雙周協(xié)商座談會的實踐與優(yōu)化路徑研究

郭雅瓊

[摘? 要]從2013年10月22日到2021年4月9日，雙周協(xié)商座談會已召開123次，從選題到協(xié)商成果的跟蹤落實已形成了一套規(guī)范流程，但其仍是一個新會議形式，尚未引起廣泛而深入的研究，尤其是對雙周協(xié)商座談會和人民政協(xié)間的互動關系認識不足。對123次雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行梳理分析，輔以政治系統(tǒng)論的分析框架，發(fā)現(xiàn)雙周協(xié)商座談會這一定期協(xié)商座談會制度增強了協(xié)商密度，改變了過去人民政協(xié)“年委員、季常委、月主席”的狀況。并在此基礎上，有針對性地對雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑提出建議，以期為人民政協(xié)更好地發(fā)揮專門協(xié)商機構的作用提供可行的參考，促進人民政協(xié)更加成熟和定型。

[關鍵詞]人民政協(xié);雙周協(xié)商座談會;政治系統(tǒng);協(xié)商民主

[中圖分類號]D627?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）05-0098-12

一、問題的提出

雙周協(xié)商座談會是十二屆全國政協(xié)繼承人民政協(xié)“雙周座談會”歷史傳統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展形成的，以界別為基礎、以專題為內容、以對口為紐帶、以座談為方法，每兩周召開一次、為期半天的會議形式。其融專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商為一體，使人民政協(xié)的四種重要協(xié)商形式集中在一個平臺展現(xiàn)。雙周協(xié)商座談會往往圍繞經濟社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題，選擇內容具體、針對性強的議題深人調研，廣泛討論，反映情況，提出建議，協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作。

目前關于雙周協(xié)商座談會的研究主要包括五個方面：起源歷程、特點與價值、運行機制、經驗與完善路徑與制度功效。在起源歷程方面，俞正聲主席明確提出雙周協(xié)商座談會“是對‘雙周座談會的繼承與創(chuàng)新”這一論斷，當前大部分學者的觀點與此一致，其中具有代表性的學者包括談火生、劉維芳、姚儉建、吳工睢、陳暉、楊小波、林懷藝等。另外，李桂華、齊鵬飛提出了“重慶起源說”和“香港起源說”兩種說法。在特點與價值方面，談火生將其與其他渠道的協(xié)商民主實踐以及西方協(xié)商民主實踐進行比較來闡述其獨特性。另外，劉維芳、劉佳義、張月卓從選題、參會主體、規(guī)模、時效、互動等方面對雙周協(xié)商座談會的特點與價值進行了總結。在運行機制方面，楊小波、陳暉、談火生、姚儉建均從選題、參會人員、會前調研、會議組織、撰寫報告和成果報送、宣傳報道以及成果落實等方面對雙周協(xié)商座談會的具體運行進行總結分析。在經驗與完善路徑方面，楊小波、陳暉、林懷藝、張華明、談火生、張月卓均從雙周協(xié)商座談會運行的各個方面提出意見建議。在制度績效方面，相關研究比較缺乏，談火生對其進行了簡單分析，從“協(xié)商對決策的影響”這一層次來衡量協(xié)商的制度績效?！暗谝唬苿右庖娊ㄗh進入政策議程，這種途徑主要是借助中央領導的批示，包括兩種情況：一種情況是借助領導批示進入政府部門決策過程;另一種是借助領導批示進入人大立法過程。第二，通過相關部門負責人直接推動政策的制定?！?sup>[1]

學者們從不同角度和不同側重點對雙周協(xié)商座談會進行研究，并對其如何優(yōu)化進行探索，所形成的研究成果雖有所差異，但卻是互補的。由于雙周協(xié)商座談會是一個新的會議形式，從創(chuàng)立伊始至今也不過七年多的時間，在學術界尚未引起廣泛而深入的研究，因此研究成果比較缺乏。例如，沒有把“雙周協(xié)商座談會”與人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構作用關聯(lián)起來;沒有明確闡釋雙周協(xié)商座談會對于政協(xié)委員發(fā)揮主體價值的意義;對雙周協(xié)商座談會與人民政協(xié)間的互動關系認識不足;對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑，尤其是十三屆雙周協(xié)商座談會的創(chuàng)新路徑缺乏系統(tǒng)的梳理與探索;對制度功效的研究比較缺乏等一些問題。在此背景下，本文以政治系統(tǒng)論為分析框架，對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行分析研究，證明雙周協(xié)商座談會這一定期協(xié)商座談會制度增加了協(xié)商密度，改變了過去人民政協(xié)“年委員、季常委、月主席”的狀況，并有針對性地對雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑提出建議，以期為人民政協(xié)更好地發(fā)揮專門協(xié)商機構的作用提供可行的參考，促進人民政協(xié)更加成熟和定型。

