地平線歐洲計劃的科技資源配置及對我國的啟示

朱學彥，蔣嬌燕

（1.上海市科學學研究所，上海 200031；2.浙江大學公共管理學院，杭州 310058）

在國際政治關系從競爭性合作轉向對抗性合作的背景下，科技領域已成為主要角力點。針對重要科技領域和關鍵技術，發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢，集中力量辦大事，將成為中國實現(xiàn)“兩個一百年”目標的重要方式。不論是在計劃經(jīng)濟時期還是改革開放之后，“舉國體制”都曾存在于體育、經(jīng)濟和科技等不同領域并實現(xiàn)了重點領域跨越發(fā)展[1]?！靶滦团e國體制”是為完成難度更大的任務或者解決更具挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略性任務、組織更多更精銳的力量參與協(xié)同而采取的一種組織方式和推進方法，特別是指為貫徹國家意志、完成重大戰(zhàn)略任務，在較大范圍內集結優(yōu)勢力量進行系統(tǒng)組織、科學管理和有效運行的制度安排，市場機制的參與是其重要特征[2]。兩彈一星、載人航天、探月工程等重大工程為探索新型舉國體制提供了實踐經(jīng)驗和體制參考。

探索社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制，優(yōu)化資源配置方式，提高資源使用效率，既要總結學習國內的歷史經(jīng)驗，還要從外部吸收借鑒可行的模式做法。歐美發(fā)達國家同樣調動了政府力量，采用了有別于單純由市場配置資源的方式，開展了一系列具有廣泛影響的科技工程和計劃，如美國的“曼哈頓計劃”和“阿波羅登月計劃”、日本的超大規(guī)模集成電路以及歐盟研發(fā)框架計劃等。這些科技工程和計劃由政府或其他非市場力量協(xié)同多部門，集聚大體量的科技資源和人力，旨在解決國家或地區(qū)的重大科技問題，是具有深遠的社會經(jīng)濟影響力的創(chuàng)新活動。歐盟研發(fā)框架計劃（Framework Programme，F(xiàn)P）自1984年以來已實施30余年，第九個框架計劃“地平線歐洲”（Horizon Europe）將是歐盟框架計劃實施以來預算最高、最具雄心的研發(fā)創(chuàng)新資助計劃[3-5]。地平線歐洲計劃的目標、實施基礎、組織實施主體以及特定領域內的組織形式與“舉國體制”均有相似之處，強調任務導向、多元合作以及自上而下與自下而上機制的協(xié)同作用等特征契合我國探索新型舉國體制下重大科技項目實施的特征屬性。本文將研究歸納“地平線歐洲計劃”科技資源配置的特點，結合我國新型舉國體制下對科技資源配置的需求和存在的問題，有針對性地為我國新型舉國體制中科技資源配置機制優(yōu)化提供借鑒。

1 地平線歐洲計劃的目標與架構

歐盟研發(fā)框架計劃是歐盟支持科技創(chuàng)新的重要政策工具，有效推動了歐盟科技創(chuàng)新的發(fā)展。1984年以來，歐盟已經(jīng)執(zhí)行八個研發(fā)框架計劃。歐盟研發(fā)框架計劃歷經(jīng)初步成形、逐漸強化、戰(zhàn)略提升三個不同發(fā)展階段，第九框架計劃即“地平線歐洲”于2021年施行[6]。歐洲委員會提出的議案中，地平線歐洲計劃的總預算高達1 000億歐元，這一頗具雄心的框架計劃將強化歐盟科技基礎，幫助歐盟站在全球研究與創(chuàng)新的前沿，發(fā)現(xiàn)和掌握更多前沿科學技術，強化卓越科學，促進經(jīng)濟、貿易和投資增長，培育歐盟競爭力，為應對全球性挑戰(zhàn)提供支撐。

地平線歐洲計劃是歐盟在科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展新背景下實現(xiàn)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的重要手段。雖然歐盟大規(guī)模實施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、調動大量資源投入創(chuàng)新活動，但是特定經(jīng)濟領域進展依舊不足，尤其是高技術領域和知識密集型服務領域的生產(chǎn)率水平未見大幅提高，導致歐盟經(jīng)濟發(fā)展中科技和創(chuàng)新的貢獻水平仍與美國和日本存在一定差距。此外，歐盟內部各國之間在創(chuàng)新能力和創(chuàng)新水平上也存在著不均衡問題。因此，地平線歐洲計劃將重新調整政府和公共政策在把握技術方向變革過程中的角色，重新選擇激勵歐洲開放創(chuàng)新的手段，以彌補創(chuàng)新能力的不足，解決市場在把握技術變革方向上的失靈問題。

