市域社會治理法治化：理論蘊含、實踐探索及路徑優(yōu)化

周振超 侯金亮

摘 要：隨著城市化進程的不斷加速，市域社會治理面臨的問題矛盾愈發(fā)凸顯，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術的升級與迭代也給市域社會治理帶來新的挑戰(zhàn)和機遇。面對新形勢、新任務，明確市域社會治理法治化的理論蘊含及優(yōu)化路徑是一個亟待解決的現(xiàn)實課題。推進市域社會治理法治化要把握其理論意蘊，更要著眼于實踐進程中形成的經驗與存在的問題，構建“一核多元”的市域社會治理的政治引領體系，科學完善市域社會治理法律體系，形成市域社會治理法治化的技術支撐體系，打造優(yōu)質高效的市域社會治理法治服務保障體系。

關鍵詞：市域社會治理;法治化;大數(shù)據(jù);智能化

基金項目：國家社會科學基金項目“推進基層政府減負的機制和路徑研究”（20BZZ038）。

[中圖分類號] D922.1 [文章編號] 1673-0186（2021）008-0120-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.008.010

隨著經濟社會不斷發(fā)展，城市化進程逐漸加速，人口的流動性越來越強，各類要素越來越向市域聚集，推進市域社會治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性不言而喻。市域社會治理具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，事關頂層設計落實、落地，事關市域社會和諧穩(wěn)定，事關黨和國家長治久安[1]。從黨的十九大報告提出“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”到黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標，再到2019年12月召開的全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議強調以開展市域社會治理現(xiàn)代化試點為抓手，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式，推動平安中國建設邁上新臺階;從黨的十九屆五中全會提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化”到2020年12月中共中央發(fā)布的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》提出“開展市域社會治理現(xiàn)代化試點，使法治成為市域經濟社會發(fā)展的核心競爭力”，再到2021年政府工作報告提出“推進市域社會治理現(xiàn)代化”，就國家層面的頂層設計而言，市域社會治理法治化的藍圖已經詳備。

社會治理是國家治理的基礎，推進市域社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當前，在城市化進程中，人口越來越密集、流動性越來越強、競爭壓力越來越大，由此引發(fā)了社會結構深刻變化，利益格局深度調整，民生訴求全面升級，特別是新的網(wǎng)絡傳播技術全方位改變了人們的生活和生產方式，讓一些社會問題愈加尖銳地暴露出來，這也對社會治理提出了新的要求。自市域社會治理現(xiàn)代化提出以來，試點地方結合自身特點采取了不同的治理方式與手段，取得了一定的效果。但總體來說，市域社會治理仍然處于不斷探索之中，在治理能力、治理水平等各方面都存在提升空間[2]。為此，面對體制轉軌、社會轉型、利益多元、矛盾多樣的形勢，推進市域社會治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標，更加離不開法治的力量、法治的保障[3]。換言之，要引導人們在法治軌道上解決存在的問題，真正從法治層面促進城市正義、改善城市秩序、提升城市形象，提升市域社會治理法治化水平。

一、市域社會治理法治化的理論蘊含

市域社會治理是縣域基層社會治理的一個關鍵性的“后臺”，肩負著指導和推動縣域社會治理的重要使命。市域社會治理不但帶有行政空間上的管理意義，還有著特殊的層級意義。對上，它處于推進基層社會治理現(xiàn)代化、法治化的前線位置;對下，它又是貫徹落實國家治理意志的得力抓手。

市域社會治理具有明顯的雙重治理屬性，是國家治理體系在市域層面的落實，這一點可以從許多“規(guī)定動作”中體現(xiàn)出來;同時，它又具有鮮明的地方色彩，以千差萬別的“自選動作”表露出各個地級市的獨特性——每一個地級市出臺的法律法規(guī)有各自的具體特點。這都彰顯出了市域社會治理法治化的復雜性，特別需要學界在政策規(guī)劃和行動謀略方面提供強大的智力支持和學理支撐，在界定市域社會治理法治化科學內涵的基礎上，幫助地方政府明晰治理主體的立法、司法和行政執(zhí)法的責任，進而凝聚共識，合理調度資源，釋放高新技術帶來的社會治理潛能，以充分運用獨有的資源稟賦來激發(fā)社會活力。