二、一個政治系統(tǒng)論分析框架的建立

如圖1所示，政治系統(tǒng)與處于同一環(huán)境中的其他系統(tǒng)的區(qū)別在于政治系統(tǒng)接收來自環(huán)境中的刺激，對此作出反應并在互動中完成社會價值的權威性分配。它所處的這種環(huán)境可以分為內部環(huán)境和外部環(huán)境。兩種環(huán)境通過要求與輸入的變化構成政治系統(tǒng)的輸入。要求的輸入會對政治系統(tǒng)施加壓力，一方面，如果要求得不到滿足，成員對系統(tǒng)的支持就會被削弱，這種削弱間接對系統(tǒng)造成壓力;另一方面，某一時間段內，系統(tǒng)處理要求的能力是有限的，一旦要求的數(shù)量超出了一定限度，就會造成“要求輸入過載”，最終導致要求無法被順利轉變?yōu)闆Q策。此時的系統(tǒng)其實是冒著崩潰的危險在繼續(xù)運行，伊斯頓將這種狀況概括為“過分容量的壓力”。因此，需求轉化為要求的過程中，必須經過兩個機制的調節(jié)，第一種是結構機制，第二種是文化機制^{[2]（pp30-477）}。

政治系統(tǒng)作為一個開放的系統(tǒng)，能夠進行自我調節(jié)和自我轉變。因此，輸出與輸入都是這一開放系統(tǒng)與環(huán)境聯(lián)結的關鍵紐帶。輸出是系統(tǒng)與自身或環(huán)境之間交流的一種方式，并不意味著內部過程的終結。關于輸出的分類，由于有些輸出采取的方式是邊際交換，而有些輸出以系統(tǒng)內部的目標為指向，從這一角度出發(fā)，輸出分為內部輸出和外部輸出。而對于系統(tǒng)來說，作為特殊政治活動的輸出至關重要，掌權者想要實現(xiàn)對其他成員的有效管理必須借助輸出，輸出的同時對系統(tǒng)本身或環(huán)境也可能產生影響，從這一角度出發(fā)，輸出分為權威性輸出和相關性輸出，另外針對這兩種輸出，根據陳述和執(zhí)行兩種不同的方式又可以劃分為以下四個象限，見表1。

根據戴維·伊斯頓的理論，輸入與輸出間的適調有利于維持政治系統(tǒng)的平衡。那這種適調是如何實現(xiàn)的呢？在這里便引出了反饋這一重要環(huán)節(jié)，正如圖2所示，通過反饋，輸入→輸出→再輸入→再輸出…便形成了完整的閉環(huán)，使政治系統(tǒng)得以延續(xù)。

前述內容對政治系統(tǒng)論做了簡要闡述，可以發(fā)現(xiàn)政治系統(tǒng)運作的過程實際上與雙周協(xié)商座談會的實踐路徑較為契合，因而，本文對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑和優(yōu)化路徑的分析就是將政治系統(tǒng)論作為分析視角，結合實際運作情況，對其如何完善、如何優(yōu)化提出建議，見圖3。

雙周協(xié)商座談會外有政治與制度保障，內有民主、理性和真誠的協(xié)商氛圍，其通過議題和參會主體的選擇以及前期調研等準備工作，將人民群眾的愿望和期待作為要求/支持的輸入，并經過政治與文化兩大機制的篩選，最終進入政治系統(tǒng)——雙周協(xié)商座談會。要求和支持經過篩選進入政治系統(tǒng)后，隨著會議有序規(guī)范的進行，通過與會人員觀點之間的交鋒，形成一系列協(xié)商成果，其中一部分成果鑒于其現(xiàn)實可行性而形成約束性要求，在某些方面承擔責任和義務的當權者就需要根據要求和支持做出約束性決策，從而產生權威性輸出。同時，借助新聞媒體對雙周協(xié)商座談會的相關情況向社會傳播，形成相關性輸出。這里的輸出是價值的權威性分配，是系統(tǒng)與環(huán)境之間的交換。

上文提到，反饋是輸入與輸出間形成完整閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)。在一部分協(xié)商成果進入決策部門后，雙周協(xié)商座談會通過監(jiān)督性履職活動和會議質量評價等工作對決策的落實情況進行跟蹤、監(jiān)督，推動政策落實，真正做到協(xié)商于決策之前與決策之中。正是由于反饋作用的存在，輸出才能與民眾的要求形成互動，從而使當局對決策發(fā)揮的作用以及緩解不滿的程度有所判斷，以便為下一步決策提供指導。對這種互動關系進行分析研究是本文研究如何優(yōu)化雙周協(xié)商座談會，進而使人民政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構作用的根本著力點。

三、雙周協(xié)商座談會的實踐路徑分析

“雙周協(xié)商座談會”是十二屆全國政協(xié)打造的履職新品牌，是政協(xié)履職的制度化平臺，其突出特點在于“議事不定事”，通過營造民主開放、真誠坦率的協(xié)商氛圍，使與會人員敢于講真話、講實話，這是雙周協(xié)商座談會的獨特魅力。從2013年10月22日到2021年4月9日，123次座談會都按期舉行且規(guī)劃有序，從選題到協(xié)商成果的跟蹤落實形成了一套規(guī)范流程。本部分內容將政治系統(tǒng)論作為分析視角，按照系統(tǒng)所處環(huán)境、輸入、輸出、反饋四個維度對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行分析。

