我國數(shù)字政府的構(gòu)建方式研究：案例比較的視角

[摘? 要]建設(shè)數(shù)字政府是持續(xù)推進治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。基于TOE理論框架，提出了我國數(shù)字政府建設(shè)路徑的組態(tài)理論。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)我國政府數(shù)字化水平近年來得到了有效提升，地方政府在數(shù)字化建設(shè)進程方面呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)?；诘胤秸牡湫桶咐容^，發(fā)現(xiàn)競爭引致路徑、需求牽引路徑和內(nèi)生驅(qū)動路徑是數(shù)字政府建設(shè)的三種主要方式。其中同級競爭壓力、數(shù)字經(jīng)濟需求以及公共數(shù)據(jù)開放等變量，起到了顯著的正向促進作用。政策建議方面，進一步推進數(shù)字政府建設(shè)，需要進一步加快新型互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)利用，完善線下政務服務平臺，積極回應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字經(jīng)濟;信息技術(shù)工具;數(shù)字政府;案例比較

[中圖分類號]D63-39??????????? [文獻標識碼] A???????? [文章編號]1008-4479（2021）05-0074-10

數(shù)字政府建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。十四五規(guī)劃明確指出“加快數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。政府作為社會治理的主體以及公共服務的提供者，其數(shù)字化和智能化水平將會對市場主體和民眾產(chǎn)生重要的影響;建設(shè)數(shù)字政府，成為新時代推進治理現(xiàn)代化的題中之義。有哪些因素影響數(shù)字政府建設(shè)成效？數(shù)字政府的建設(shè)路徑存在哪幾種方式？對上述兩個問題的回答，具有重要的政策意義。

數(shù)字政府是社會治理發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，數(shù)字治理是治理任務和治理情景復雜化背景下的新需求，因此針對數(shù)字政府的研究是近年來逐漸興起的一個領(lǐng)域。現(xiàn)有的研究主要從三個視角展開：第一，數(shù)字政府的供給側(cè)和需求側(cè)分析，主要從制度體系、組織機構(gòu)、治理能力和治理效果探討數(shù)字政府的內(nèi)涵和外延^[1-3];第二，信息技術(shù)賦能數(shù)字政府的視角，這類研究認為信息技術(shù)賦能政府管理是數(shù)字政府建設(shè)的核心要義^[4-7];第三，機構(gòu)改革驅(qū)動數(shù)字政府的視角，這類研究認為組織架構(gòu)深度變革才是數(shù)字政府的關(guān)鍵所在，信息技術(shù)僅僅是一種工具和手段^[8-9]。上述三類研究從不同的側(cè)面提出了影響數(shù)字政府建設(shè)的因素，非常具有借鑒意義。但是，數(shù)字政府建設(shè)作為一項回應治理復雜化的系統(tǒng)性工程，單一因素難以解釋其發(fā)展的內(nèi)在動力和路徑，因此需要一個綜合的視角。

本文基于組織創(chuàng)新采納的相關(guān)理論，提出了一個數(shù)字政府建設(shè)的分析框架，從技術(shù)層面、組織層面和環(huán)境層面，選取了6個變量，探討我國數(shù)字政府的建設(shè)路徑。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國政府的數(shù)字化水平得到了有效提升，同時在地域之間存在著明顯的階梯化分布狀態(tài)，數(shù)字政府的建設(shè)水平是不均衡的。進一步的案例比較分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)主要有競爭引致型路徑、需求牽引型路徑和內(nèi)生驅(qū)動型路徑三個類似，對應著不同的變量組合。本文的研究發(fā)現(xiàn)拓展了學界對數(shù)字政府建設(shè)路徑的認識，并進一步提出了相應的對策建議。

一、文獻回顧與理論基礎(chǔ)

數(shù)字政府建設(shè)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要政策抓手，是當前和今后一段時間政府改革的主要方向之一。現(xiàn)有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)研究，從不同的角度提供了諸多具有啟發(fā)性的結(jié)論，大致可以分為以下三類。