（一）市域社會治理法治化的相關概念

我國的市按照行政等級可以劃分為直轄市、副省級城市、地級市以及縣級市，這四種類型的城市在我國最為普遍，除此之外，還有計劃單列市和鎮(zhèn)級市等時代改革的特殊產物。全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議確定了市域的范圍為設區(qū)的市[4]，主要是地級市一級的行政區(qū)域范圍，包括副省級市、省會和計劃單列市。長期以來，我國社會有著較為突出的城鄉(xiāng)二元結構，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著明顯的區(qū)別與分界線。市域是人口等各類要素的聚集地，具有相對完備的立法、行政、司法權限，涵蓋黨委、政府、社會、公眾等多元社會治理主體[5]。市域涉及的范圍不僅包括城市，同時也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村，是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的有效載體”，在該場域內，能有效推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

“市域社會治理法治化”可概括為在市域空間范圍內，社會治理主體與相關治理參與者運用法治思維和法治方式，有效預防和化解社會風險，優(yōu)化社會、制度、文化、自然及人文環(huán)境資源匹配，依靠正式制度與非正式制度構建規(guī)范有序、結構嚴密、協(xié)調運行的制度體系，實現(xiàn)國家與社會的良性互動、合作共治、良法善治的治理新格局[6]。

（二）市域社會治理法治化的重要邏輯

與相對封閉、單一、靜態(tài)的鄉(xiāng)村社會相比，城市社會更具開放性、流動性和復雜性，因此縣域社會治理中較為簡單、單一化的社會治理手段難以適應風險和矛盾更加突出的市域環(huán)境。法治是市域社會治理現(xiàn)代化的必然要求與重要內涵。在具體實踐中，市域社會治理的法治邏輯亦愈加清晰。

一是治理主體從“單一”向“多元”轉變的必然要求。黨的十八屆三中全會強調法治在社會治理中的重要性。黨的十八屆四中、五中全會，黨的十九大，黨的十九屆三中、四中、五中全會等都提到了法治保障。隨著從“單向管理”向“多元治理”的進一步轉變，法治的作用也越來越重要。在市域層面，社會流動日益加速、社會互動日益頻繁、社會結構日趨復雜，也必然更加需要法治的力量。二是解決縣域治理難題的必然選擇。有專家預測，未來20年，中國在城市地區(qū)居住的人口將達到80%左右，這是人類歷史上前所未有的現(xiàn)象，也必將給市域社會治理帶來轉型創(chuàng)新的機遇和挑戰(zhàn)。當前的縣域治理難以有效應對高度城市化進程中所面臨的問題和挑戰(zhàn)。這就需要具有相對完備的立法、行政、司法權限，需要更具有統(tǒng)籌能力的市域發(fā)揮更大作用[7]。三是應對新矛盾轉變與新技術挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。一方面，新時代我國社會主要矛盾已經發(fā)生轉變，人們對美好生活的向往體現(xiàn)在經濟、政治、文化、社會等各領域、各方面，這本身也是市域社會治理所追求的目標，在市域層面化解風險矛盾，回應人民群眾的訴求，是法治化的應有之義;另一方面，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈為代表的新技術飛速發(fā)展產生了“雙刃劍”效應，在為經濟社會發(fā)展帶來機遇的同時也帶來一些風險。為此，需要我們更多地運用法治手段來應對風險。

