林長制推行的必要性和發(fā)展建議

黃勇

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行林長制的意見》為加快構(gòu)建黨政同責(zé)、屬地負責(zé)、部門協(xié)同、源頭管理、全域覆蓋的林草資源保護發(fā)展長效機制提供了遵循，也為實現(xiàn)湖南林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了機遇。

林長制是森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制的“加強版”。2003年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，要求“堅持并完善林業(yè)建設(shè)任期目標(biāo)管理責(zé)任制”。2011年，國家林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于開展保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制建立和執(zhí)行情況檢查的通知》并組織檢查，當(dāng)時全國已有1720個縣級政府（占比63.87%）建立了目標(biāo)責(zé)任制。后來，國家林業(yè)局派駐的專員辦每年都要抽查一些縣市區(qū)并于翌年向被抽查單位所在的省級政府通報情況。同年，湖南省印發(fā)《關(guān)于建立縣級人民政府保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的通知》，隨后的幾乎每一年，都自行組織或聯(lián)合開展了目標(biāo)責(zé)任制檢查?？v觀10來年的實踐，由于政府重視不夠、推動措施不力、考核獎懲不嚴、林業(yè)部門角色定位不清晰等，導(dǎo)致該目標(biāo)責(zé)任制的建立與執(zhí)行并沒有完全達到“強化森林資源保護管理”的制度初衷。不但如此，近年來在森林資源保護發(fā)展方面還出現(xiàn)了“缺胳膊少腿”的新情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站“被屬地管理”后，林業(yè)基層的“腿”沒了，導(dǎo)致森林資源源頭管理能力被嚴重削弱;因森林公安轉(zhuǎn)隸和行政執(zhí)法體制機制不順，林業(yè)執(zhí)法的“手”折了，導(dǎo)致破壞森林資源的違法問題查處難、結(jié)案難。鑒于上述現(xiàn)實情況，為進一步明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護發(fā)展林草資源目標(biāo)責(zé)任，黨中央、國務(wù)院決定在全國全面推行林長制。另外，新森林法第四條，“國家實行森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”“地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護發(fā)展的需要建立林長制”，也存在著“林長制”是目標(biāo)責(zé)任制“加強版”的邏輯內(nèi)涵。

林長制是將部門工作升級為全社會辦林業(yè)的“助推器”。早在2003年的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》就明確了“全社會辦林業(yè)”的基本方針，但經(jīng)過近20年的實踐推進，“全社會辦林業(yè)”的局面并沒有全面形成。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出：“目前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期?！彪S著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民生活水平的提高，尤其是全面建成小康社會后，提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)已成為人民群眾對林業(yè)的第一需求。而與此同時，我國林草資源保護發(fā)展面臨的形勢依然嚴峻。非法侵占林地草地、逾期使用臨時用地、毀林開墾、濫伐盜伐林木等違法犯罪行為仍高發(fā)頻發(fā)，森林火災(zāi)和有害生物的威脅仍很嚴重，治理體系和治理能力仍不適應(yīng)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。生態(tài)文明建設(shè)的縱深推進迫切需要加緊構(gòu)建“全社會辦林業(yè)”的長效機制。安徽、江西等地的試點已證明“林長制”為建立這種長效機制能夠提供強大推動力。

林長制是新時代林草人必須高質(zhì)量完成的“必答題”?！蛾P(guān)于全面推行林長制的意見》開宗明義，“森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，對于維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設(shè)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”，并明確“地方各級林業(yè)和草原主管部門承擔(dān)林長制組織實施的具體工作”。保護好具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的林草資源，實現(xiàn)山有人管、草有人護，以“林長制”推動“林長治”，既是推動落實屬地責(zé)任、加快林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和生動實踐，也是關(guān)乎新時代林草人立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的“必答題”。

林長制所帶來的益處是毋庸置疑的，但在推行過程中難免會遇到一些困難、阻礙，為此，筆者提出了3點工作建議，以期為林長制的推行提供借鑒。

一要堅持“問題導(dǎo)向”。林長制的推進過程就是發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)存問題的過程，落實到林草資源保護發(fā)展上，要重點解決兩個方面的問題。

