu)建、高質(zhì)量的住區(qū)發(fā)展以及平衡城鄉(xiāng)差距等議題中新的可能性。除了地方上，聯(lián)邦政府也從跨域協(xié)作項目中受益，積累的經(jīng)驗同樣反饋在聯(lián)邦土地管理、能源利用等政策之中。其次，這2個平臺是跨域協(xié)作項目最主要的資金注入途徑，項目平臺匯集了多樣的公共財政與私人投資的方式，保證了跨域協(xié)作項目的順利實施。

2.3.2 跨域協(xié)同規(guī)劃實踐的機制

1） 州與地方市政當局的配合。在瑞士，空間規(guī)劃主要屬于州一級行政機關(guān)的權(quán)限范圍，一些州會將部分空間規(guī)劃的權(quán)限下放給地方市政當局，但地方上的土地利用規(guī)劃必須經(jīng)過州政府的批準[7]。因此，在蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃指導下的實踐階段，州一級的政府部門之間會對項目內(nèi)容和進程進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各地方市政當局作為項目執(zhí)行方需要提交土地利用方案給州政府進行審核通過，從而保證項目的順利實施。

2） 聯(lián)邦的激勵措施。跨域協(xié)同規(guī)劃的實施如果僅靠各成員的主動性和自我激勵，往往很難進行下去。聯(lián)邦的介入可以讓協(xié)同空間規(guī)劃具備一定的約束力，同時增加成員之間協(xié)作的動力。聯(lián)邦政府主要利用財政激勵政策，通過2個項目平臺扶植有價值的跨區(qū)域項目實施。集聚項目計劃會通過基礎設施基金每年獲得3～3.5億瑞士法郎的聯(lián)邦資助，示范項目也會獲得每年3～4萬瑞士法郎的資助，但目前這些資金遠不夠項目的實際支出，除了聯(lián)邦的財政支持外，各級地方政府和民間資本也會進行一定量的補充。

3） 階段性的評估與反饋。協(xié)同性規(guī)劃項目工作是長期性的，在這個過程中需要對制定的目標和內(nèi)容周期性地進行評估和修正，以適應不斷變化的規(guī)劃條件?！凹垌椖坑媱潯焙汀笆痉俄椖俊倍紝儆谥芷诟碌拈L期計劃，一般4年為一輪，每一輪過后，聯(lián)邦政府會對各個項目成本、效益情況進行評估，考核結(jié)果會作為未來優(yōu)先性主題調(diào)整以及資金分配的依據(jù)[8]。

3 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃對中國的啟示

近年來，我國區(qū)域一體化和整合的趨勢日益明顯，中共十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈”的要求。因此，都市圈、城市群等集聚性空間發(fā)展的模式將會是中國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的主要動力來源，而這勢必也會涉及不同行政主體之間空間規(guī)劃協(xié)作的問題。瑞士自2001年聯(lián)邦集聚政策實施以來，在跨域協(xié)同性空間規(guī)劃上進行了大量的實踐。瑞士和中國在政治體制、經(jīng)濟社會發(fā)展水平雖然存在差異，但上文闡述的瑞士經(jīng)驗依然對中國有所啟發(fā)。

3.1 成立多行政層級參與的規(guī)劃協(xié)作組織

近幾年，我國也開始陸續(xù)成立針對區(qū)域一體化的組織作為跨域空間規(guī)劃的協(xié)作平臺，這是邁向區(qū)域整合制度化的重要一步，但由于不同協(xié)作主體涉及的行政層級不一樣，導致了協(xié)同規(guī)劃執(zhí)行效果和力度存在差異。目前我國區(qū)域一體化進程中最嚴重的問題就是缺乏強有力的一體化推動者。截至2019年2月18日，國務院共先后批復了10個國家級城市群，這10個城市群全部涉及多個省級行政單位的參與。除了京津冀城市群由中央政府直接主導、展現(xiàn)出強大的自上而下的協(xié)同規(guī)劃執(zhí)行力之外[9]，其他城市群目前成員各自為政的情況較為普遍，導致推動區(qū)域一體化的主體不明確，協(xié)同規(guī)劃的力度不大。各地基本上根據(jù)需求自下而上地達成合作，缺少長效的協(xié)同機制和平臺[10]。

從瑞士蘇黎世大都會區(qū)協(xié)會成立的經(jīng)驗看，我國應該在區(qū)域一體化的進程中彌補省域間空間規(guī)劃協(xié)作平臺的缺失，成立允許包括省、市、縣、鎮(zhèn)等多層級行政主體共同參與的城市協(xié)作組織作為跨域協(xié)同性規(guī)劃的引擎。來自不同層級的代表可以打破行政壁壘，采取自下而上的方式成立常設機構(gòu)，明確組織結(jié)構(gòu)與分工，以提高跨域協(xié)調(diào)工作的效率。多層級行政主體參與的組織成功運作的關(guān)鍵是要在平等、自愿的基礎上避免出現(xiàn)話語權(quán)不對等的狀況，正視每個成員的關(guān)切才能形成被廣泛接受的共同決議。

