透視“指令式”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

夏柱智

近期，筆者在各地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方的基層政府采用超常規(guī)的、指令式手段推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了讓村莊動起來，地方政府普遍采取“下指標(biāo)”的辦法，層層加壓。地方政府將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)做“三農(nóng)”工作的頭等大事來抓，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量和增長速度成為衡量村干部業(yè)績的主要考核指標(biāo)，推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一場新的“基層運(yùn)動”。

一場新的“基層運(yùn)動”

江西某貧困縣，村集體經(jīng)濟(jì)大多薄弱，縣政府2019年發(fā)文，要求村集體經(jīng)營性收入在2018年基礎(chǔ)上增長10%，2020年在2019年基礎(chǔ)上增長5%，同時(shí)允許新增收入的10%—20%作為獎勵(lì)資金。當(dāng)年目標(biāo)任務(wù)未完成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村黨支部書記、村委會主任進(jìn)行誡勉談話，同時(shí)取消該村及村定補(bǔ)干部的黨建工作評先評優(yōu)資格。連續(xù)兩年未完成目標(biāo)任務(wù)的村，扣除該村定補(bǔ)干部當(dāng)年50%的績效報(bào)酬。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長空間十分有限，除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)之外，絕大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，這是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件造成的，與地方政府重視程度無關(guān)。為了完成考核指標(biāo)，很多地區(qū)只能依賴申請“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”項(xiàng)目。在貧困地區(qū)，基層村莊普遍是“空殼村”，地方政府也缺乏財(cái)政資金支持，主要依賴上級政府提供的產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金和駐村單位提供的幫扶資金。

湖北某山區(qū)貧困鎮(zhèn)F鎮(zhèn)，自2016年到2021年，上級下達(dá)的專項(xiàng)扶貧資金總計(jì)3000多萬元，其中用于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的達(dá)2000萬元。扶貧資金必須按年度分到村莊，由村申報(bào)項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、上報(bào)縣扶貧辦集中審批通過。村莊可申報(bào)的扶貧項(xiàng)目一般分為兩類，一是公益性項(xiàng)目資金，用于修建道路、廣場、安全飲水工程，一般占30%;二是經(jīng)營性項(xiàng)目資金，用于支持村集體發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，一般占70%。專項(xiàng)扶貧資金管理非常嚴(yán)格，不允許閑置、截留，也不能調(diào)劑到其他村莊。地方政府按照嚴(yán)格管理要求撥付村莊，作為項(xiàng)目法人的村集體則要去找項(xiàng)目。

“八仙過海，各顯神通”

全國各地的調(diào)查顯示，為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村莊普遍把項(xiàng)目資金投入以下四個(gè)領(lǐng)域。

一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。延續(xù)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，前期村級產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式是發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)。鎮(zhèn)村兩級干部研判什么項(xiàng)目賺錢，就投入什么項(xiàng)目。特色農(nóng)業(yè)中比較常見的是中藥材、花卉、水果、蔬菜、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞。F鎮(zhèn)A村是山區(qū)丘陵，山地資源豐富，村集體累計(jì)投入300多萬元，建立中藥材基地，種植吳茱萸1000多畝。既然是村集體的項(xiàng)目，經(jīng)營管理者自然是村干部，村干部要去跑種苗、跑市場，還要親自管理各個(gè)經(jīng)營環(huán)節(jié)。由于使用扶貧項(xiàng)目資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)，按照政策規(guī)定必須有限雇傭貧困戶勞動力，建立扶貧項(xiàng)目和貧困戶的緊密連接機(jī)制。

二是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。這是一種獨(dú)特的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。從這幾年來看，光伏項(xiàng)目收益率達(dá)到10%，是政府和村集體均滿意的項(xiàng)目。某鎮(zhèn)23個(gè)行政村，在2017年、2018年，有19個(gè)村申報(bào)了光伏扶貧項(xiàng)目。光伏項(xiàng)目只需要找到一塊日照時(shí)間充足的空地，管護(hù)成本很低，只需要雇人除草、排水即可，村干部不再需要整日操心經(jīng)營管理過程。一個(gè)村莊投入40萬元建造40KW的光伏電站，加上國家補(bǔ)貼，村集體每年收益可達(dá)4萬元以上。

三是投資經(jīng)營性資產(chǎn)。很多貧困村莊唯一的資產(chǎn)就是村委會大樓，幾乎沒有經(jīng)營性資產(chǎn)。讓村干部經(jīng)營特色產(chǎn)業(yè)需要非常多的條件，地方政府就設(shè)想通過投資建設(shè)經(jīng)營性資產(chǎn)，以產(chǎn)生可持續(xù)的租金收入，這在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村較為普遍，可稱為“地租經(jīng)濟(jì)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級建設(shè)的經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括蔬菜大棚、養(yǎng)豬場、廠房（扶貧車間）等。如湖北D鎮(zhèn)X村位于平原地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村集體利用項(xiàng)目資金70多萬元，建立了33個(gè)大棚，整體出租給蔬菜老板，每年獲得6萬元租金。