第一，數(shù)字政府供給側(cè)和需求側(cè)視角。從供給側(cè)的角度看，政府作為政務服務的供給主體，其數(shù)字化水平很大程度上影響著政務服務供給的方式和效率^[10-11]。從需求側(cè)的角度看，企業(yè)法人和公民自然人對政務服務有著多種多樣的需求。一般而言，政務服務的需求端主要包括用戶訪問、信息資訊、信息檢索、服務引導、咨詢問答以及監(jiān)督評價等方面的內(nèi)容。數(shù)字政府的建設(shè)，應該重點加強政務服務供給端和需求端的連接和互動，通過數(shù)字化的方式，提高政務服務供給效率，降低政務服務成本，為企業(yè)和公民提供高效便捷的政務服務。清華大學公開發(fā)布的《數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告（2020）》，將數(shù)字政府的建設(shè)維度分為四個部分（如圖1所示）。數(shù)字政府供給側(cè)因素主要包括制度體系建設(shè)和組織平臺架構(gòu)兩個方面的內(nèi)容。其中制度體系建設(shè)包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”應用情況、數(shù)據(jù)標準化制度、數(shù)據(jù)安全和監(jiān)管制度等方面的內(nèi)容。組織平臺架構(gòu)主要是指為推動數(shù)字政府發(fā)展設(shè)立的專門領(lǐng)導小組、管理部門以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和行業(yè)協(xié)會等內(nèi)容。數(shù)字政府的需求側(cè)因素主要是治理能力和治理效果兩個方面。治理能力包括數(shù)據(jù)開放程度、政務服務質(zhì)量和政務平臺管理水平等內(nèi)容。治理效果主要包括公眾對于政務服務供給的滿意度、政府工作人員對民眾需求的有效回應，以及數(shù)字化政務服務供給方式的覆蓋度等指標。

第二，信息技術(shù)賦能數(shù)字政府的視角。信息溝通技術(shù)（ICT）對組織機構(gòu)的賦能是一個重要的研究議題，尤其是進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，大數(shù)據(jù)和云計算等新型信息技術(shù)如何賦能組織機構(gòu)，成為一個值得關(guān)注的研究議題^[12-14]。信息技術(shù)賦能數(shù)字政府建設(shè)，主要指的是通過將技術(shù)工具引入到政府的管理和服務當中來提升政府運行效率和政務服務水平。對于企業(yè)而言，“互聯(lián)網(wǎng)+證照辦理”有效地降低了交易成本，優(yōu)化了企業(yè)所面臨的營商環(huán)境。信息技術(shù)的應用，是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性階段，對于數(shù)字政府的整體建設(shè)水平將產(chǎn)生重要的影響?；谛畔⒓夹g(shù)的治理創(chuàng)新，對于提升治理能力的現(xiàn)代化水平具有十分重要的意義。

第三，機構(gòu)改革驅(qū)動數(shù)字政府的視角。從組織行為學的角度看，數(shù)字政府建設(shè)的核心驅(qū)動力在于機構(gòu)改革。信息技術(shù)固然能提高信息傳遞效率、降低溝通成本，但其本質(zhì)上仍是一種工具。政府如何推動自身機構(gòu)改革和組織變革才是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵所在^[15]。筆者前期的相關(guān)研究從組織機構(gòu)與職能應用的角度出發(fā)探討了治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)問題，但忽視了治理環(huán)境的因素^[16]。數(shù)字政府并不是簡單地將信息技術(shù)和科層制政府結(jié)合，而是以信息化建設(shè)為契機，推動政府管理運行方式的徹底變革。因此，推動數(shù)字政府建設(shè)需要加強對機構(gòu)改革的關(guān)注，尤其是一體化政務服務中心建設(shè)、協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組等跨部門、跨條線的機構(gòu)改革事項。

總結(jié)來看，上述三類研究分別從供給側(cè)需求側(cè)、信息技術(shù)賦能和機構(gòu)改革驅(qū)動的視角展開，揭示了數(shù)字政府建設(shè)在不同方面的驅(qū)動型因素。遺憾的是，數(shù)字政府建設(shè)涉及技術(shù)應用、組織改革和環(huán)境驅(qū)動等多種類型的因素，單一視角的分析失之偏頗，因此有必要綜合不同角度的因素對數(shù)字政府的建設(shè)路徑進行分析。

TOE理論主要用于分析組織機構(gòu)創(chuàng)新，TOE分別是技術(shù)（technology）、組織（organization）和環(huán)境（environment）三個因素的建設(shè)。TOE理論框架有效界定了組織機構(gòu)創(chuàng)新的三類因素，得到了較為廣泛的應用^[17-18]。比如基于TOE理論框架探討我國制造業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、電視問政創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)的拓展等相關(guān)研究的相關(guān)研究^[19-20]。基于上述分析，以TOE理論為基礎(chǔ)，本文提出了一個數(shù)字政府建設(shè)的分析框架。