（一）環(huán)境：內外聯(lián)動，提質增效

1.內部：民主、理性、真誠的協(xié)商氛圍

作為一個多黨合作的制度化平臺，雙周協(xié)商座談會的參會主體以民主黨派和無黨派人士為主，另外，根據議題內容和特點邀請相關部門負責人以及專家學者、企業(yè)代表參會。我們對123次座談會進行分析，可以得出，與會人員中中國共產黨與民主黨派、無黨派人士比例為3：7，每次座談會視情邀請相關部門負責人參加，根據議題邀請專家學者與企業(yè)代表參加，參會主體更加多元，更具代表性。

歷史上的雙周座談會因其秉持自由、民主的會議精神而被稱為“神仙會”，雙周協(xié)商座談會在繼承這一會議精神的基礎上，更加提升了理性精神，打造理性、寬松、有序的協(xié)商氛圍，討論熱烈而不對立、交流真誠而不敷衍、批評尖銳而不極端。座談會上，相關部門負責人先就議題所涉及的方面介紹情況，委員在聽取情況匯報后直奔主題進行發(fā)言，委員發(fā)言時不準念稿，其他委員若有不同意見可以隨時打斷、提出質疑，這樣不僅促使與會人員在參會前認真了解情況并有所思考，做到言之有物、言之有理、言之有據，同時還能保證觀點之間的交鋒，達到交流協(xié)商、增進共識、凝心聚力的目的。

2.外部：政治定位與制度保障

中國共產黨在領導革命、建設和改革的過程中對協(xié)商民主高度重視，進行了廣泛的探索和實踐。2019年9月20日，習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上發(fā)表重要講話，對人民政協(xié)的性質定位做出了新概括，同時指出，“當前和今后的一個時期，人民政協(xié)尤其要發(fā)揮好其專門協(xié)商機構的作用，加強思想政治引領，廣泛凝聚共識，強化委員責任擔當?！?sup>[3]總而言之，自黨的十八大以來，習近平總書記提出了許多新觀點新思想新論斷，這些思想關乎人民政協(xié)的性質定位、關乎新型政黨制度的特點和優(yōu)勢、關乎人民民主的真諦，凝結著堅持好、發(fā)展好人民政協(xié)制度的深邃理論思考，是黨的人民政協(xié)理論的最新成果。由此可知，隨著中國共產黨對協(xié)商民主認識的不斷深化和人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道獨特優(yōu)勢的進一步發(fā)揮，雙周協(xié)商座談會也會不斷完善。

（二）輸入：審慎選題、多元主體與前期調研

1.議題的選擇與年度協(xié)商計劃的制定

如表2所示，十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會共開展76次，十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會目前為止共開展47次（第32次會議信息未公開），合計開展123次，其議題涉及經濟、政治、社會、生態(tài)以及國際五個方面。議題的特色與價值是雙周協(xié)商座談會的靈魂所在，按照小會小題目、中會中題目、大會大題目、會題相宜、量體裁衣的基本規(guī)律，雙周協(xié)商座談會議題的選擇注重選取與人民群眾切身利益密切相關而又處理得不是很好、切口較小的問題，從而保持實踐意義和操作性之間的平衡?？傮w而言，其特點主要表現(xiàn)為以下幾點。

一是協(xié)商領域實現(xiàn)全覆蓋。123次會議的協(xié)商選題充分體現(xiàn)了協(xié)商內容的廣泛性，涉及政治、經濟、社會、生態(tài)以及國際等諸多方面，其中經濟類議題占比21.14%;政治類議題占比8.13%;社會類議題占比50.41%;生態(tài)類議題占比13%;國際類議題占比6.5%。

二是小切口、大視野。一方面，雙周協(xié)商座談會的會議時間約為三小時，要想在短時間內針對問題進行深入探討，選題就不能過于宏大，以防談空、談虛。另一方面，針對小問題進行互動交流并不影響協(xié)商議政的效果，反而能通過小切口深入問題本質，從而提出切實解決問題的對策。以社會類別議題中的教育相關問題為例，雙周協(xié)商座談會以海外華文教育、科普教育、學前教育、特殊教育、大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境優(yōu)化、促進高校辦出特色和水平、校園餐食管理、中小學生課外負擔重、幼教師資培養(yǎng)等九個議題為切口，對教育問題進行深入細致的探討。

三是政治協(xié)商與社會協(xié)商互通。政治協(xié)商的內容反映的是民情民意，這是社會協(xié)商的體現(xiàn);同時，民情民意作為政治協(xié)商的基礎與前提體現(xiàn)的也是政治協(xié)商。在政治協(xié)商中融入社會協(xié)商才能符合國家的整體發(fā)展態(tài)勢，與黨委、政府工作進行有效銜接。123次雙周協(xié)商座談會的協(xié)商內容既包括政治協(xié)商的內容，又包括社會協(xié)商的內容，集中體現(xiàn)為經濟、社會、生態(tài)、國際這四項占比超過90%，這正好與國家的整體發(fā)展態(tài)勢相吻合，從而能夠為黨委和政府工作提出建議，配合大政方針的實施。

四是制定年度協(xié)商計劃。雙周協(xié)商座談會每年舉行約20次，其中有16個議題是事先確定好的，剩下的幾個議題根據情況臨時安排。年度協(xié)商計劃的制定由全國政協(xié)辦公廳負責，其流程包括：征集下一年議題，時間大概為每年九月份;對所征集的議題匯總整理，并且在和相關部門協(xié)商后確定年度協(xié)商計劃;年度協(xié)商計劃在全國政協(xié)主席辦公會議討論后報請中共中央批準^[1]。

