守護城市最美底色
—— 惠州揚塵污染防治立法側(cè)記

文 馬學(xué)青 張藝子

條例出臺后，執(zhí)法部門依法對泥頭車開展執(zhí)法

2020年9月29日，省十三屆人大常委會第二十五次會議表決批準了《惠州市揚塵污染防治條例》，這是惠州加強重點領(lǐng)域立法取得的又一重要成果，為惠州打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)提供了強有力的法制保障。

回應(yīng)綠色發(fā)展訴求 立法治理揚塵污染

綠水青山就是金山銀山，“惠州藍”既是最美的城市底色，也是惠州經(jīng)濟生態(tài)和諧發(fā)展的“金字招牌”。近年來，隨著惠州經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，揚塵污染問題日益凸顯，尤其是工地和道路揚塵已成為PM10的首要排放源，給空氣質(zhì)量帶來了嚴重影響。立法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，惠州揚塵污染防治主要存在部門職責(zé)不明晰、監(jiān)管聯(lián)動機制不健全、防治措施落實不到位等突出問題，相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實施有待進一步強化，亟需制定符合地方實際需求的地方性法規(guī)?；葜葑?015年取得地方立法權(quán)以來，堅持以推動綠色發(fā)展為立法工作重心，在先后為保護“一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個湖（西湖）”立法后，積極回應(yīng)現(xiàn)實需求，緊扣揚塵污染防治的“小切口”專項立法，發(fā)出守護“一片藍”的法治最強音。

適應(yīng)疫情防控要求 全力保障立法質(zhì)量

2019年，市人大常委會將《惠州市揚塵污染防治條例》正式列為立法審議項目。去年，為適應(yīng)新冠肺炎疫情的防控要求，市人大常委會積極調(diào)整立法工作思路，前期主要通過發(fā)函、電話溝通、網(wǎng)絡(luò)等“云”方式開展意見征求和調(diào)研工作，并主動提請省人大常委會法工委組織召開視頻專家論證會，聽取立法專家對條例的意見建議。隨著疫情趨于穩(wěn)定，為了更加全面準確地了解情況，常委會召開多場市直部門和專業(yè)機構(gòu)座談會、深入全市各縣區(qū)開展專題調(diào)研，條例草案提交表決前，還專門委托惠州市地方立法研究中心開展表決前評估，為常委會審議提供重要參考。立法過程中，積極與常委會組成人員溝通，確保條例在常委會上得到充分、高效的審議。條例草案經(jīng)過三次審議，歷時8個月，于2020年8月27日在市十二屆人大常委會第三十四次會議上正式表決通過。本次立法，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等形式公開向全社會征求意見4次，共收到意見100余條；開展省外調(diào)研兩次、省內(nèi)調(diào)研1次，市內(nèi)調(diào)研多次；條例內(nèi)容反復(fù)修改30余輪，是惠州在疫情防控特殊背景下堅持科學(xué)立法、民主立法的一次生動實踐。

突出立法亮點 確保條例實用管用

條例結(jié)合惠州實際對揚塵污染防治的部門職責(zé)、防治措施、監(jiān)管機制、法律責(zé)任進行了明確和細化，進一步完善了惠州揚塵污染防治的制度體系，為落實全面防治提供了制度指引。

亮點一：凝聚合力，促進防治格局從單一向多維轉(zhuǎn)變。條例制定突出地方立法的統(tǒng)籌功能，通過促進各部門、各監(jiān)督管理機制之間的有效銜接，努力形成多方參與的防治格局，最大限度地增強防治合力。在規(guī)范主體責(zé)任時，明確了村（居）民委員會的勸阻、報告和協(xié)助責(zé)任，將揚塵污染監(jiān)管從市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）延伸至基層治理的最后一公里；將部分環(huán)保監(jiān)管手段上升為立法的同時，注重結(jié)合其他行之有效的社會治理手段形成多方位監(jiān)管。條例依托市民信任度較高的12345平臺設(shè)立舉報獎勵制度，鼓勵公眾參與，推進社會共治，同時引導(dǎo)群眾就有關(guān)職能部門不依法履職影響公共利益的行為進行舉報，發(fā)揮檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督職能。