在TOE的理論框架下，技術(shù)、組織和環(huán)境是影響組織創(chuàng)新績效的核心要素。根據(jù)中國治理的情景，本文構(gòu)建了我國數(shù)字政府建設(shè)路徑的分析框架，一共包含6個主要變量，涵蓋了技術(shù)要素、組織要素和環(huán)境要素。第一，組織要素。該要素包括政務服務中心和財政能力兩個變量。首先，任何數(shù)字化組織結(jié)構(gòu)都離不開線下的實體性支撐?，F(xiàn)有的政務服務中心和政務大廳，一直是數(shù)字政府建設(shè)的線下依托和實體支撐。具體表現(xiàn)為數(shù)字通信基礎(chǔ)設(shè)施一般布局在政務中心，線上政務服務的工作人員通常會在實體性大廳集中辦公，以及大量的數(shù)字政府訪問終端設(shè)置在政務大廳等。其次，財政能力是組織發(fā)展變革的重要影響因素，會對數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生深刻的影響。互聯(lián)網(wǎng)信息設(shè)備的采購和升級，尤其是數(shù)字治理人才的培養(yǎng)，都離不開財政資源的支撐。

第二，技術(shù)因素。信息技術(shù)應用是數(shù)字政府建設(shè)的重要條件之一，其中電子政務的質(zhì)量和數(shù)據(jù)開放是兩個核心變量。電子政務是數(shù)字政府建設(shè)的步驟之一，核心在于業(yè)務和服務上網(wǎng)。沒有政務服務和政府管理的線上實現(xiàn)平臺，數(shù)字政府建設(shè)就會成為無源之水、無本之木。就公共數(shù)據(jù)開放而言，安全有序地推動公共數(shù)據(jù)向社會開放，是實現(xiàn)數(shù)字賦能的關(guān)鍵步驟之一。

第三，環(huán)境要素。任何組織機構(gòu)都在一定的環(huán)境當中，會受到來自環(huán)境因素的影響。就數(shù)字政府建設(shè)的議題而言，同級競爭和數(shù)字經(jīng)濟需求是兩個主要的變量。同級競爭指的是就特定地方政府而言，其推動數(shù)字化建設(shè)的進程中會受到同一競爭位置其他政府的影響。同級競爭在地方政府治理創(chuàng)新當中是一個普遍的現(xiàn)象。此外，數(shù)字經(jīng)濟需求對于數(shù)字政府具有重要的影響^[21-23]。在當前推進“放管服”改革和營商環(huán)境建設(shè)的過程中，政府如何有效回應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，是推動數(shù)字政府建設(shè)的主要目標之一。

二、我國數(shù)字政府建設(shè)的特征分析

通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，自2016年以來，我國政府的數(shù)字化水平得到了顯著的提升。從橫向比較維度看，不同地域數(shù)字政府建設(shè)呈明顯的梯度分布。從驅(qū)動因素角度分析，可以發(fā)現(xiàn)不同地方政府推動數(shù)字政府建設(shè)的力量來源呈現(xiàn)出差異化的特征。

（一）政府數(shù)字化水平得到有效提升

隨著電子政府建設(shè)的持續(xù)推進，我國政府的數(shù)字化水平得到了顯著的提升。依據(jù)中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心公開發(fā)布的《省級政府網(wǎng)上政務能力調(diào)查評估報告》的數(shù)據(jù)，我國省級政府在線辦理事項的完備度不斷提升，網(wǎng)上辦理能力不斷增強。2016年，全國省級政府在線辦理事項完備度的得分為69.56分，2017年得分為73.96分，2018年得分為77.17分，2019年的得分為78.62分，2020年的最新得分為79.65分。以相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，本文繪制了圖2。