（三）法治視角下市域社會治理的獨特優(yōu)勢

從法治化的視角來看，市域社會治理的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下三個方面：第一，作為中央立法的補充，各地市自己的立法可以緊密結合本地區(qū)的政治、經濟、文化和社會發(fā)展的具體需要量身定制解決本行政區(qū)域內諸多“小事情”的法律。由于我國幅員廣闊，不同地區(qū)的政治、經濟、文化等發(fā)展不平衡，差異較大，“一刀切”的社會治理標準，難以適應不同地區(qū)和城市的實際情況。因此，市域治理貴在有地方特色，能夠從本地的實際出發(fā)，抓住本市急需解決的痛點難點和焦點，有針對性地進行治理。相應地，各個地市的地方性法規(guī)更切合本市實際，具有很強的針對性，因而能解現(xiàn)實之“渴”。第二，市域社會治理可以“拾遺補缺”。市域治理從屬于國家治理體系，但又不必如國家治理那樣面面俱到，可以輕裝上陣。地方法從屬于中央立法，不可能也不必建立起一整套獨立的法規(guī)體系，具有鮮明的補充性的特征和快捷便當?shù)撵`活優(yōu)勢：補充性的特征決定了市域社會治理主要是對國家治理體系的“拾遺補缺”，細化國家法的有關規(guī)定。第三，市域治理的實踐性強，相關法規(guī)條文的規(guī)定比較具體?？刹僮餍允窍鄬抑卫淼脑瓌t性而言的。國家治理要統(tǒng)籌考慮我國各地區(qū)、各民族的發(fā)展實際，對差異極大的經濟、文化做統(tǒng)一的規(guī)劃，不可避免地要在原則性上強一些。落實在法治化上，國家層面的社會治理，往往在一些最基本、最重要的問題上給出明確的方向，但并沒有在千差萬別的具體社會事務問題上規(guī)定太細。市域社會治理和市級層面的地方立法正是為了應對這一廣闊的活動空間。各市的地方性法規(guī)立足于本行政區(qū)域的具體情況而制定。由于同一市的經濟和社會發(fā)展條件較為接近，法治化的實施基礎差異較小，因而可以制定較為明確且具體的治理法規(guī)，較強的可操作性也增強了市域社會治理的力度和效度。

二、市域社會治理法治化的實踐探索

在黨的十八屆四中全會上，黨中央提出了“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”（簡稱“四治”），到了黨的十九屆四中全會，提出要加強這四大治理方向。中央相關文件[8]在已有基礎上進一步將“四治”作為“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”的重要途徑，以此為突破口將社會主義制度優(yōu)勢轉化為新時代的國家治理效能，因此“四治”可謂是推進市域社會治理現(xiàn)代化的著力點[9]。綜合“市域社會治理”和“依法治理”的重要導向，市域社會治理的法治化就成為了社會治理的焦點和核心問題之一。

（一）實踐與探索

市域社會治理是在中國情景和中國語境下對當前社會治理方式的一次創(chuàng)新。在頂層文件及精神的指導下，諸多地方開展了試點實踐。在市域社會治理法治化的實踐中，一些較為成功的案例呈現(xiàn)以下三個方面的特點。

1.在市域社會治理法治化中強調黨建引領

在具體實踐中，黨建引領是基本做法。諸如：重慶市合川區(qū)推行“紅細胞”“微治理”，把黨的領導貫穿到社會治理全過程，以黨建“一條紅線”穿起基層社會治理服務“千條線”，激活社會治理體系的基層細胞[10]。山西省陽泉市創(chuàng)新“5+X”基層權力運行規(guī)范模式。其主要經驗和做法就是堅持“黨建+治理”，出臺了《關于進一步規(guī)范村（社）權力運行建立治理新體系試點工作方案》，將基層社會治理作為全市基層黨建的“一號工程”來抓[11]。云南省曲靖市將市域社會治理的推進上升到“一把手”工程的高度，制定了《關于加快推進市域社會治理現(xiàn)代化工作的意見》，并專門設立了聯(lián)席工作會議，輔助以督導考核和問責通報等考核機制[12]。越來越多的地方建立了市域部門條線黨委（黨組）主要負責人推進法治建設第一責任人的約束機制[13]，把黨的領導作為貫穿市域社會治理的主線。

2.在市域社會治理法治化中發(fā)揮立法權優(yōu)勢

2015年3月15日，十二屆全國人民代表大會第三次會議修訂了《立法法》，賦予設區(qū)的市以地方立法權。將地方立法權由“較大的市”修改為“設區(qū)的市”?！读⒎ǚā沸薷暮?，許多法治矛盾迎刃而解。各地獲得立法權后，可以根據(jù)自身的實際需要，對環(huán)境保護、歷史文化保護、城鄉(xiāng)建設等方面的事項制定適合本地特點的地方性法規(guī)，為本地經濟發(fā)展、社會建設和法治化的深入發(fā)展提供有力的支撐與保障。作為立法改革的先行示范省，廣東省在2015年就分三批確立了17個市的地方立法權。四川省也在2015年12月召開的第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議上決定將自貢、攀枝花、瀘州等十三市設立為第一批具有立法權的設區(qū)市，可以根據(jù)自身情況制定地方性法規(guī)，并報省人民代表大會常務委員會批準后實施。黑龍江省2017年明確了省內十二個設區(qū)的市擁有地方立法權。地方立法權的落實反過來又推動了地方治理的長足進步，讓市域社會治理迸發(fā)出巨大的活力，展現(xiàn)出了多方面的優(yōu)勢。