亮點二：補齊短板，推動防治領(lǐng)域從局部向全面發(fā)展。揚塵污染源頭復(fù)雜、監(jiān)管部門眾多，因職責(zé)不清、分工不科學(xué)、缺乏法律法規(guī)依據(jù)等原因，一定程度上存在防治不到位的情況。條例對上位法沒有明確監(jiān)管主體的重點領(lǐng)域，根據(jù)惠州實際，從方便管理的角度對其監(jiān)管主體和防治要求一并進行了補充細化，確保防治的全面性。條例為解決市區(qū)大量砂石堆場缺乏監(jiān)管造成環(huán)境污染的問題，明確由城管部門兜底負責(zé)物料堆場揚塵污染防治的監(jiān)督管理，填補立法空白；為解決易產(chǎn)生揚塵污染企業(yè)監(jiān)管不夠到位的問題，條例將這類企業(yè)統(tǒng)一納入管理，規(guī)定了統(tǒng)一的防治要求，并參照行業(yè)主管部門分工，指定生態(tài)環(huán)境、城管、自然資源等部門負責(zé)相關(guān)企業(yè)的揚塵污染防治監(jiān)管、落實責(zé)任。

亮點三：精細立法，實現(xiàn)防治要求從整體向細節(jié)深化。條例中關(guān)于重點領(lǐng)域揚塵污染防治措施規(guī)定力求詳細、具體。這些規(guī)定有的是對上位法的細化，有的是將上級或本級規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)，還有的是將惠州在揚塵污染防治實踐中可復(fù)制推廣的經(jīng)驗通過立法予以總結(jié)、提升，確保防控措施的針對性和可操作性。條例在關(guān)于工程施工的規(guī)定中，區(qū)分城鎮(zhèn)地區(qū)和非城鎮(zhèn)地區(qū)的揚塵污染防治措施要求，避免“一刀切”脫離實際；在關(guān)于散裝、流體物料密閉運輸?shù)囊?guī)定中，在明確車輛責(zé)任的基礎(chǔ)上創(chuàng)新規(guī)定工地、物料堆場和易產(chǎn)生揚塵污染企業(yè)的源頭管理義務(wù)，有針對性地解決車輛遺撒管理難的問題。

亮點四：有機整合，引導(dǎo)防治標準從分散向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。揚塵污染防治涉及較多的法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及各類規(guī)范性文件，內(nèi)容繁雜且個別存在不一致甚至矛盾的情況，條例在不與上位法相抵觸的前提下，做到因地制宜、去繁從簡、前后對應(yīng)，發(fā)揮了統(tǒng)一標準、明晰邊界的立法功能。條例嚴格區(qū)分“揚塵”與“工業(yè)粉塵”，對于各類場地的揚塵防治規(guī)定限于從“地面、車輛、出入口”的角度進行規(guī)范，避免與上位法關(guān)于“工業(yè)粉塵”的規(guī)定交叉、混淆，確保立法主題與內(nèi)容的完全統(tǒng)一。關(guān)于濕法作業(yè)的表述均從“噴淋、噴霧、灑水”三個詞語中選擇使用，避免原有相關(guān)規(guī)范用詞復(fù)雜、容易產(chǎn)生歧義的問題。

推動貫徹實施 凸顯地方立法權(quán)威

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。條例出臺后，惠州市專門成立了揚塵污染防治攻堅指揮部，出臺了揚塵污染專項整治工作方案，大力推動條例的貫徹實施，取得突出成效，全市PM10濃度下降明顯。市人大常委會一方面積極做好法規(guī)宣傳解讀工作，通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)向社會群眾宣傳條例，主動走進行政機關(guān)、基層立法聯(lián)系點開展條例宣傳，確保對條例的正確理解；另一方面迅速啟動監(jiān)督工作，及時開展了條例貫徹實施情況和道路施工揚塵污染防治情況調(diào)研，督促政府部門正確實施條例。今年1-5月，全市共開展揚塵污染專項檢查16516個次，發(fā)現(xiàn)揚塵污染問題3485個，已完成整改3244個，行政機關(guān)立案1387宗，處罰1216宗，檢察機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議38件。

惠州西湖（資料圖片）