如表1所示，從2021年最新的數(shù)據(jù)來看，我國省級政府數(shù)字化政務服務能力總體上居于一個較高的水平。上海市、浙江省和廣東省三個省級行政單位的數(shù)字化政務服務能力排名并列第一。數(shù)字化政務服務總得分為95.38分，其中上海市在線服務成效度得分為95.41分，浙江省在線政務服務成效度得分為93.66分，廣東省在線服務成效度的得分為94.40分。這三個?。ㄖ陛犑校┑臄?shù)字政府建設(shè)具有標桿性的作用，在技術(shù)賦能、機構(gòu)優(yōu)化以及環(huán)境協(xié)調(diào)三個不同的面向共同發(fā)力，取得了良好的治理效果。首先，在信息技術(shù)應用方面，通過引入大數(shù)據(jù)和人工智能等新型技術(shù)工具，有效提升了政務服務的智能化和數(shù)字化水平，提升了企業(yè)和公民在獲取政務服務公共產(chǎn)品過程中的獲得感和滿意度。其次，在政府部門架構(gòu)優(yōu)化方面，北京市通過整合政務服務職能，通過優(yōu)化服務流程有效減少了科層壁壘對政務服務的掣肘。上海市以“一網(wǎng)通辦”數(shù)字系統(tǒng)為依托，加速了政務服務流程，有效提升了政務服務績效。廣東省在數(shù)字政府建設(shè)與政府機構(gòu)改革兩個方面“雙管齊下”，有效提升了治理效能。最后，在治理環(huán)境匹配方面，數(shù)字治理服務于數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的發(fā)展需求，始終堅持以人民為中心，不斷提升數(shù)字治理行為與數(shù)字治理環(huán)境的匹配度?？偟膩砜矗本┦?、上海市和廣東省在數(shù)字政府建設(shè)方面取得了十分顯著的成效，是其他地方政府追趕的目標和對象。北京市和江蘇省的數(shù)字化政務服務得分為93.06分，總體排名并列第二，其中北京市在線服務成效度得分為90.93分，江蘇省在線服務成效度的得分為91.92分。貴州省總體得分為92.02分，在線服務成效度得分為89.57分，排在第三名。作為地處西部的省份，貴州省依托數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟需求，在數(shù)字政府建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，取得了令人矚目的成績。安徽省總體得分為91.02，在線服務成效度得分為89.26，排在第四名的位置。四川省和福建省分別排在第五名和第六名，數(shù)字化政務服務總體得分為90.18分和89.09分，在線服務成效度分別為87.44分和83.99分。湖北省排名第七，總體得分為88.04分，在線服務成效度得分為83.46分。河南省總體得分為87.38分，其中在線服務成效度得分為82.06，排在第八名。排在第九名和第十名的省份分別是河北省以及江西省，總得分依次為86.89分和86.28分。在數(shù)字化政務服務總得分排名中，西藏自治區(qū)、陜西省、青海省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團排在相對靠后的位置。其中西藏自治區(qū)的數(shù)字化政務服務總得分為78.13分，在線服務成效度得分為68.49分。陜西省的數(shù)字化政務服務總得分為78.08分，在線服務成效度得分為67.85分。青海省的數(shù)字化政務服務總得分為76.36分，在線服務成效度得分為71.24分。這些省份和自治區(qū)在政務服務供給數(shù)字化的方向有較大的提升空間。

政府數(shù)字化水平是如何提升的？國務院層面推動的電子政務標準體系建設(shè)起到了重要作用。2016年國務院公開發(fā)布了《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2016〕108號），制定了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”系統(tǒng)平臺的具體實施標準。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系建設(shè)，目標是實現(xiàn)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”，實現(xiàn)全流程的統(tǒng)一申請和受理、集中辦理、統(tǒng)一反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。數(shù)字空間政府對政府的組織構(gòu)架提出了新的要求和挑戰(zhàn)。實現(xiàn)上述功能，從線上政務服務門戶建設(shè)、管理服務中臺搭建、業(yè)務辦理后臺完善以及共享數(shù)據(jù)基座四個方面發(fā)力，我國政府數(shù)字化水平得到了顯著提升。

（二）數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)階梯化分布特征

各個省份的數(shù)字政府建設(shè)水平存在明顯的梯度差異。數(shù)字政府能力的水平在我國是不均衡分布的，存在著五個不同的梯隊。依據(jù)在組織機構(gòu)、制度建設(shè)、治理能力和治理效果四個方面的得分，對全國31個省級行政區(qū)劃單位進行了排名比較。依據(jù)清華大學數(shù)據(jù)治理研究中心《2020數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》，本文繪制了圖3。