2.參會人員的選擇

一方面，出席會議的領導層次較高。每次座談會都有大約五位主席、副主席參會，座談會由主席或主席委托的副主席主持。在實際操作中，十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會都由俞正聲主持，十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會都由汪洋主持;值得一提的是，俞正聲和汪洋在座談會中會參與互動，這不僅可以促使對某一問題進行深度協(xié)商，而且對會議進程也有一個掌控;同時座談會結束時，他們還會做精彩總結，可以說是雙周協(xié)商座談會的一大亮點。另一方面，參會委員、專家以及相關部門負責人能力強、水平高。選擇具有代表性，同時專業(yè)能力也比較強的人參與會議是雙周協(xié)商座談會能否取得良好協(xié)商效果的重要保障，也是會議最終能否提出具有可操作性的意見建議的必要條件。第一，邀請利益相關方面的代表人士，便于從不同角度進行討論，從而產生更為平衡的判斷。在這里，需要特別指出的是，民主黨派和無黨派人士占相當比例，在實踐中基本占七成左右，從而體現(xiàn)政協(xié)特色。第二，邀請部分政協(xié)委員參加，這些委員需要對議題有濃厚的興趣并進行過專門研究。對此，2015年開始實行“雙向選擇”，從而保證與會委員有能力就議題深入討論，提出可行的建議。第三，視情邀請非委員身份的相關專家學者參加，一般邀請2至3名。這些專家學者都對議題有獨到的見解，從而彌補了委員在理論方面的不足。第四，邀請與議題相關的中央和國家機關部門負責人到會介紹情況、互動交流，一般邀請3至4名。這些部門負責人處于工作的一線，對相關問題的了解更加深入，從而為協(xié)商提供來自事務部門的視角。

3.前期調研及準備工作

雙周協(xié)商座談會是否成功的關鍵在于能否通過協(xié)商形式找到切實解決問題的對策，鑒于此，就必須重視前期調研工作。第一，由全國政協(xié)辦公廳負責將本年度協(xié)商計劃中的議題進行分解，分別交由全國政協(xié)各專門委員會負責。第二，專委會可能會和全國工商聯(lián)或者與議題相關的民主黨派一起進行調研工作，在對議題進行充分討論的基礎上，深入基層進行調查研究。需要特別指出的是，調研有時會與相關決策部門一起進行;同時，召開座談會，邀請相關專家學者、企業(yè)、單位共同對議題展開研討。第三，在實地調研和深入研討的基礎上確定預約發(fā)言人，并事先對發(fā)言稿反復斟酌，確保提出能夠發(fā)揮實效的意見建議。另外，相關部門負責人（每次邀請3至4名）也會參與到座談會中來，為了使他們清晰的了解委員們關注哪些問題，從而在有所了解的基礎上進行思考，全國政協(xié)辦公廳會為他們提供委員的發(fā)言要點，這樣一來，政府部門與委員、專家學者以及社會各界人士才能進行深度交流，進行觀點的交鋒，最終增進共識，提出能夠落地的、能發(fā)揮實效的意見建議^[1]。

（三）輸出：協(xié)商于決策之前

1.內部輸出：會議組織

雙周協(xié)商座談會對會議組織工作進行了精心的設計，形成了規(guī)范有序的會議運行機制。第一，請一位部門負責人簡要介紹情況。第二，精準控制會議發(fā)言時間，保證每位與會人員都有發(fā)表觀點的機會，在充分討論、熱烈交鋒的基礎上形成協(xié)商成果。發(fā)言分為兩個階段：第一個階段是輪流發(fā)言，每位與會人員都可發(fā)表看法，提出意見建議。輪流發(fā)言分為兩個單元，第一個單元是預約發(fā)言，發(fā)言人是5位委員和專家學者，每個人的發(fā)言限時8分鐘;第二個單元是自由人發(fā)言，人數(shù)大約為十幾人，每人限時五分鐘;預約發(fā)言的結構化與自由發(fā)言的非結構化相結合可以引發(fā)新思考。第二個階段是自由討論，這一階段是暢所欲言、海納百川的階段，也是增進共識、凝心聚力的階段。在這一階段，與會部門負責人針對發(fā)言中涉及的相關問題做互動發(fā)言，雙周協(xié)商座談會的議程設置里有專門的預留時間供相關部門負責人做回應，限時五分鐘。第三，出席會議的副主席視情發(fā)言，會議主持人（全國政協(xié)主席）作歸納性總結講話。

十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談在繼承十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的基礎上推陳出新，更加求真務實、注重提質增效。其在會議組織上的實踐創(chuàng)新路徑主要有以下五個方面。

一是網絡議政。為了廣泛吸納委員的意見和建議，使更多委員參與其中，全國政協(xié)專門設立移動履職平臺，委員可將建議發(fā)送至指定郵箱來共同參政議政。例如，在十三屆雙周協(xié)商座談會第24次會議上，新華社報道中明確提到“119位委員在全國政協(xié)移動履職平臺上踴躍發(fā)言”。