3.在市域社會治理法治化中凸顯技術支撐

隨著5G技術、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術與智能化設備的廣泛應用與普及，不少地方創(chuàng)生出了大整合、高共享、深應用的社會治理智能化平臺，闖出了一條智能化治理的新路。比如，江蘇省南通市設立了全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心，一旦出現(xiàn)突發(fā)情況，這個市域治理指揮中心就可以統(tǒng)籌全市的交通、消防、衛(wèi)生和安監(jiān)等職能部門來全力處理;浙江省嘉興市建立了用以支持市域社會治理的時空大數(shù)據(jù)試點平臺，探索出了一套基于數(shù)據(jù)驅動的社會治理新模式;杭州市委托阿里巴巴開發(fā)的智慧型“城市大腦”可以有效統(tǒng)整全市的交通、衛(wèi)生、應急管理等多方面的信息來指揮整個城市的運行，其技術改革的力度不可謂不大，對城市管理的介入不可謂不深，對執(zhí)法、司法和行政各個部門的觸及不可謂不廣;福建省廈門市以智能化建設為重要手段，通過大數(shù)據(jù)技術的應用，設計研發(fā)了一系列的政務服務應用、信息平臺，極大地便利人民群眾，促進了城市建設;重慶市合川區(qū)打通數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通，全面匯集政法、公共服務、公共安全等多個領域，聯(lián)通衛(wèi)健、交通、公安等多個部門的數(shù)據(jù)信息，破解信息“孤島”難題。

（二）問題與挑戰(zhàn)

當前，社會治理尚未達到治理體系法制化、治理能力法治化的目標和要求，亟需通過法治化保障市域社會治理的順利進行。

1.法治思維缺失

公眾缺乏法治思維的重要表現(xiàn)為公眾參與政治生活的意識不高。對于公共生活中的重大事項，包括法律修訂、基礎設施建設，公眾缺乏發(fā)表建議、參與聽證等活動的主動性和積極性，缺乏利用法律武器維護自身合法權益的意識。政府工作人員缺乏法治思維體現(xiàn)為“高人一等”的思想。少數(shù)領導干部的決策缺乏法治思維，在2020年新冠肺炎疫情期間不顧疫情輕重程度無差別化地實施防疫措施[13]，這些決策都體現(xiàn)出法治思維的薄弱。

2.法治能力不足

第一，對于立法能力，在某些領域內沒有實現(xiàn)科學立法、民主立法的目標。法律及規(guī)范性文件覆蓋領域不周延，對于當下社會廣泛關注的社會組織、個人信息保護、網(wǎng)格員等內容缺乏規(guī)范保障。第二，在行政執(zhí)法上，出現(xiàn)職權劃分不明，未依法執(zhí)法等情況。橫向部門之間的職權劃分與縱向行政級別之間的職責劃分不清晰，存在多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、權責推諉等現(xiàn)象。第三，在司法能力上“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”的頑癥痼疾未得到有效解決。

3.改革舉措的系統(tǒng)集成不夠

結合各地實踐，進一步推進市域社會治理法治化還需要繼續(xù)探索完善“五治融合”機制，著力加強改革舉措的系統(tǒng)集成，用一套“組合拳”構建起全方位、立體化的基層社會治理體系。部分地方存在基層黨組織包攬過多行政事務的現(xiàn)象，從而弱化了黨組織的領導作用[2]。尚未把“條”的管理和“塊”的治理協(xié)同起來。堅持權責利一致原則，科學設置區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的事權，理順職責關系，明確區(qū)縣職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各自的權力清單和責任清單，以統(tǒng)分結合、主次有序的原則，完善主體責任清單和配合責任清單，形成科學合理、上下聯(lián)動、權責分明的社會治理格局。