我國31個省級行政區(qū)劃單位的數(shù)字治理分別處于不同階段，分別是追趕型、發(fā)展型、特色型、優(yōu)質(zhì)型和引領(lǐng)型。具體如下：第一梯隊，引領(lǐng)型數(shù)字政府能力得分均在70分以上，包括的省級行政單位有上海、浙江、北京、廣東。這些省和直轄市，在治理能力、治理效果、組織機構(gòu)和制度保障等方面走在全國前列，起到了良好的示范效應。其中上海市的得分為76.7分，排名第一。浙江省得分為74.5分，排名第二。北京市得分為71.6分，排名第三。廣東省得分為70.1分，排名第四。第二梯隊，優(yōu)質(zhì)型數(shù)字治理得分在65分至70分之間，主要的省份有四川、福建、貴州、山東。這些省當中，既有沿海省份，也有內(nèi)陸省份。山東省和福建省等沿海省份主要依托發(fā)達的市場經(jīng)濟和社會組織，在制度建設(shè)和數(shù)字生態(tài)建設(shè)方面取得了一定的成績。地處內(nèi)陸的四川省和貴州省，通過數(shù)字化政府建設(shè)，也在治理效果和治理能力方面獲得了一定的突破。尤其是貴州省，基于良好的自然環(huán)境和具有優(yōu)勢的電力資源，將數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為重要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。通過大力發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，吸引了大量的網(wǎng)絡(luò)服務器落地貴陽，是“阿里云”“騰旭云”的云端數(shù)據(jù)的線下實體，由此帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級。在數(shù)字治理的組織機構(gòu)、制度保障、治理能力和治理效果四個方面的得分比較均衡，在上述各方面均取得了一定成績。第三梯隊，特色型數(shù)字治理得分在60分至65分之間，主要的省份有江西、江蘇、天津、湖北、海南。這些省在數(shù)字產(chǎn)業(yè)方面的基礎(chǔ)相對薄弱，治理效果和治理能力處于中等水平。和第一梯隊的引領(lǐng)型和第二梯隊的優(yōu)質(zhì)型相比，存在較大的提升空間。但是由于在制度建設(shè)和組織機構(gòu)方面有一定建樹，做出了一定的特色，因此整體的數(shù)字治理得分要優(yōu)于第四梯隊和第五梯隊。第四梯隊，發(fā)展型的數(shù)字治理得分在50分至60分之間，主要的省份包括安徽、重慶、河南、廣西、湖南、寧夏、吉林、內(nèi)蒙古、山西。這些省份以中西部省份為主，數(shù)字生態(tài)的基礎(chǔ)薄弱，進一步發(fā)展受到產(chǎn)業(yè)能力的掣肘。在組織機構(gòu)建設(shè)和制度等方面也處于亟待加強的局面。第五梯隊，追趕型的數(shù)字政府能力得分在50分以下，對應的省份有陜西、遼寧、黑龍江、河北、甘肅、西藏、云南、新疆、青海，主要是以東北省份和西北省份為主。這些省份的數(shù)字治理較弱，一方面是客觀條件的限制，如技術(shù)能力低、市場生態(tài)發(fā)育嚴重不足、用戶端需求牽引能力有限等等;另一方面，在組織和制度建設(shè)方面也有很大的提升空間。

總結(jié)來看，通過持續(xù)的建設(shè)和推動，我國政府的數(shù)字化和信息化水平得到了較為顯著的提升，同時不同省份之間數(shù)字政府建設(shè)的階段呈現(xiàn)出較為明顯的差異。

三、我國數(shù)字政府構(gòu)建方式的案例比較

本文分別從技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素三個角度展開，分析我國數(shù)字政府建設(shè)路徑的差異。借鑒布爾代數(shù)和集合論的相關(guān)思想，本文從電子政府、數(shù)據(jù)開放、政務中心、財政能力、同級競爭和數(shù)字經(jīng)濟6個變量的不同維度，對數(shù)字政府建設(shè)路徑進行比較分析，主要結(jié)果如表2所示。

（一）競爭引致路徑

競爭引致路徑是指同級競爭壓力成為數(shù)字政府建設(shè)的核心驅(qū)動力量，其他要素和條件居于相對次要的位置。典型的案例包括天津市、安徽省和云南省。

天津市作為緊鄰北京的直轄市，在數(shù)字政府建設(shè)方面存在顯著的競爭壓力。在其他變量方面，天津市作為一個港口城市，通過積極推動電子政務建設(shè)提升管理水平和服務水平。天津市通過電子政務服務的集成化建設(shè)，2020年將原有76條政府熱線整合為一個號碼，由天津市民服務中心統(tǒng)一受理。根據(jù)國家發(fā)改委《中國營商環(huán)境報告（2020）》的數(shù)據(jù)，2020年共接收來自企業(yè)和民眾的咨詢和訴求847.99萬件，專線電話接通率達到了97%以上，總體的辦結(jié)率超過95%，企業(yè)和公眾對專線電話的滿意率達到了98%。在數(shù)據(jù)開放方面，天津市暫未出臺有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放的管理辦法，在推動數(shù)據(jù)開放的工作方面比較保守。作為華北地區(qū)重要的港口城市，天津市具有雄厚的財政實力，能夠在一定程度上加速數(shù)字政府的建設(shè)進程。