二是另設分會場。這一舉措是為了解決“想參會委員太多該怎么辦”這一問題。分會場設立在主會場附近，與主會場不同，分會場的10名委員通過視頻直播的方式參會。分會場的設立讓更多的人親身參與到會議中，身臨其境，增強互動感，從而集思廣益，提升協(xié)商效果。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第一次會議以“人工智能的發(fā)展與對策”為議題，分會場設立在主會場對面的會議廳，邀請十位科技相關領域的委員參加，他們通過視頻直播的方式在清晰的大屏幕前觀看整場會議。這一既新穎又有創(chuàng)意的舉措受到委員們的好評，增強了互動，提升了協(xié)商效果。

三是邀請一位全國政協(xié)副主席代表全國政協(xié)做主題發(fā)言。一方面，做主題發(fā)言的副主席都帶隊進行了前期調研，對與議題相關的內容進行了專題走訪，能夠保證發(fā)言有深度、可操作。另一方面，作為政協(xié)副主席，其發(fā)言可以說是傳遞了政協(xié)的“官方聲音”。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第十四次會議圍繞“促進新能源汽車產業(yè)健康發(fā)展”展開討論，全國政協(xié)副主席萬鋼做主題發(fā)言。會議召開前，由萬鋼帶隊前往北京、浙江、上海、廣東等地展開調研;在此基礎上，萬鋼提出大力推進基礎設施建設、加強政策和體制機制創(chuàng)新等建議，每個建議都有針對具體問題的詳細對策，具有很強的操作性。

四是“二度”發(fā)言。相關部門負責人在座談會上首先要介紹情況，其次要針對委員們比較關注的問題作出回應，此即“二度”發(fā)言。會議結束時，相關部委的部門負責人專門針對委員們反映較為集中的建議作回應，不僅增強了不同意見之間的交鋒，使互動交流更密切，而且從實務部門的視角出發(fā)對問題進行更加深入的剖析，對委員們的意見辯證分析，促使協(xié)商成果更加務實，在以后的實施中更能發(fā)揮實效。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第一次會議以“人工智能的發(fā)展與對策”為議題，科技部部長王志剛在會議結束時專門就反映集中的建議作二度發(fā)言，比如在打造先發(fā)優(yōu)勢方面，提出加大人才和團隊引進培養(yǎng)力度、積極參與人工智能全球治理等具有建議。

五是為發(fā)言設置“計時器”。這一舉措留給互動更多時間，讓不同意見交鋒，以“雙向協(xié)商”凝聚共識。隨著全國政協(xié)為提升協(xié)商質量不斷努力，雙周協(xié)商座談會上匯報式的發(fā)言少了，更多的是互動，是不同觀點之間的交鋒。當委員開始發(fā)言時，屏幕便呈現(xiàn)倒計時狀態(tài)，委員發(fā)言一旦超過規(guī)定時間，便會發(fā)出“滴滴”的提示聲，更加體現(xiàn)出了發(fā)言“效率”和“公平”。十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會第三次會議會場最引人注目便是四個計時大屏幕，屏幕呈“口”字形擺放在會場中間。之前的會議，互動要在與會委員全部發(fā)完言再開始，從十三屆雙周協(xié)商座談會第三次會議開始，十位委員發(fā)言完畢就進入互動環(huán)節(jié)。這樣一來就大大增加了互動時間，使觀點之間的交鋒更加頻繁，再加上之前提到的部委負責人對委員建議作“二度發(fā)言”，從而在雙向協(xié)商的過程中凝聚共識。

2.權威性輸出：協(xié)商成果與決策

協(xié)商與決策之間若要實現(xiàn)互通，必須搭建一座橋梁作為通道，而雙周協(xié)商座談會正是其中的橋梁，這座橋梁的兩個通道分別連接政黨與政府。一方面，座談會結束后，會將委員們提出的意見建議進行整理匯總，形成《信息專報》直接報送給中國的決策核心，也就是中共中央政治局常委和政治局委員。另一方面，相關部門或部委負責人會被邀請參加雙周協(xié)商座談會，即便雙周協(xié)商座談會是咨詢型協(xié)商，而非決策型協(xié)商，但是通過這種方式能讓協(xié)商成果直接到達決策部門。由此可見，雙周協(xié)商座談會通過兩種途徑來影響決策：第一種，借助領導批示使協(xié)商成果進入政策議程;第二種，邀請相關部門負責人參會，從而直接推動政策制定^[1]。由于這一方面公開的信息有限，無法進行數(shù)據分析，因此以下內容將以案例來進行論證分析。

借助領導批示使協(xié)商成果進入政策議程也分為兩種不同的情況，一種是通過領導批示，協(xié)商成果順利進入政府部門的決策過程。例如，關于“建筑產業(yè)化”問題，座談會后以《政協(xié)信息專報》的形式報送中央，中央隨即做出批示——“推進建筑產業(yè)化勢在必行”，同時對住建部和有關部門提出要求，使其積極穩(wěn)妥推進建筑產業(yè)化。另一種是通過領導批示，協(xié)商成果順利進入人大的立法過程。2014年及以后召開的雙周協(xié)商座談會中，每年都有一個議題是有關立法協(xié)商的，至今已有六個此類議題，如“《快遞條例》的制定”和“《著作權法》的修訂”^[1]。在議題的選擇方面，由全國政協(xié)社會與法制委員會與國務院進行溝通，選擇一個正在研究制定或者修訂的法律作為議題提交給政協(xié)。在會議時間的選擇方面，由政協(xié)辦公廳與人大常委會辦公廳提前溝通，在人大通過正式法律之前召開雙周協(xié)商座談會針對相關議題進行交流探討與觀點交鋒。在這里需要強調的是，政協(xié)所參與的立法協(xié)商只是輔助環(huán)節(jié)，只是將某一法律制定問題放到政協(xié)來進行交流溝通，吸取有效的意見建議，從而推進科學決策、民主決策，加強協(xié)商與決策的有效銜接^[4]。