地平線歐洲計劃遵循開放科學、開放創(chuàng)新和向世界開放的總原則，開展開放科學、全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力以及開放創(chuàng)新三大支柱項目[7-9]。地平線歐洲計劃既要通過開放科學支柱繼續(xù)支持基礎研究，還要通過新的政策工具鼓勵創(chuàng)新、推進使命導向任務的實施。地平線歐洲計劃以實現(xiàn)歐盟站在全球研究與創(chuàng)新前沿為目標，對科技資源的配置和計劃的實施結合了自上而下確定研究方向與自下而上提供解決方案相結合方式。歐盟通過投入基礎設施和研究、項目等方式進行資源的引導，同時又發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，集聚和分配科技資源。

2 地平線歐洲計劃科技資源配置特點

2.1 目標導向明確的資源分配機制

地平線歐洲計劃對科技資源的分配目標導向明確，聚焦開放科學、全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力、開放創(chuàng)新三大支柱，覆蓋基礎創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會問題[10]。如表1所示，開放科學支柱預算為258億歐元，主要用于支持基礎和科技前沿問題探索，旨在加強歐盟的科學領先地位；全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力支柱的總預算為527億歐元，針對性地支持經(jīng)濟社會轉型面臨的生命健康、氣候資源等重要領域，并著力鞏固歐盟的技術與產(chǎn)業(yè)能力；開放創(chuàng)新支柱的預算為135億歐元，旨在改善歐洲整體的創(chuàng)新格局，促進歐洲市場的快速增長，促使歐洲成為突破性、市場創(chuàng)造型創(chuàng)新的領跑者。

表1 地平線歐洲計劃的布局框架

地平線歐洲計劃的資源分配方式注重上下協(xié)同。開放科學支柱和開放創(chuàng)新支柱均采用了自下而上的方式支持基礎研究和突破性創(chuàng)新過程。這種自下而上的方式強調由研究和創(chuàng)新人員驅動探索解決方案。開放科學支柱的科技經(jīng)費主要用于建設基礎研究設施。其中歐洲研究理事會推動前沿科技領域探索，瑪麗·居里行動（Marie Sk?odowska-Curie Actions）則助力推動科研人員的跨國流動[11]。開放創(chuàng)新支柱鼓勵大量主體參與創(chuàng)新過程，進而實現(xiàn)并加速突破性創(chuàng)新，改善歐洲整體創(chuàng)新格局，促進歐洲市場增長。其中，歐洲創(chuàng)新理事會提供快速且靈活的投資以吸引創(chuàng)新型公司在歐盟擴張。此外，歐洲創(chuàng)新與技術研究院（EIT）建設推進將改善歐盟的產(chǎn)學研用創(chuàng)新體系。

為應對社會挑戰(zhàn)，全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力支柱則是通過自上而下的方式對此類研究進行直接支持，強調提高資金使用的有效性和影響力。為解決全球性重大問題的科研任務，將由大量研究和報告確定優(yōu)先研究方向，并獲得自上而下的支持。目前歐盟遴選出的全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力支柱聚焦氣候變化適應，癌癥，健康海洋、沿海及內陸水域，氣候中立與智慧城市，土壤健康和食品五大任務領域，并根據(jù)這五個領域設置專門的任務委員會，對地平線歐洲計劃中的具體任務進行設計、執(zhí)行[12-14]。地平線歐洲計劃提出了“面向任務的研究和創(chuàng)新”，通過導向明確的任務目標統(tǒng)領不同研究領域的研究問題，從而更有效地針對經(jīng)濟、社會亟待解決的問題提出科學、技術解決方案，也將提高地平線歐洲計劃的資源配置效率和框架計劃的影響力。

2.2 多渠道、跨部門的資源集聚方式

地平線歐洲計劃通過探索差異化的資助方式、多樣化的合作形式集聚整合多渠道、跨部門的科技資源，尤其在豐富項目資金來源、整合全球優(yōu)勢科技人才和深化各國科技合作等方面進行了機制設計，為歐盟科技戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供有力支撐。

在項目資金方面，地平線歐洲計劃通過差異化的資助模式和混合融資方式等途徑鼓勵國家出資、撬動市場資源，集聚不同機構、企業(yè)和市場資本，豐富資金來源渠道。首先，新型歐洲伙伴關系（New Approach to European Partnerships）探索差異化的資助模式，鼓勵歐盟成員國以協(xié)約國身份出資參與計劃，加大與第三國的合作力度，豐富國家層面資金來源。其次，開放創(chuàng)新支柱將吸納大量社會資源參與創(chuàng)新過程以實現(xiàn)突破性和顛覆性的創(chuàng)新。“探路者”和“加速器”兩大資助工具將通過無償補助、貸款與股權投資相結合的混合融資方式，跨越科研與大規(guī)模商業(yè)化之間的“死亡谷”；計劃設立的歐洲創(chuàng)新理事會（EIC）將充分利用這些混合融資方式撬動市場資源，促進創(chuàng)新推動商業(yè)化路徑的形成，達成產(chǎn)學研用的有效結合。再者，全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力支柱中使命導向的研究項目以項目為載體促進資助主體間的合作，有助于吸引歐盟、歐盟成員國、區(qū)域以及地方層面的公共資金和私有資本的整合，在彌補研發(fā)和創(chuàng)新活動中的市場失靈的同時創(chuàng)造新的市場。