安徽省推動數(shù)字政府建設(shè)的主要驅(qū)動力量在于同級競爭壓力。在地理位置上，安徽省緊鄰浙江省和江蘇省，這兩個省在數(shù)字政府建設(shè)方面取得了顯著的突破，必然會對鄰近的省份造成一定的競爭壓力。在電子政務建設(shè)方面，安徽省推出了24小時電子政務服務地圖，實現(xiàn)了數(shù)字化政務服務“永不打烊”。從2020年8月上線到2021年3月，安徽省政務服務地圖囊括了全省各級政務服務網(wǎng)絡(luò)終端6000余臺，包括2.4萬個政務服務場所，服務事項達到了191萬個，平均每日的訪問量接近40萬人次。除此之外，安徽開發(fā)運營的“皖事通”移動政務APP已經(jīng)成為安徽省數(shù)字化政務服務的一張名片?！巴钍峦ā?018年9月上線運行，實現(xiàn)省市縣三級全覆蓋，成為全省統(tǒng)一的移動應用端。截止到2020年1月，已經(jīng)接入政務事項882項，下載了1400萬，注冊用戶達1500萬。

云南省的競爭壓力主要來自貴州省。同樣作為西部省份，貴州省依托大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)推動數(shù)字政府建設(shè)，取得了令人矚目的成績，貴州省數(shù)字政府評價體系當中的部分指標，已經(jīng)接近上海市、浙江省和廣東省等沿海省份和直轄市。因此云南省推動數(shù)字政府建設(shè)，與貴州省的競爭是一項重要的充要條件。在電子政務建設(shè)方面，云南省主要在線上服務事項標準化管理方面持續(xù)發(fā)力，推動同一事項同標準辦理。具體指的是就同樣的政務服務事項，實現(xiàn)省市縣同一辦理標準，包括辦理條件、申請材料、辦結(jié)時限和辦事流程等等要素。對于云南省的數(shù)字政府建設(shè)而言，公共數(shù)據(jù)開放、政務大廳建設(shè)以及數(shù)字經(jīng)濟需求等因素并不存在明顯的推動作用。

（二）需求牽引路徑

需求牽引型路徑，指的是數(shù)字政府建設(shè)受到數(shù)字經(jīng)濟需求的有力推動，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來的政務服務新需求，是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵變量。此外，在數(shù)據(jù)開放、電子政務、政務中心以及財政資源等變量的共同作用下，數(shù)字政府建設(shè)取得一定進展。典型的案例是北京市、貴州省和重慶市。

北京市表現(xiàn)出強勁的數(shù)字經(jīng)濟需求，尤其是文化產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化趨勢，迫切地需要政府提升數(shù)字治理水平。北京有發(fā)達的文化出版行業(yè)，以及數(shù)量眾多的互聯(lián)網(wǎng)公司，對數(shù)字經(jīng)濟的需求十分強勁。2020年北京市政府發(fā)布了《北京市促進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展行動綱要（2020-2022年）》，將服務好數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展作為市政府工作的重要內(nèi)容之一。通過進一步推進政府數(shù)字化建設(shè)，為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的政務服務。其次，電子政務方面，通過“吹哨報道”“接訴即辦”等一系列的電子政務治理創(chuàng)新，為公民和市場主體提供優(yōu)質(zhì)的電子政務服務^[24]。

貴州省發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的客觀需求，倒逼政府提升數(shù)字化管理水平。國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心《2020中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》顯示，貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)排在全國第三位，僅次于北京市和廣東省。貴州省大數(shù)據(jù)應用規(guī)模達3873億元，涉及到的應用行業(yè)超過20個。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與實體經(jīng)濟發(fā)展深度融合，對高質(zhì)量發(fā)展起到了顯著的助推作用。數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強勁市場需求，倒逼政府提高管理的數(shù)字化和智能化水平，從而有效推動了貴州省的數(shù)字政府建設(shè)進程。在數(shù)據(jù)開放方面，由于貴州省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)具有深厚的市場積淀，因此對于公共數(shù)據(jù)利用的需求也比較突出，貴州省順勢而為地推動了公共數(shù)據(jù)的有序開放。在數(shù)字政府建設(shè)方面，貴州省作為西部省份的標桿，并不存在明顯的競爭壓力。