4.治理能力與社會風險的復雜性不匹配

市域社會治理所需要處理的社會矛盾復雜化，面臨的社會風險不斷增加。當今社會具有風險社會的特點，具有高估的不確定性和難以預測性[14]。經濟社會迅速發(fā)展的同時也帶來了社會風險的復雜化、難控化。拆遷補償、環(huán)境污染、勞資糾紛、電信詐騙等問題不斷發(fā)生，影響人們的生活，由此引發(fā)的群體性事件也頻頻被曝光。而在基層治理這一重要治理場域中，由于配套措施及基層治理能力不能及時匹配，難以實現(xiàn)將各類風險矛盾有效化解在基層的目標。

三、以“四大體系”優(yōu)化市域社會治理法治化路徑

“十四五”時期，我國還將有上億人口進入城市生活，城市人口將逐步達到總人口的70%左右，因此要把加強市域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為撬動國家治理現(xiàn)代化的一個戰(zhàn)略支點來抓，常態(tài)化做好應對重大風險的法治準備[15]。接下來，需要發(fā)揮市域資源集結和力量動員等優(yōu)勢，形成市域社會治理的方法與經驗，打通市域援助基層治理的堵點，特別是在市域與鄉(xiāng)村之間建立起支持互動的社會治理鏈條，把大矛盾大風險化解在市域，把小矛盾小問題化解在基層。

（一）著力構建“一核多元”的市域社會治理政治引領體系

市域社會治理法治化不僅涉及上下級行政機關之間職權劃分，還涉及到橫向行政機關之間的職能協(xié)調。其所涉及到的內容和領域比縣域更廣，所觸及到的矛盾和利益更多，推進法治化所面臨的問題和挑戰(zhàn)也就更多。越是如此，越需要一個強有力的領導力量，形成推進法治化的合力。黨的領導、黨發(fā)揮的政治引領作用與市域社會治理法治化的根本是一致的，這既體現(xiàn)在始終以人民為中心、代表最廣大人民群眾的利益上，又體現(xiàn)在黨內法規(guī)與市域社會治理法治化都要求人人平等，有法必依。黨的領導是市域社會治理法治化的內在要求，這源于市域社會治理法治化的內容復雜性、系統(tǒng)全局性特征。因此，不管從內部本質性還是外部一致性來說，都必須堅持將政治引領貫穿于市域社會治理法治化全過程。

1.充分發(fā)揮黨委領導的核心作用

將黨建同其他社會治理手段相結合，形成“黨建+”的市域社會治理體系，并成為市域社會治理中的根本力量[16]。市域層面的黨政負責人始終要堅持依法辦事、依法行使職權，這不僅是依法治國基本方略的要求，也是黨內法規(guī)的要求。2016年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，該規(guī)定屬于黨內法規(guī)，明確規(guī)定了黨委及政府的主要負責人在推進法治建設中所應當承擔的第一責任人職責，其中黨委不僅要發(fā)揮領導核心作用，還要提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力，依法依規(guī)決策、依法依章履職。該規(guī)定適用于縣級以上地方黨委和政府主要負責人，與市域社會治理法治化所對應的行政級別相符，可以作為市域社會治理法治化建設的主要黨內法規(guī)依據(jù)。

2.構建多元參與的黨建引領體系

在市域黨建引領體系的具體構建上，應著力形成“以基層黨建工程為核心，涉及市、縣、鄉(xiāng)三級行政層級的縱向治理架構”[17]。同時，黨政機關需要加強與社會組織的互動，形成黨、政府、社會組織三者的良性共融共生關系[18]。體系建設始終需要堅持人民當家作主的基本原則，多手段、多層次、多元素促進以黨建為核心的市域社會治理體系化發(fā)展?？傊?，市域社會治理法治化應當充分發(fā)揮黨政機關的政治引領作用，形成“黨委領導，政府主導，多元參與”的高效治理格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（二）用好地方立法權，科學完善市域社會治理法律體系