在科技人才資源方面，地平線歐洲計劃強調鼓勵不同地區(qū)和國家的利益相關者參與，以整合全球優(yōu)勢科技人才資源。地平線歐洲計劃將通過瑪麗·居里行動、使命導向的研究任務，更加靈活、廣泛地調動全球科技人才和資源，其中瑪麗·居里行動通過研究網(wǎng)絡、個人獎學金、研究和創(chuàng)新人員交流以及共同資助四類渠道，吸引更多有良好教育和培訓背景的科研人員和學者到歐洲進行交流和參加研究活動，以推動歐洲研發(fā)和創(chuàng)新活動；使命導向的研究任務通過項目帶動跨學科、跨部門和跨主體的研究創(chuàng)新活動。有別于傳統(tǒng)的通過行業(yè)或者技術單通道的合作方式，這種以項目為主導的合作方式，構建了歐盟和各國之間人才及科技資源的溝通渠道，促進各個層面、不同學科、各類主體中的科技人才、專業(yè)知識、技能的交流合作。

2.3 資源使用主體：開放協(xié)同的新型合作關系

歐盟重視開放協(xié)同的新型合作，將構建與歐洲國家、私營部門、基金會和其他利益相關者的新型伙伴關系，并加強與其他政策計劃的協(xié)同合作。這些舉措將在很大程度上促進資金、人員、信息和政策資源的有效集聚和高效使用。

一方面，地平線歐洲計劃簡化并整合合作伙伴，構建新一代歐洲伙伴關系[9]。首先，減少歐盟與共同資助或合作資助的合作伙伴（包含產(chǎn)業(yè)界、基金會、私營部門、歐盟成員國在內）的計劃數(shù)量，使項目更加聚焦。其次，進一步整合合作伙伴，以項目合作、共同出資以及制度化三種形式展開合作，提高合作的針對性、有效性和影響力，進一步支持歐盟靈活廣泛地調動整合全球科技人才、資源以應對重大挑戰(zhàn)。新型歐洲伙伴關系如圖1所示，第一類是共同編制研發(fā)計劃的項目合作伙伴關系，是歐盟委員會與私營或/和公共部門之間基于理解備忘錄或/和合同安排的伙伴關系；第二類是單個研發(fā)計劃共同出資的伙伴關系，以研究資助者和其他公共機構為核心，并涉及歐盟成員國；第三類是制度化的伙伴關系，是歐盟參與由歐盟成員國主導的研究和創(chuàng)新項目。制度化的伙伴關系是在地平線歐洲計劃的其他部分以及其他類型的伙伴關系無法實現(xiàn)預期目標的時候作為補充實施的，這一類伙伴關系基于長遠的視角和高度集成的需求所建立。

圖1 新型歐洲伙伴關系

另一方面，地平線歐洲計劃將增強與其他政策、資助計劃的協(xié)調合作，以統(tǒng)籌各方資源，最大化資源的使用效率。地平線歐洲計劃將與歐盟凝聚政策（EU Cohesion Policy）、“卓越印章”計劃、新的歐洲防務基金等加強協(xié)調合作，以更有效地促進項目對接，協(xié)調不同領域的需求和目標，并在歐盟和區(qū)域層面集聚資源，通過計劃之間的協(xié)同，促進對政策需求的快速反饋，在推動不同項目、政策共同目標實現(xiàn)的同時，促進科技成果在國家和地區(qū)層面的傳播、轉化和運用。

