基于BSC教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)建

蔡宇涵 周瑜 張冬卉

【摘 要】本文認(rèn)為績(jī)效評(píng)估能夠?qū)φ七M(jìn)教育公共服務(wù)改革加以引導(dǎo)和強(qiáng)化，從而提升教育服務(wù)能力和水平，可通過(guò)借鑒和改造平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)工具，立足于績(jī)效觀的教育公共服務(wù)評(píng)估，從社會(huì)公眾、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個(gè)維度構(gòu)建教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)市級(jí)教育公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】教育公共服務(wù) 績(jī)效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系 指標(biāo)權(quán)重

教育公共服務(wù)水平是衡量一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前，“人才”作為一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力已日益成為國(guó)際共識(shí)，教育對(duì)加快城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性的作用，如何培養(yǎng)人才、提升教育公共服務(wù)水平是中國(guó)教育面臨的重要問(wèn)題。本文探討通過(guò)改善和優(yōu)化績(jī)效評(píng)估體系，立足于績(jī)效觀進(jìn)行教育公共服務(wù)評(píng)估，在一定程度上能更好地促進(jìn)教育公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為提升柳州市教育公共服務(wù)能力提供可借鑒的思路。

一、構(gòu)建背景及核心概念闡釋

（一）公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建背景

對(duì)教育公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外研究均有涉及，國(guó)外對(duì)教育公共服務(wù)相關(guān)研究中包括國(guó)外政府教育職責(zé)、教育投入（支出）、教育資源均等化、教育公平和教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面。國(guó)內(nèi)研究主要集中在兩點(diǎn)：一是對(duì)政府整體教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究;二是對(duì)政府部分職責(zé)或者對(duì)某一教育階段教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究。通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)對(duì)政府教育領(lǐng)域公共服務(wù)履職績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究目前處于起步階段，缺乏系統(tǒng)和深入的研究和實(shí)證分析，并且這一領(lǐng)域的研究還未引起廣泛關(guān)注。對(duì)此進(jìn)行研究，可以加深公眾對(duì)教育公共服務(wù)質(zhì)量的理解，促進(jìn)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立。

以柳州市來(lái)看，2016—2020年，柳州市每年教育經(jīng)費(fèi)總投入都超過(guò)80億元以上，2020年達(dá)到歷史最高，為108.2億元，為改善辦學(xué)條件和提高教育公共服務(wù)水平提供了保障。但從實(shí)踐來(lái)看，教育領(lǐng)域中統(tǒng)一和明確的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立，這就難以對(duì)教育公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行及時(shí)的事中控制和事后評(píng)價(jià)改進(jìn)。因此，教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的改革與重構(gòu)，對(duì)教育公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估結(jié)果起著重要的作用。

（二）公共服務(wù)等核心概念闡釋

公共服務(wù)指由政府部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)，根據(jù)公民、法人或者其他組織的要求，為其提供幫助或者辦理有關(guān)事務(wù)的行為。包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動(dòng)等提供保障。強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。公共服務(wù)根據(jù)其內(nèi)容和形式可分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)。而教育作為主要的基本公共服務(wù)之一，在政府構(gòu)建公共服務(wù)體系的過(guò)程中尤為受到關(guān)注。

教育基本公共服務(wù)是指在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性和發(fā)展性四個(gè)主要特征，是由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)。

在對(duì)教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行建構(gòu)的過(guò)程中，筆者擬引入平衡計(jì)分卡（BSC）工具。它既是一種戰(zhàn)略管理工具，廣泛適用于企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展過(guò)程中，也是一種測(cè)評(píng)工具，包含財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度指標(biāo)，整體指標(biāo)體系囊括了驅(qū)動(dòng)指標(biāo)與最終目標(biāo)、短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)、主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)的“平衡”。羅伯特·卡普蘭指出：“雖然平衡計(jì)分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善盈利企業(yè)的管理，但是平衡計(jì)分卡在改善政府機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織的管理上，效果更好?！苯逃卜?wù)作為一種公共產(chǎn)品，收益更多體現(xiàn)在非財(cái)務(wù)領(lǐng)域，因此，平衡計(jì)分卡兼顧財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，綜合考量其服務(wù)績(jī)效，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)教育公共服務(wù)均等化多維度評(píng)價(jià)，最大限度避免評(píng)價(jià)的片面性和局限性。