“小智治事、中智治人、大智立法?！笨茖W立法和民主立法是依法治國、建設法治國家、法治社會必須要遵守的基本原則，也是在實現(xiàn)市域社會治理法治化中必須遵守的基本原則。相較于縣域社會治理，市域社會治理的一個重要特征是其具有地方立法權，同時這也是市域社會治理的重要工具?！吨腥A人民共和國立法法》第72條明確指出，地方立法權是指設區(qū)的市人大及其常委會在法定條件下，經過法定程序可以就城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)保、歷史文化保護等特定方面的事項制定地方性法規(guī)這一法律規(guī)范。國家層面的統(tǒng)一立法注重整體的統(tǒng)籌協(xié)調，偏向制度的宏觀設計。地方性法規(guī)的優(yōu)點在于能夠解決地方社會治理中的差異化難題，具有可落實性。為更好發(fā)揮地方性法規(guī)在市域社會治理法治化中的作用，需要從以下兩個方面對其不斷進行完善。

1.與時俱進制定符合時代需要的法律體系

法律的制定不能因循守舊，也不能日新月異。法律要符合當下及今后一段時間內社會發(fā)展規(guī)律，符合時代發(fā)展要求。因此，對于符合發(fā)展規(guī)律、效果良好的改革措施應該及時通過立法加以鞏固，地方立法也適時就相關內容做出規(guī)定，由此形成上下一體的完整規(guī)范體系。其次，法律的調整范圍有一定的限制，僅僅通過法律不能調整所有的社會關系[2]。對于社會生活中效果良好，獲得民眾普遍認同且符合法律基本原則的道德規(guī)范、社會組織規(guī)則、自治章程應當及時吸收入地方立法當中，使得地方立法既有溫度又有廣度。

2.深化問題導向反映人民最急迫的需求

法治社會是良法與善治的結合，要實現(xiàn)善治，必須要以良法為前提。判斷法律、地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件為良法的重要標準是要符合人民群眾的根本利益，及時有效解決人民群眾的合理訴求。為此，要圍繞市域社會治理過程中存在的急需解決的問題，制定務實管用、便于操作的地方性法規(guī)規(guī)章。首先，立法反映人民意志，解決群眾合理訴求的有效方法是吸收人民進入立法過程，將民眾參與立法提出、論證、修改、通過的全過程。比如，杭州市通過制定《杭州市立法條例》，在法律上保障民眾參與立法[19]。其次，充分利用大數(shù)據(jù)人工智能等先進科學技術手段，搜集整理并分析人民群眾所重點關注的領域以及社會治理實踐中的痛點和堵點，及時有效解決人民合理訴求，防止出現(xiàn)“拍腦袋立法”“形式主義立法”的現(xiàn)象。如大數(shù)據(jù)信息保護、個人隱私泄露等內容是當下民眾較為關心的問題，亟需通過立法進行規(guī)范。

（三）構建市域社會治理法治化的技術支撐體系

信息化和人工智能的發(fā)展為市域社會治理法治化帶來了新的挑戰(zhàn)和機遇。在黨的十九大報告及黨的十九屆四中全會中都對社會治理智能化、科技化提出了明確要求，要將技術貫穿于市域社會治理的立法、行政、司法、守法各個環(huán)節(jié)中，形成上下貫通的科技支撐體系，為市域社會治理法治化提供堅實保障。

1.立法的技術支撐

中國特色社會主義法律體系的構建需要深入貫徹科學立法原則和民主立法原則。在市域社會治理法治化的立法活動中，需要將科學技術深度融入科學立法與民主立法中，這不僅能為科學技術提供法治保障，也能為市域社會治理法治化提供科技支撐，由此最終促進市域社會治理法治化又好又快發(fā)展。

在科學立法方面，技術支撐體系需要在三方面發(fā)揮作用。首先，大數(shù)據(jù)時代所存儲的海量大數(shù)據(jù)及信息能夠為立法提供充分的信息和資源。通過大數(shù)據(jù)及人工智能技術，對群眾關心的領域、熱點問題的搜索抓取、統(tǒng)計分析，總結出立法需求，解決突出問題。其次，大數(shù)據(jù)及人工智能技術，建立“能夠完整準確呈現(xiàn)我國法律體系全貌的立法信息綜合平臺”[21]能夠有效解決立法體系中層級混亂、下位法違反上位法的現(xiàn)象。立法信息綜合平臺能匯聚我國的法律規(guī)范性文件，并能在規(guī)范性文件的制定起草過程中及時對可能出現(xiàn)的違反上位法現(xiàn)象進行預警、提示。最后，目前許多社會組織、第三方機構已經擁有了較強的科學技術水平。可以適當引入由第三方機構起草立法、評估立法的機制。這不僅能有效規(guī)避部門立法化、地方保護主義傾向，還能通過市場的良性競爭，使立法獲得更加優(yōu)質、高效的科學技術保障。