邀請相關部門負責人參會來直接推動政策制定的案例以十二屆政協(xié)第 21 次雙周協(xié)商座談會最為典型。此次座談會的議題是聚焦“建筑工人工傷維權”問題，會議邀請了人力資源和社會保障部副部長參加。在會上，當委員們針對這一問題充分討論協(xié)商后，胡曉義當即表態(tài)，會對委員們提出的意見建議認真進行分析研究，完善相關規(guī)定，縮短申報周期，簡化程序，切實解決老百姓所面臨的困難。2014年12月，《關于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》出臺，并于2015年1月1日正式實施。

3.相關性輸出：宣傳報道

借助新聞媒體對雙周協(xié)商座談會的相關情況進行了宣傳報道，提高其社會影響力。中央電視臺《新聞聯(lián)播》會對每次會議進行2至3分鐘的報道;《人民政協(xié)報》更是拿出兩個版面的篇幅對參會人員的發(fā)言內容進行詳細摘登;《人民日報》、新華社、全國政協(xié)網站也會對其進行新聞報道，從而擴大其知名度和影響力。值得特別指出的是，全國政協(xié)網站對每一次會議的發(fā)言都做了摘登，如實記錄與會委員的發(fā)言有兩方面的價值，一方面，促使與會者在發(fā)言前做足準備、審慎思考，提高建言獻策的質量，從而提出更多可操作性的建議，推動協(xié)商成果的落實;另一方面，不是所有的意見建議都會被采納、落實，但未被采納的意見建議也有其價值，將其摘錄下來日后可進行進一步思考和完善，留待日后，這樣將更加凸顯出了雙周協(xié)商座談會“議事不定事”的獨特魅力。

（五）反饋：協(xié)商于實施之中

1.監(jiān)督性履職活動

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，具備獨特的組織優(yōu)勢，它可以利用其“民主監(jiān)督”的職能對協(xié)商成果在決策部門的落實情況進行跟蹤、監(jiān)督^[5]，通過開展具有監(jiān)督性的履職活動，推動政策落實，真正做到協(xié)商于決策之前與決策之中。鑒于這一方面公開信息有限，我們仍借助案例來進行分析，其中最為典型的案例便是關于建筑業(yè)工傷維權問題。2014年11月13日，十二屆全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會圍繞這一議題展開深入討論，最終促使《關于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》的出臺，于2015年1月1日正式實施。但是，《意見》實施不到半年，《人民政協(xié)報》就報道了建筑工人工傷維權存在很多阻礙、賠償不到位等問題。問題暴露后，全國政協(xié)社會和法制委員會立刻采取行動，一是推動相關法院將賠償執(zhí)行到位，二是開展監(jiān)督性調研，確?！兑庖姟返穆鋵?，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，保證協(xié)商成果與政策真正落到實處。

2.會議質量評價

2019年2月16日，政協(xié)第十三屆全國委員會第十六次主席會議通過了《全國政協(xié)協(xié)商議政質量評價工作辦法（試行）》，以堅持中國共產黨的領導、提高履職能力、增強質量意識、堅持循序漸進和強化紀律約束為基本原則，對雙周協(xié)商座談會質量、專題調研質量、提案質量以及社情民意信息質量制定評價標準，從而推動新時代人民政協(xié)工作提質增效。

從表3中可知，工作辦法從議題選擇、會議流程、協(xié)商成果的匯總以及與決策的銜接等方面對雙周協(xié)商座談會進行分析與評價，這樣一來，會議辦得好不好，有沒有產生實效就有了相對明確的標準，使全國政協(xié)不斷創(chuàng)新、不斷完善，提升會議質量，推動協(xié)商實效的發(fā)揮^[4]。

四、雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑分析

雙周協(xié)商座談會具有規(guī)格高、規(guī)模小、密度大、專業(yè)性強、互動多、建議實、制度化水平高的優(yōu)勢，不僅增強了協(xié)商密度，提升了委員主體價值，同時也有利于人民政協(xié)充分發(fā)揮專門協(xié)商機構作用，推進人民政協(xié)更加成熟、定型。由于其仍是一個比較新的會議形式，在實踐中存在著諸如選題機制有待完善、協(xié)商成果轉化運用不夠以及評價機制單一等問題，因此，本部分內容基于政治系統(tǒng)論的分析視角，從環(huán)境、輸入、輸出、反饋四個維度對優(yōu)化路徑進行分析。