二、教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）重構(gòu)分析維度

鑒于教育公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，筆者對(duì)原有平衡計(jì)分卡“財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”四個(gè)維度進(jìn)行了重新定義，具體包括以下維度。

一是社會(huì)維度。教育公共服務(wù)不像盈利企業(yè)，其最終目的不是盈利，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益，社會(huì)公眾滿(mǎn)意度和教育產(chǎn)出最能夠體現(xiàn)社會(huì)維度教育公共服務(wù)績(jī)效。其中主觀滿(mǎn)意度維度下指標(biāo)包括學(xué)生、教師和家長(zhǎng)對(duì)柳州市教育公共服務(wù)滿(mǎn)意度;客觀教育產(chǎn)出下指標(biāo)包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、特殊教育與安全教育方面的教育產(chǎn)出。

二是財(cái)務(wù)維度。在原平衡計(jì)分卡下，財(cái)務(wù)維度應(yīng)反映企業(yè)財(cái)務(wù)收支效率，由財(cái)務(wù)投入與產(chǎn)出指標(biāo)構(gòu)成。但由于教育公共服務(wù)產(chǎn)出具有非貨幣性，故只有投入指標(biāo)，體現(xiàn)財(cái)政對(duì)教育資源的配置情況以及財(cái)政在教育服務(wù)上的努力程度，具體包括教育投入和財(cái)政撥款教育經(jīng)費(fèi)使用率兩個(gè)正向指標(biāo)。

三是內(nèi)部流程維度。在企業(yè)中本維度體現(xiàn)生產(chǎn)盈利過(guò)程中的設(shè)施設(shè)備、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等，在教育公共服務(wù)領(lǐng)域，內(nèi)部流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)包含教育資源分配機(jī)制的合理性。以國(guó)家教育方針為指導(dǎo)，本維度從學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量保障和教學(xué)資源公共服務(wù)普及三方面分別設(shè)立具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。

四是學(xué)習(xí)與發(fā)展維度。該維度在原平衡計(jì)分卡中需要反映企業(yè)內(nèi)人力資源等方面的提升情況，是企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的內(nèi)生動(dòng)力。在教育公共服務(wù)角度，“人”與各階段教育下教師隊(duì)伍質(zhì)量與建設(shè)情況直接相關(guān)。本維度從教育服務(wù)技能培訓(xùn)提供和教師隊(duì)伍建設(shè)的角度，針對(duì)基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育教師隊(duì)伍進(jìn)行評(píng)價(jià)。

通過(guò)以上對(duì)教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)維度及要素的分析，逐步形成柳州市教育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)基本框架。其中“財(cái)務(wù)”維度是基石，“學(xué)習(xí)與發(fā)展”維度是保障，“內(nèi)部流程”維度是手段，“社會(huì)”維度是目標(biāo)。

（二）構(gòu)建指標(biāo)體系

1.確定教育公共服務(wù)水平績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

首先，考慮到過(guò)去教育公共服務(wù)水平績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不成體系，指標(biāo)評(píng)價(jià)維度單一的問(wèn)題，在指標(biāo)體系初步建立過(guò)程中，筆者依托柳州市教育局相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了一次預(yù)調(diào)研，在調(diào)研中對(duì)比和借鑒現(xiàn)有教育公共教育服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研究的思路和細(xì)節(jié)，構(gòu)建了初步指標(biāo)體系。

其次，使用德?tīng)柗品▽?duì)初步指標(biāo)體系進(jìn)行了第一輪專(zhuān)家咨詢(xún)。咨詢(xún)專(zhuān)家為來(lái)自柳州市教育局和高校相關(guān)領(lǐng)域的研究專(zhuān)家，通過(guò)Linker五級(jí)評(píng)分表對(duì)前期初步指標(biāo)體系進(jìn)行打分，對(duì)低于3.0分的指標(biāo)咨詢(xún)相關(guān)專(zhuān)家，筆者匯總意見(jiàn)和專(zhuān)家打分結(jié)果后，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了一次篩選和確認(rèn)。