3.2 創(chuàng)新協(xié)同規(guī)劃的思維和手段

國內(nèi)部分城市集聚區(qū)和城市群已經(jīng)在協(xié)同性規(guī)劃的編制上進行了一定的探索，但整體來看，大多數(shù)跨域協(xié)同性規(guī)劃的編制受自上而下行政主導空間規(guī)劃的主流思路影響，依舊沒有擺脫傳統(tǒng)的諸如“圈層結(jié)構(gòu)”“點軸開發(fā)模式”等理論范式的桎梏[11]。這些理論雖然能快速建立起各地空間協(xié)同發(fā)展的邏輯聯(lián)系，但形式和內(nèi)容上過于籠統(tǒng)，缺乏針對性，忽視或掩蓋了大都市圈、城市群在空間形態(tài)和功能上的復雜性。

未來我國跨域協(xié)同性空間規(guī)劃應當在內(nèi)容和形式上加以創(chuàng)新。蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃以及預備研究的成果給我們提供了一種自下而上反映空間特性的借鑒方式，即，通過加強對區(qū)域空間功能多樣性的認知，重視區(qū)域內(nèi)城市之間的功能聯(lián)系[12]，并從人口流動、交通聯(lián)結(jié)、資源分配等多角度審視區(qū)域一體化的進程。最終形成的協(xié)同規(guī)劃方案應當具備戰(zhàn)略性、靈活性，讓各成員在面對不斷變化的發(fā)展條件時留有變通余地。

同時，應該意識到，單純依靠行政主導模式很難做到創(chuàng)新，而外部因素的適當介入會成為創(chuàng)新的催化劑。外部因素的參與一方面會給傳統(tǒng)正式的規(guī)劃體系注入“新鮮血液”，帶來創(chuàng)新的規(guī)劃模式和思路;另一方面可以反映市場需求，跳脫“部門規(guī)劃”的思維，讓權(quán)力和資本在空間規(guī)劃能夠有效結(jié)合。因此，協(xié)同空間規(guī)劃未來可以通過跨學科合作、大數(shù)據(jù)研究等方式進行實驗性的探索，豐富和創(chuàng)新規(guī)劃的思維和手段，并作為傳統(tǒng)規(guī)劃模式的補充。

3.3 提高跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的有效性

由于我國跨域協(xié)同性規(guī)劃目前尚未具備法律地位，它在執(zhí)行上很難具備約束力[13];而在規(guī)劃內(nèi)容上，很多跨域協(xié)同性規(guī)劃僅對區(qū)域共同發(fā)展的方向做出要求，缺少對規(guī)劃在空間上落實機制的規(guī)定，這也大大降低了協(xié)同性規(guī)劃實踐層面的可操作性。因此，如何保障和提高跨域協(xié)同規(guī)劃的有效性將是我國區(qū)域一體化建設下一個階段需要重點思考的問題。

從蘇黎世大都會區(qū)空間概念規(guī)劃的實踐經(jīng)驗可以看出，跨域協(xié)同性規(guī)劃的有效性可以通過雙向協(xié)調(diào)來獲得。橫向解決統(tǒng)一性的問題，即各行政主體之間要打破行政壁壘，統(tǒng)一規(guī)劃的原則、內(nèi)容與形式，建立一套空間和政策相結(jié)合的雙平臺統(tǒng)籌機制[14];縱向解決有效性的問題，即跨域協(xié)同性規(guī)劃應當做好上位國土空間規(guī)劃目標的承接，并進行空間上的定位與細化，同時與各省市的空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃進行對接，有效地對正式規(guī)劃文件施加影響。

而跨域合作項目是協(xié)同空間規(guī)劃實踐最直接、有效的途徑。我國應當逐步建立示范項目的評定、激勵和定期審核更新以及公眾參與的機制，對跨域協(xié)同規(guī)劃的執(zhí)行提供強有力的保障。一方面可以嘗試從國家層面成立相應的發(fā)展基金并建立戰(zhàn)略項目庫，對有戰(zhàn)略價值意義的示范項目進行財政支持，提高地方參與協(xié)同規(guī)劃實施的積極性;另一方面，為了實現(xiàn)財政投資的有效利用和可持續(xù)，應當針對戰(zhàn)略項目庫建立監(jiān)督、評估與反饋的制度，保障資源的合理分配，并對成功項目的經(jīng)驗進行總結(jié)和推廣。

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