（一）加強協(xié)商文化建設

協(xié)商文化是雙周協(xié)商座談會的軟實力，營造一個良好的文化氛圍不僅可以促進雙周協(xié)商座談會常做常新，還能進一步推動政協(xié)工作不斷豐富與發(fā)展。一方面，推進協(xié)商場域建設。人民政協(xié)作為雙周協(xié)商座談會生存和發(fā)展的場域，應在其內部營造定期協(xié)商的氛圍。同時，各統(tǒng)戰(zhàn)部門和黨派組織也可發(fā)揮其重要場域作用，運用雙周協(xié)商座談會這一會議形式并加以創(chuàng)新，推動其不斷完善，為建設協(xié)商文化打造堅實的基礎。另一方面，注重協(xié)商文化培育，在全社會形成想協(xié)商、能協(xié)商、會協(xié)商的氛圍。首先，主流政治文化一定要發(fā)揮好引領和主導作用。其次，將協(xié)商民主的傳統(tǒng)文化基因與時代精神相結合。中國傳統(tǒng)文化源遠流長，自古以來一直推崇“導民使言”“兼聽明斷”“去同取和”的價值觀，在協(xié)商文化的培育上應對其在繼承的基礎上加以創(chuàng)新。最后，對多元主體的思想意識進行整合，尤其要針對社會新階層進行思想引導，增強他們對雙周協(xié)商座談會或者定期協(xié)商制度的認同。

（二）審慎斟酌議題，拓寬參會主體

首先，明確議題選擇標準，制定“議題選擇參考指數(shù)表”。議題的產生受到經濟、政治、文化、歷史與自然環(huán)境等因素的影響，我們將其稱之為社會矛盾;同時，議題的發(fā)展與解決又會作用于這些因素，稱之為社會影響?？梢哉f，兩者之間是一種互動關系。因此，在選擇和確定議題時應該充分評估議題的社會矛盾和社會影響，并對各個因素按照重要程度進行比重分配，據此制定“議題選擇參考指數(shù)表”^[4]，從而將議題的分類進一步細化，并根據一定標準來確定某一議題是否有資格進入雙周協(xié)商座談會。隨著參考指數(shù)的不斷運用，其中的特性和規(guī)律也會被進一步挖掘，從而促進議題選擇的標準化和科學化，推進議題選擇的數(shù)字化管理和運行^[5]。

其次，擴大議題選擇范圍?？v觀已經順利召開的123次雙周協(xié)商座談會，議題內容主要集中在經濟與社會方面，對政治方面尤其是政治民主以及政治體制改革等方面的內容幾乎沒有涉及。雙周協(xié)商座談會作為政協(xié)機制的一大創(chuàng)新，應充分利用其發(fā)展空間廣、回旋余地大的優(yōu)勢，關注政治體制改革問題，以基層當中的相關問題為切入點，以小見大，最終推動一系列重大改革。但要注意的是，對于涉及政治體制改革的議題必須提前明確各方的權力、權利與義務，明確中央與地方權力界限，審慎選題，協(xié)商探討，決策部門審慎決策，最終促進基層政治民主的發(fā)展。同時，議題可適當涉及國際問題，雙周協(xié)商座談會因其非權力機關的超脫性以及“議事不定事”的特點，對國際問題進行討論交流，不僅可以充分發(fā)揮政協(xié)委員在國際視野上的優(yōu)勢，而且相對于政府針對這些問題進行討論更具有合理性。

最后，優(yōu)化參會人員結構。第一，邀請基層政協(xié)委員參會，甚至可以邀請利益相關的人民群眾參會，他們對基層的實際情況有著更為準確和清晰的認知和了解，更明白問題的癥結所在，在相關問題上具有更強的代表性。第二，邀請新社會階層人士與社會組織成員參會?！八麄兌枷Ｍㄟ^體制安排有序地參與到政治生活中去?！?sup>[5]雙周協(xié)商座談會正好為他們提供了參與政治協(xié)商的渠道，不僅可以推動相關問題的解決，并且還可以發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能，“保證各階層，各利益群體在協(xié)商中的平等地位”^[5]。第三，堅持和保證邀請持有不同意見的相關專家學者參會，將其作為雙周協(xié)商座談會的常態(tài)制度化安排。鑒于此，雙周協(xié)商座談會在其前期準備工作中應包含這樣一項內容：由承辦單位負責與相關領域專家學者聯(lián)系并溝通，詢問其觀點，并邀請持有不同意見的相關專家學者參會。

（三）創(chuàng)新協(xié)商方式，引領民主實踐

首先，創(chuàng)新協(xié)商參與方式。協(xié)商民主有兩種形式：現(xiàn)場協(xié)商與遠程協(xié)商。針對現(xiàn)場協(xié)商這一協(xié)商形式，一方面，可以在座談會現(xiàn)場增設旁聽席。旁聽席采取申請制，旁聽人員憑證參會，全程旁聽，但不能發(fā)言。鑒于此，雙周協(xié)商座談會應開通專門渠道在會后搜集旁聽席與會人員的意見建議。另一方面，在協(xié)商成果轉化為決策后，可以根據社會形勢、民眾意愿以及座談會的需要視情考慮邀請某些社會團體、企業(yè)以及個人來協(xié)助決策的落實。針對遠程協(xié)商這一協(xié)商形式，要充分利用新媒體和互聯(lián)網，打造互聯(lián)網+協(xié)商。第一，通過網絡征集議題。除需要保密的問題外，其他議題都可通過借助新媒體產生，提升議題選擇的透明度。第二，借助新媒體提升委員參與度。比如，電視會議、遠程連線、專用APP等，不僅可以使委員們在會議前提出意見建議，也可以在會議中了解協(xié)商具體情況，以便會后提出更為具體、更加可行的措施，并監(jiān)督協(xié)商成果的轉化，可謂讓委員們真正“協(xié)商于決策之前與決策之中”。第三，增加協(xié)商流程透明度，使雙周協(xié)商座談會在精英協(xié)商中融入大眾協(xié)商，具體如何創(chuàng)建相關機制還需進一步探索。