在民主立法方面，技術支撐體系需要在兩方面發(fā)揮作用。首先，通過大數(shù)據(jù)、人工智能，智能化搜集處理人民群眾的呼聲、需求，并通過對各種信息的整合分析，準確分析并預測在當前乃至今后一段時間里的立法需求，真正實現(xiàn)急民生之所急。其次，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等科學技術搭建的信息反饋平臺，人民群眾可以及時將自己對立法草案的意見建議反饋給立法機關，平臺也可以及時對意見建議進行分析整理，在多元參與下實現(xiàn)民主立法。

2.行政的技術支撐

法治政府的建設要求行政機關的行為具有堅實的科學技術支撐，體現(xiàn)執(zhí)法為民的理念，貫徹智慧行政的方針。具體而言，行政的科學技術支撐可以分為智慧政務和智慧執(zhí)法兩個層面。

首先，將科學技術融入智慧政務。在行政機關內部中，智慧政務能有效提高行政工作效率，提升行政工作科學化水平。跨區(qū)域的政務處理平臺使得不同地區(qū)的政務協(xié)調工作通過互聯(lián)網(wǎng)快速審批、解決，避免長途跋涉而增加的時間和空間成本。通過大數(shù)據(jù)及人工智能技術，在行政行為及相應的政府決策之前，能夠憑借政府信息數(shù)據(jù)庫中存儲的海量數(shù)據(jù)進行科學有效地分析研判，事前避免行政行為及政府決策出現(xiàn)社會、法律風險。在行政機關與公民之間，智慧政務能夠有效提高公民辦理行政事務的便捷性，也能保障公民參政議政的憲法權利。

其次，將科學技術融入智慧執(zhí)法。適應行政執(zhí)法需求，不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法理念和方式方法，進一步提高行政執(zhí)法的質量和水平。開展柔性執(zhí)法，更新行政執(zhí)法理念，在執(zhí)法中強化教育先導，進一步體現(xiàn)教育與處罰相結合的法治精神;推廣智慧執(zhí)法，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術手段，打造行政執(zhí)法與審批監(jiān)管信息共享互通的工作平臺;實現(xiàn)聯(lián)動執(zhí)法，完善跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，針對某些特殊領域實施聯(lián)動執(zhí)法，提升行政執(zhí)法效率。通過上述措施不斷提高執(zhí)法水平，解決目前執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，真正實現(xiàn)執(zhí)法為民。

3.司法的科學技術支撐

司法是處理社會矛盾糾紛的最后一道防線，其在市域社會治理法治化中具有極其重要的地位，但司法自身存在耗時長、涉及機關多、專業(yè)化程度高的問題。在現(xiàn)有飛速發(fā)展的科學技術支撐下，司法逐漸朝著智慧司法、智能司法的方向發(fā)展，并在司法證據(jù)及文書智能化，審判機關智能化兩個維度縱深展開。

科學技術為司法證據(jù)及文書智能化提供支撐。隨著微信聊天記錄、電子數(shù)據(jù)被納入法定證據(jù)種類，對電子證據(jù)所需要的保管、存儲技術也提出了越來越高的要求。區(qū)塊鏈為電子證據(jù)的保管提供了新的技術支撐，其能在事前、事中、事后三個時間維度以及時間、地點、人物三個維度，總共六個維度進行客觀事實的固定[20]。在司法文書方面，以往當事人往往缺少書寫文書的專業(yè)知識，只能通過律師、法律顧問等專業(yè)人士代寫，如今科學技術的發(fā)展促生了人工智能文書書寫，即使不具有專業(yè)知識的當事人也能在輸入相關信息的情況下獲得機器自動生產的法律文書。