最后，通過(guò)運(yùn)用克朗巴哈α（Cronbachs alpha）系數(shù)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)信度檢驗(yàn)，結(jié)果顯示α=0.831>0.6，表示指標(biāo)體系信度良好，最終獲得如表1所示的柳州市教育公共服務(wù)水平績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該體系包含社會(huì)、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展4個(gè)一級(jí)維度，7個(gè)二級(jí)子維度，27個(gè)具體指標(biāo)。

2.確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的過(guò)程中，筆者通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)卷使用層次分析法（AHP）讓相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)各級(jí)指標(biāo)進(jìn)行相對(duì)重要性打分。

以柳州市教育公共服務(wù)績(jī)效水平綜合評(píng)價(jià)的判斷矩陣A為例（見(jiàn)表2），其中，bij表示對(duì)于Ak而言，表示元素Bi對(duì)Bj的相對(duì)重要性判斷值。bij一般取1、3、5、7、9等5個(gè)等級(jí)標(biāo)度，其意義為：1表示Bi與Bj同等重要，3表示Bi較Bj重要一點(diǎn)，5表示Bi較Bj重要得多，7表示Bi較Bj更重要，9表示Bi較Bj極端重要。而2、4、6、8表示相鄰判斷的中值，當(dāng)5個(gè)等級(jí)不夠用時(shí)，可以使用這幾個(gè)數(shù)值。搜回打分結(jié)果后，筆者對(duì)各專(zhuān)家判定結(jié)果使用加權(quán)幾何平均法構(gòu)造判斷矩陣，結(jié)果如表2所示。

以此類(lèi)推，按照同樣的思路構(gòu)建出B1、B2、B3、B4、C1、C2、C3、C4、C5、C6、C7，最終獲得指標(biāo)體系下各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，通過(guò)對(duì)結(jié)果進(jìn)行一致性檢測(cè)，結(jié)果CR=0.0218<0.1，通過(guò)一致性檢測(cè)。

通過(guò)計(jì)算矩陣排序矢量可以得出各指標(biāo)相對(duì)重要性的權(quán)重系數(shù)，柳州市教育公共服務(wù)水平績(jī)效評(píng)價(jià)各指標(biāo)的權(quán)重分配見(jiàn)表3。

通過(guò)構(gòu)建教育公共服務(wù)指標(biāo)體系，可以對(duì)學(xué)校、教師和教育公共資源等進(jìn)行科學(xué)和合理的評(píng)價(jià)，提升教育公共服務(wù)能力和水平。同時(shí)，初步收集教育公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，對(duì)已構(gòu)建的教育公共服務(wù)水平績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，能夠進(jìn)一步調(diào)整和完善該績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從柳州市教育部門(mén)來(lái)看，收集柳州市所轄各縣區(qū)教育公共服務(wù)數(shù)據(jù)，擴(kuò)大指標(biāo)體系評(píng)價(jià)范圍，落實(shí)柳州教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃，以此更好地促進(jìn)柳州教育公共服務(wù)水平提升。

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【作者簡(jiǎn)介】蔡宇涵（1982— ），女，廣西柳州人，柳州市教育局辦公室主任、中級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向?yàn)榻逃芾怼⒇?cái)務(wù)管理;周 瑜（1987— ），女，廣西柳州人，柳州市教育局財(cái)基科副科長(zhǎng)、中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)預(yù)決算管理、財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià);張冬卉（1987— ），女，廣西柳州人，柳州市教育局電教站中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻逃?guī)劃、教育政策形勢(shì)分析;盧 方（1985— ），女，湖南岳陽(yáng)人，柳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，研究方向?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)濟(jì)、職業(yè)教育。

（責(zé)編 黃桂嬋）