其次，多措并舉擴大宣傳。第一，在政協(xié)網站欄目的設置方面，應對雙周協(xié)商座談會的起源、內涵、相關文件、歷次座談會簡介、參會人員觀點、相關研究成果以及會議組織創(chuàng)新等內容設置專題欄目，打造一個話語權威、信息齊全、資料翔實的宣傳平臺。第二，在會前準備方面，提升各個流程信息的透明度，將議題征集、參會人員選擇、專題調研等方面的信息及時向社會發(fā)布，在擴寬協(xié)商參與渠道的同時擴大其社會影響力。第三，在宣傳媒介方面，利用新媒體手段擴大宣傳。在發(fā)揮主流媒體的權威引領作用外，借助微博、抖音、快手、斗魚等APP來擴大對雙周協(xié)商座談會的宣傳報道。

最后，引領協(xié)商民主實踐。一方面，在全國政協(xié)內部，推動其他協(xié)商形式不斷發(fā)展完善。將雙周協(xié)商座談會樹立為增強協(xié)商、發(fā)揮實效的典型，使其發(fā)揮引領示范作用，促使政協(xié)其他協(xié)商形式不斷探索、不斷創(chuàng)新、不斷完善，最終形成各種協(xié)商形式聯(lián)動配合的協(xié)商議政新格局。另一方面，突破全國政協(xié)，在全社會形成廣泛協(xié)商、定期協(xié)商的良好風氣，推動各地區(qū)、各領域的協(xié)商實踐，增強協(xié)商的實效性和影響力，同時，通過雙周協(xié)商座談會與基層座談會的互動互鑒，使彼此都能長足發(fā)展。

（四）踐行民主監(jiān)督，健全評價機制

首先，增強主體監(jiān)督意識。一方面，針對政協(xié)委員，舉辦相關學習班或者研討會，使之明白民主監(jiān)督既是他們的權利，也是他們的義務，從而在思想上減少心理包袱，在實踐上鼓勵支持委員們參與相關監(jiān)督性活動。另一方面，政協(xié)應充分肯定和保護委員們享有的民主監(jiān)督的權利，由他們對協(xié)商成果的落實情況進行監(jiān)督。再一方面，政協(xié)委員應積極履行民主監(jiān)督的義務。由參會委員對協(xié)商成果的落實情況進行監(jiān)督，不僅可以推進協(xié)商成果的轉化，還可以為人民群眾表達相關利益訴求提供渠道。

其次，構建多元評價機制。雙周協(xié)商座談會的突出特點和獨特魅力在于“議事不定事”，實際上，不是每一次的協(xié)商成果都能轉化為政府決策，但這并不是說協(xié)商沒有價值。鑒于此，構建協(xié)商成果評價機制應分為兩個方面。一方面，針對未轉化為決策的部分，評價機制應在擴大參與、廣納群言、凝心聚力、貢獻良策等方面設置指標，以此來評價這些協(xié)商成果的價值。另外，對協(xié)商成果未轉為決策的原因進行分析，并重視協(xié)商成果的歸檔留存。另一方面，針對已經轉化為決策的部分，從政策落實的參與主體、受益方與社會輿論三個角度來衡量。不僅要切實了解與解決關乎人民群眾切身利益的問題，得到了民眾好評，更要對社會輿論的正確方向加以引導，保證輿論能夠反映真實問題，只有對“假的”敢于披露，才能變成“真的”。社會輿論直接關系到雙周協(xié)商座談會的社會影響力。

最后，運用多樣監(jiān)督手段。從雙周協(xié)商座談會協(xié)商成果的形成到最終落實需要經過三個階段：領導批示、轉為決策、政策評估。每一階段任務不同、主體不同，為了適應這一需要，就要運用多樣監(jiān)督手段。在領導批示階段，作為決策輸出源的雙周協(xié)商座談會，其協(xié)商成果的最終形成非常不易，因此，協(xié)商成果最終是否被采納應有明確的回應，確定采納的意見建議可邀請政協(xié)委員進行進一步溝通;沒有被采納的協(xié)商成果，應及時明確地闡述原因。在決策轉化階段，參會人員應參與到政策落實過程中，采用調研式監(jiān)督、協(xié)商式監(jiān)督以及參與式監(jiān)督等形式深入到群眾當中對政策落實程度（包括進度與力度）進行考察，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，進一步促進協(xié)商成果的轉化，真正做到協(xié)商于決策實施之中。在政策評估階段，監(jiān)督主要圍繞決策是否真正解決了人民群眾的困難、是否緩解了某一方面的社會矛盾等問題展開，可以通過回顧性座談會、再度調研等形式開展回顧性監(jiān)督和調研性監(jiān)督，使雙周協(xié)商座談會的實效性得到充分發(fā)揮。

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責任編輯范瑞光