重慶市近年來旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，旅游文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)帶來的數(shù)字化需求，同樣對政府的數(shù)字化管理水平提出了新的要求。在電子政務建設(shè)方面，重慶市推出了政務服務移動客戶端“渝快辦”，通過將高頻公共服務事項和企業(yè)法人事項匯聚在移動客戶端，有效地提升了民眾和企業(yè)的辦事體驗。2020年，重慶市大數(shù)據(jù)應用發(fā)展管理局制定了《重慶市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》，開始有序推動重慶市的公共數(shù)據(jù)開放，通過開放和共享數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)對文化旅游產(chǎn)業(yè)的深度賦能。進一步通過開放公共數(shù)據(jù)培育數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，扎實推動公共數(shù)據(jù)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運營和民生保障等領(lǐng)域的高效利用。

（三）內(nèi)生驅(qū)動路徑

內(nèi)生驅(qū)動型路徑指的是電子政府、數(shù)據(jù)開放、政務中心、財政能力和數(shù)字經(jīng)濟5個變量同時具備，同級競爭要素條件不存在，建設(shè)數(shù)字化政府是治理能力提升的必然選擇，呈現(xiàn)出“天時地利人和”的狀態(tài)。內(nèi)生驅(qū)動型數(shù)字政府建設(shè)路徑的典型案例主要有廣東省、浙江省和上海市。

廣東省作為珠三角區(qū)域的領(lǐng)頭羊，在數(shù)字政府建設(shè)方面不存在明顯的競爭。廣東省通過在電子政務建設(shè)、公共數(shù)據(jù)開放、線下政務中心建設(shè)等方面持續(xù)發(fā)力，依托充足的財政資源推進數(shù)字政府建設(shè)，有效回應了數(shù)字經(jīng)濟需求，數(shù)字政府建設(shè)取得顯著成效。第一，在電子政務建設(shè)方面，廣東省“粵省事”政務應用已經(jīng)成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的標桿。第二，在公共數(shù)據(jù)開放方面，雖然廣東省公共數(shù)據(jù)開放的起步比上海市和浙江省晚，但是近年來總體的進步幅度最大。同時在數(shù)據(jù)開放的標準方面，廣東省是繼上海市和浙江省之后，第三個正式出臺公共數(shù)據(jù)開放地方標準的省級行政單位。第三，在線下實體性政務服務中心方面，深圳市、江門市和東莞市等地級市，基于招商引資的需要，2000年之前在全國率先建立起行政審批中心。隨著行政審批中心的地方創(chuàng)新在廣東省內(nèi)擴散，并且逐步發(fā)展成集成式的政務服務中心。物理空間的政務中心，是數(shù)字治理落地實踐的重要載體。在財政能力方面和同級競爭方面，廣東省作為珠江經(jīng)濟帶的核心省份，擁有雄厚的財政資源，同時在整個區(qū)域走在前列，不存在明顯的區(qū)域競爭壓力。第四，在數(shù)字經(jīng)濟需求方面，騰訊、華為等大型互聯(lián)網(wǎng)公司的總部均在廣東省。以大型互聯(lián)網(wǎng)公司為基礎(chǔ)，廣東省培育了健全的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，對于數(shù)字治理的需求十分強勁。

浙江省通過推動“最多跑一次”改革，實現(xiàn)了信息技術(shù)賦能數(shù)字政府的治理變革，政務服務的數(shù)字化和智能化水平居于前列。第一，在電子政務建設(shè)方面，浙江省是最早推動“最多跑一次”改革的省份。以線上政務服務平臺建設(shè)為抓手，通過將業(yè)務搬到云端，實現(xiàn)了企業(yè)和公民辦事“最多跑一次”。隨著電子政府信息化進程的加速，“一次都不用跑”正在成為現(xiàn)實。第二，在開放公共數(shù)據(jù)方面，2020年6月12號正式發(fā)布了《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》（浙江省人民政府令第381號），浙江成為繼上海之后第二個出臺法規(guī)推動公共數(shù)據(jù)有序開放的省級行政單位。第三，在線下政務組織方面，以人民為中心的“最多跑一次”改革，已經(jīng)成為浙江省推進治理現(xiàn)代化進程的一張名片。在推行政務服務優(yōu)化的過程中，浙江省的實體性政務服務中心實現(xiàn)了流程再造和業(yè)務優(yōu)化，服務效能得到了顯著的提升。在財政能力方面，浙江省作為沿海發(fā)達省份，擁有雄厚的財政實力。在數(shù)字經(jīng)濟需求方面，因為阿里巴巴集團總部在杭州，以阿里巴巴為核心的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)鏈集中布局無疑具有強勁的數(shù)字經(jīng)濟需求。