四是入股當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。這是當(dāng)前最為流行的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，被基層干部稱為“捆綁式集體經(jīng)濟(jì)”。扶貧資金年年都有，而村集體找不到好的項(xiàng)目。F鎮(zhèn)借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)村莊把年度的20-50萬元扶貧資金投給私人企業(yè)，累計(jì)投入1600萬元，約定年收益率為8%-10%。在中部某省C縣，為了扶持薄弱村，地方財(cái)政拿400萬元支持4個(gè)村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要求村集體以資金入股當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)獲得分紅，約定年收益6%。

不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的愿望是好的，然而現(xiàn)實(shí)是殘酷的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部大多對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)缺乏信心。指令式集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為基層負(fù)擔(dān)和形式主義、官僚主義，且隱含不少風(fēng)險(xiǎn)。

一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。絕大多數(shù)村莊的特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目虧本，這是極大的教訓(xùn)。其原因是復(fù)雜的，包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空間有限、項(xiàng)目投入規(guī)模過小、產(chǎn)業(yè)利潤難以積累、村干部經(jīng)營管理能力缺乏、自然風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任心問題、市場價(jià)格波動、貧困戶勞動力效率低等問題。例如市場價(jià)格波動，吳茱萸是一種中藥材，近5年最高價(jià)格是1斤200元，2019年跌到1斤20元，村集體經(jīng)營難以贏利，至多是維持。這是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目普遍存在的問題。

二是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。光伏項(xiàng)目的利潤看似非常穩(wěn)定，實(shí)際依賴政府補(bǔ)貼。調(diào)研中，某鎮(zhèn)光伏項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)是1度0.41元，加上中央、省、市、縣各級補(bǔ)貼后電價(jià)達(dá)到1度1.13元。按照這個(gè)補(bǔ)貼力度，村級補(bǔ)貼收益率10%。若各級政府降低補(bǔ)貼額度，光伏項(xiàng)目難以運(yùn)轉(zhuǎn)下去。光伏項(xiàng)目預(yù)期有15至20年收益時(shí)間，誰也不敢保證后續(xù)幫扶政策不變化，這也是基層干部擔(dān)心的。

三是投資經(jīng)營性資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。中西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、不穩(wěn)定，地方政府招商引資一般集中于幾個(gè)大的產(chǎn)業(yè)園。村集體建設(shè)的分散的經(jīng)營性資產(chǎn)閑置風(fēng)險(xiǎn)很高，村干部普遍缺乏長遠(yuǎn)經(jīng)營預(yù)期。某貧困村拒絕了政府建議的大棚項(xiàng)目，原因是擔(dān)心一窩蜂上大棚項(xiàng)目，萬一租不出去就要擔(dān)責(zé)。有地方政府為了避免這一問題，把到村扶持資金歸攏成立“合作社”，在工業(yè)園區(qū)購買廠房，廠房再出租獲得收益分配到村，保障性較強(qiáng)。

四是入股企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。再大的企業(yè)，經(jīng)營都是有風(fēng)險(xiǎn)的，風(fēng)險(xiǎn)通過“入股”傳遞給村莊。若企業(yè)不能支付分紅、還不了本金，上級就要問責(zé)基層干部。當(dāng)前農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)貸款渠道是暢通的，并不愿意要扶貧資金。某鎮(zhèn)龍頭企業(yè)2020年曾接受10個(gè)村300萬元扶貧資金，約定收益率8%，到2021年4月就提前退回了。因?yàn)榉旨t比例大、義務(wù)也很多、資金監(jiān)管很嚴(yán)，導(dǎo)致經(jīng)營成本提高。為了入股企業(yè)，基層干部只能找關(guān)系、攀交情、施加行政壓力，企業(yè)也苦不堪言。

以財(cái)政項(xiàng)目扶持集體經(jīng)濟(jì)，本質(zhì)上是地方政府“輸血”集體經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)收入的增長，源于財(cái)政項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為各種形式的經(jīng)營性集體經(jīng)濟(jì)收入，而不是依賴內(nèi)生資源、經(jīng)營能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，專項(xiàng)資金用途不允許改變，也不能閑置，要接受嚴(yán)格審計(jì)，否則就要問責(zé)。從基層干部的角度，與其閑置項(xiàng)目資金必然被問責(zé)，還不如硬著頭皮去找項(xiàng)目，還有可能經(jīng)營成功而免責(zé)。多年來，村集體實(shí)施的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營效果普遍沒有達(dá)到預(yù)期。調(diào)查中，基層干部大倒苦水，認(rèn)為這是當(dāng)前最大的壓力。

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)長期政策。政府扶持集體經(jīng)濟(jì)無可厚非，然而多年反復(fù)的實(shí)踐困境證明這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在問題。對于上述問題，筆者建議：

一是避免地方政府行政主導(dǎo)，盲目設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高指標(biāo)，逼迫村集體找項(xiàng)目。要尊重集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，因地制宜、一村一策，科學(xué)評估集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

二是深入評估政府近年扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施效果。結(jié)合基層干部的反饋，聘請第三方展開一次全面的調(diào)查，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究可行方式。

三是擺脫“發(fā)展主義”的村級組織定位，中西部村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，不具備發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)性，主要角色應(yīng)定位在國家資源支持下守住農(nóng)業(yè)、農(nóng)村這一中國現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”與“壓艙石”。

（作者單位：武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）