一是解決政策制度供給不足的問題。在堅持完善并保持林草政策穩(wěn)定性及其與土地、礦業(yè)、農(nóng)業(yè)等政策相關(guān)性的同時，重點要建立健全林長會議制度、信息公開制度、部門協(xié)作制度、工作督查制度、第三方評估、考核評價制等，為保護發(fā)展林草資源提供“集成化”的政策制度保障。眾多政策制度中核心是責(zé)任制，要進一步明確各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任以推動責(zé)任“上肩”，進一步完善基層網(wǎng)格化管護形式以推動責(zé)任“落地”，建立縱向到底、橫向到邊的“網(wǎng)格化”管護責(zé)任體系，使每一片森林和草原都有責(zé)任人。在抓好政策完善和制度建設(shè)這條主線的同時，切實推動解決系列現(xiàn)存問題。如：整合木材檢查站、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)等人員和職能，設(shè)立林草行政執(zhí)法機構(gòu)、資源監(jiān)測機構(gòu)等，以完善林草資源監(jiān)督監(jiān)測體系;推動森林植被恢復(fù)費和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金“用途回歸”，以解決資金分配使用上的“非林化”問題;實現(xiàn)天然林和公益林并軌管理，以改變“一山兩制”政策不一的管護局面;完善“林長+檢察院+法院+審計+紀檢監(jiān)察”林草案件聯(lián)合查處機制，推動林草督查由“部門任務(wù)”向“政府工作”轉(zhuǎn)變，諸如此類。好的政策制度能破解頑瘴痼疾并產(chǎn)生良好效果。安徽各地出臺“林長制”制度752個，而且通過頒布或修訂《林業(yè)有害生物防治條例》《環(huán)境保護條例》等確立林長制的法律地位，其實行林長制的第一個整年，財政投入林業(yè)的資金就同比增加46.5%，森林火災(zāi)次數(shù)、受害森林面積、直接經(jīng)濟損失均同比下降60%以上。

二是解決監(jiān)督監(jiān)測手段落后的問題。建設(shè)林長制智慧信息系統(tǒng)和工作平臺，提升林草資源監(jiān)督監(jiān)測“智慧化”水平。將基層林長和護林員納入“互聯(lián)網(wǎng)+林長制”監(jiān)督平臺管理，并接入森林防火、有害生物防治和古樹名木等相關(guān)監(jiān)督功能，進行在線分析、智能查詢、精準統(tǒng)計和考核調(diào)度;完善林草資源“一張圖”動態(tài)監(jiān)測體系，建立定性定量相結(jié)合且可“年度出數(shù)”的考核指標(biāo)體系，讓林長履職盡責(zé)“有的放矢”。同時，引入第三方評價機制把群眾滿意度和獲得感納入考核指標(biāo)體系，將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。江西省建立了由10項保護性指標(biāo)、3項建設(shè)性指標(biāo)構(gòu)成的林長制目標(biāo)考核體系，每年省政府公布考核結(jié)果并分出優(yōu)秀、良好等檔次。

二要體現(xiàn)“系統(tǒng)治理”。全面推行林長制是一項系統(tǒng)工程。一是強化系統(tǒng)思維，把林草資源保護發(fā)展納入到生態(tài)文明建設(shè)大局之中，和經(jīng)濟社會發(fā)展、國計民生大事同步謀劃、高位推動，加強政策統(tǒng)籌，發(fā)揮改革整體效應(yīng)。二是探索林草融合，在思想感情、觀念、目標(biāo)、職能、規(guī)劃、資金、標(biāo)準、監(jiān)測、執(zhí)法等方面全方位融為一體，結(jié)合草原工作六大體系系統(tǒng)思考。三是依靠黨委政府統(tǒng)籌推進，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，調(diào)動社會力量，助推林草事業(yè)由部門工作上升為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，由林草部門“小馬拉大車”轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壐鞑块T“同唱一臺戲”。安徽省將21個省直部門列為省級林長會議成員單位，明確各單位在政策謀劃、項目支持、監(jiān)督考核等方面的職責(zé)。四是在責(zé)任區(qū)域劃分時，堅持行政區(qū)劃和生態(tài)區(qū)域相結(jié)合，即以行政區(qū)劃為主輔，，把自然保護地、林業(yè)經(jīng)營管理單位、城市綠地等確定為責(zé)任區(qū)域，同時兼顧河（湖）長的責(zé)任區(qū)域。五是周密設(shè)定林長層級，鑒于湖南省超過五分之四的林業(yè)站已劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的實際，有必要設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長，并可借鑒安徽省安慶市將村民小組組長納入村級林長體系、設(shè)立管理網(wǎng)格3311個的做法，延伸到村民小組和護林員，實現(xiàn)管護網(wǎng)格化、全覆蓋。

三要對接“鄉(xiāng)村振興”。根據(jù)《關(guān)于全面推行林長制的意見》《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等要求，堅持頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，立足資源稟賦、發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，通過基地聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)帶動、示范推動等措施，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，推動林業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、林農(nóng)富裕富足。著力點包括：統(tǒng)籌用好護林護草、防滅火等公益崗位，在林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣以工代賑方式，吸納更多脫貧人口和低收入人口就地就近就業(yè);鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，實施油茶等林業(yè)特色種養(yǎng)業(yè)提升行動，推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準化生產(chǎn)，促進木本糧油和林下經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展;培育并支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加大對森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品基地建設(shè)和品牌推廣的支持力度，發(fā)展綠色林產(chǎn)品、有機林產(chǎn)品和地理標(biāo)志林產(chǎn)品;依托自然保護地為載體，打造一批森林康養(yǎng)等示范基地;利用財政、外資等項目，積極探索開展林業(yè)碳匯開發(fā)和交易試點。