2.4 資源使用評價：全過程、多維度的評價體系

地平線歐洲計劃搭建評估—監(jiān)測—評價的全過程體系[15-17]，并從科學、經(jīng)濟和社會影響三個維度評價資源使用情況，在更好地跟蹤評價科技資源使用情況的同時，更全面地反映資源使用的效應。一是評估研發(fā)框架計劃對經(jīng)濟社會和環(huán)境的影響，評估報告包含不同預算、管理方式以及總體設計情境下研發(fā)框架計劃對歐盟經(jīng)濟增長、就業(yè)增加和能源效率等各方面的影響。二是對計劃績效進行年度監(jiān)測，檢測數(shù)據(jù)根據(jù)計劃目標的主要影響途徑，反映科學、社會和經(jīng)濟等多維度的影響；跟蹤短、中、長期績效指標，持續(xù)收集該計劃的管理與執(zhí)行數(shù)據(jù)，實行集中式數(shù)據(jù)管理和在線公開。三是開展“前—中—后”的全過程評估，對框架計劃進行事前評估、事中檢測和事后評價，為計劃執(zhí)行的優(yōu)化和動態(tài)調整提供重要依據(jù)和參考。全過程、多維度的評價體系是提高資源使用效率的重要機制支撐。

3 地平線歐洲計劃資源配置對我國的啟示

科技資源配置機制包含了資源的集聚、投入分配、監(jiān)測評價等不同環(huán)節(jié)，涉及中央政府、地方政府、科研機構和企業(yè)等不同資源的供給和使用主體，新型舉國體制對科技資源的配置也在摸索中不斷迭代和完善。當前，新型舉國體制的科技資源配置在集聚環(huán)節(jié)上存在市場基礎配置作用發(fā)揮不足的現(xiàn)象，在投入和分配環(huán)節(jié)上存在科技資源流動受阻的問題，在監(jiān)測評估環(huán)節(jié)上存在因機制不完善而無法保障資源高效使用等問題?；趯Φ仄骄€歐洲計劃框架科技資源配置特點的分析總結，市場經(jīng)濟下的新型舉國體制在資源配置過程中需要加強政府引導和政策計劃協(xié)同，明確目標導向，聚焦“四個面向”重大問題，積極發(fā)揮市場的決定性配置作用，創(chuàng)新監(jiān)測評價機制。

（1）在資源集聚方面，加強頂層設計，積極發(fā)揮政府引導、市場配置資源的決定性作用，有效集聚投入主體，整合多方資源。針對性地解決科技創(chuàng)新的新型舉國體制中我國科技資源配置存在的部門間聯(lián)合協(xié)同不足、群體協(xié)作繁多而效率低下、無法有效集中多方科技資源等問題。一是，提高體系內和部門間的聯(lián)合協(xié)同，建立多部門參與機制，有效提高橫向的政策協(xié)調和資源協(xié)調，加強專項組織的協(xié)調配合，提高行政資源和科技資源的整合效率。二是，強化科技資源的高效集成，加強市場的開放競爭。動員全社會科技創(chuàng)新力量有效融入，充分發(fā)揮資源效益，利用地方資源優(yōu)勢，激發(fā)社會資源積極融入，鼓勵各類科技力量自下而上組織科研活動，構建多元化、多層次、多渠道的科技投融資體系。三是，深入開展國際合作，充分吸收利用外部資源。調動國際力量參與國家重大科技攻關任務，瞄準具備合作意義和價值的國家開展針對性合作，以解決我國的科技、社會和經(jīng)濟問題。

（2）在資源分配方面，聚焦重大問題和目標，加強任務目標導向。針對投入分散、戰(zhàn)略前瞻布局不足與使用低效等問題，可借鑒歐洲地平線計劃在全球性挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)競爭力支柱中聚焦重點領域的使命導向任務設計經(jīng)驗。以政府為主導，布局前瞻性戰(zhàn)略研究，確定面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康等重點領域中的研究方向，明確使命導向任務；強化頂層設計，完善創(chuàng)新環(huán)境和利益分配機制，支持企業(yè)、新型研發(fā)機構、社會力量和國際力量共同參與國家重大科技攻關任務，參與推進創(chuàng)新鏈中的各重點，引導企業(yè)主體等的資源分配，鼓勵創(chuàng)新主體提供多樣化的解決方案，充分貫徹國家戰(zhàn)略意志與發(fā)揮市場機制作用相結合。

（3）在資源的使用評價方面，創(chuàng)新監(jiān)測評價機制，提高資源配置效率。新型舉國體制具有目標導向明確、任務重大、執(zhí)行周期長等特征，從評價機制的整體上看，需要加強從項目規(guī)劃研究方向確立到規(guī)劃實施執(zhí)行的全生命周期的監(jiān)測評估體系，持續(xù)開展監(jiān)測并配合動態(tài)評估調整機制，對項目執(zhí)行進行有效且合理的反饋和介入。重點建立資源投入、產(chǎn)出、影響的效率評價方式，以促進資源的高效配置。從評價標準看，需要意識到科研項目的創(chuàng)新性和不可預見性，績效目標和監(jiān)測考核對象的選取需要充分按照科研規(guī)律進行設置。既要按照既定方案考核研究內容、路線、指標、資金使用和人員安排等情況，同時也要寬容失敗。■