上海市“一網(wǎng)通辦”已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)的典型，起到了良好的示范性作用。作為新一輪對外開放的橋頭堡，上海市在數(shù)字政府建設(shè)方面走在了前列，“一網(wǎng)通辦”已經(jīng)成為上海市政府數(shù)字化智能化建設(shè)的一張名片。第一，在電子政務方面，上海市政府將企業(yè)法人事項和公民自然人事項逐步上線，通過“一網(wǎng)通辦”政務平臺實現(xiàn)了信息化。上海市聚焦企業(yè)發(fā)展的生命周期，重點推動高頻涉企事項“一次告知、一窗受理、一表申請”，有效優(yōu)化了營商環(huán)境。第二，在公共數(shù)據(jù)有序開放方面，2019年上海市頒布了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（上海市人民政府令第21號），將數(shù)據(jù)作為一種市場要素，有序向社會開放，這一項創(chuàng)舉為其他地方進行公共數(shù)據(jù)資源的開放樹立了標桿。

總結(jié)來看，數(shù)字政府建設(shè)的路徑并不是單一的，技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素，能夠通過不同的條件組合，推動數(shù)字政府的建設(shè)和發(fā)展。其中競爭引致、需求牽引和內(nèi)生驅(qū)動是典型的三種建設(shè)路徑。

四、主要結(jié)論與討論

數(shù)字政府建設(shè)是提升治理能力的重要方式，其建設(shè)路徑是一項重要的政策議題。以現(xiàn)有理論為基礎(chǔ)，本文提出了數(shù)字政府建設(shè)的分析框架，分別從技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素三個層面提煉出影響數(shù)字政府建設(shè)的6個變量。借鑒布爾代數(shù)和集合論的思想，研究發(fā)現(xiàn)我國數(shù)字政府建設(shè)的路徑主要有競爭引致路徑、需求牽引路徑和內(nèi)生驅(qū)動路徑。

從理論上看，技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素都會對數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生顯著的影響，同時三類因素的組合也是值得關(guān)注的重要方面?！皸l條大路通羅馬”，單一的信息技術(shù)應用，抑或是組織機構(gòu)變革，都難以在數(shù)字政府建設(shè)方面起到突出貢獻^[25-27]。技術(shù)、組織和環(huán)境要素的耦合，以及不同變量之間的相互作用，共同影響著數(shù)字政府建設(shè)的成效和水平。在這些因素和變量中，電子政務水平、數(shù)字經(jīng)濟需求和同級競爭壓力是比較重要的三個方面。

進一步推動數(shù)字政府建設(shè)，需要重點從以下三個方面突破。第一，積極推動組織機構(gòu)改革。治理情景的不斷變化要求政府的組織機構(gòu)也應該做出相應的調(diào)整，數(shù)字經(jīng)濟誕生的新形態(tài)需要政府的監(jiān)管和服務及時調(diào)整。因此在建設(shè)數(shù)字政府的過程中，積極推動組織機構(gòu)的改革，適應新的數(shù)字治理情景，成為整個數(shù)字政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。第二，著力優(yōu)化政民互動。建設(shè)數(shù)字政府本身不是目的，而是手段。數(shù)字政府建設(shè)應該始終堅持“以人民為中心”，著力提升政務服務效率，優(yōu)化政民互動過程，有效提升公民的獲得感和滿意度?？缡⊥ㄞk、“不見面審批”“一件事一次辦”等政務服務供給方式，是數(shù)字政府落地實踐的典型表現(xiàn)。第三，有效利用技術(shù)工具賦能社會治理。云計算、區(qū)塊鏈和5G等信息技術(shù)工具正在逐漸產(chǎn)生廣泛的影響。政府治理應該積極擁抱信息技術(shù)工具，在防范風險的同時充分利用技術(shù)工具賦能社會治理，提升治理效率，降低治理成本。

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責任編輯范瑞光