科學技術為審判機關智能化提供支撐。法院作為司法審判機關長期面臨著案件數(shù)量多、司法審判人員有限的難題，這不僅會導致司法審判工作人員壓力大從而影響案件審理質量，也會導致案件耗時冗長，造成資源浪費形成“訟累”?？茖W技術的發(fā)展促進了一批智慧法院、互聯(lián)網(wǎng)法院，大大減輕法院的負擔，也為司法改革創(chuàng)新提供經驗借鑒。疫情期間，客觀上促進了“云審理”“網(wǎng)上立案”等司法智能化的發(fā)展。網(wǎng)上公證處、網(wǎng)上仲裁院的設立也進一步提升了市域社會治理法治化水平。

（四）構建優(yōu)質高效的市域社會治理法治服務保障體系

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，特別是中產階層不斷擴大，人們的維權意識和法治觀念不斷提升，市域層面積聚的矛盾和糾紛增多，對法律資源的需求也會更旺盛。因此，通過構建優(yōu)質高效的市域社會治理法治服務保障體系能將法治保護平等地落實到每一位群眾，進而將公共法律服務優(yōu)勢轉化為法治化的動能。

1.構建公共法律服務體系

公共法律服務體系的基本內容包括了律師咨詢、人民調解、司法鑒定、公證服務、法律援助、法治宣傳等。優(yōu)質的公共法律服務體系是市域社會治理法治服務保障體系的重要組成部分。

首先，需要通過健全公共法律服務體系的頂層設計，比如出臺細致的法律服務標準，搭建公共法律服務的供給平臺，建成集公證辦理、法律援助、律師咨詢和綜合服務為一體的規(guī)范化公共法律服務中心。做優(yōu)公共法律服務熱線平臺，由律師、法律援助、公證等法律服務人員提供在線法律咨詢，有效解決人民群眾生活中的法律問題。

其次，發(fā)揮公共法律服務資源大集中、大整合的功能優(yōu)勢，統(tǒng)籌各類法律服務資源的集中配置和均衡配置。形成公共法律服務體系發(fā)展合力，充分發(fā)揮司法行政部門牽頭作用，發(fā)揮法院、檢察院、信訪等部門職能作用，拓展服務領域，提升服務質量。律師事務所、公證機構、司法鑒定機構等社會化法律服務組織要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，建立廣泛的公共法律服務供給機制。法官、檢察官、律師等法律從業(yè)人員要肩負傳播法律知識，弘揚法治精神的社會責任，發(fā)揮人民調解、專業(yè)調解、行業(yè)調解組織作用，鼓勵律師參與涉法涉訴信訪值班，大力培養(yǎng)律師調解員，實現(xiàn)市域律師調解全覆蓋。加強信息化建設，提供精準高效公共法律服務。建立以人民調解為基礎，以行政調解、行業(yè)性專業(yè)性調解、司法調解為補充的大調解工作格局，全力推動警調、訪調、訴調對接工作。

2.健全法治人才培養(yǎng)體系

致力于培養(yǎng)“德法兼修”的法治人才。“德法兼修”說明“德”在法治人才的培養(yǎng)中占據(jù)了首要地位。一方面，新時代的法治人才培養(yǎng)、教育需要始終貫徹中國特色社會主義理論體系及社會主義核心價值觀，始終懷著“為人民服務”的初心和使命，牢記“忠于國家、忠于人民、忠于黨”的鄭重誓言。另一方面，新時代的法治人才培養(yǎng)需要輸入正確的是非觀和價值觀[21]。一名法律工作者，即使有著過硬的專業(yè)知識和職業(yè)技能，但是沒有正確的是非觀和價值觀，就不是合格的。當今社會的司法活動中，存在不少金錢案、人情案、貪污案，這往往就是法治教育中缺乏道德、價值培養(yǎng)的后果。

法治人才的培養(yǎng)也要迎合時代需求，多元融合，立足實踐，培養(yǎng)出符合時代要求的法治人才。首先，法學作為一門綜合性極強的學科，涉及到金融、土地、財稅等跨學科知識，僅僅局限于法學專業(yè)類課本，囿于法律條文所設定的條條框框，難以深入學習到法學專業(yè)的核心。同時，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術的發(fā)展也為法學學習提供了新的機遇和挑戰(zhàn)，因此“打破學科壁壘，促進法學教育與其他學科的多元融合”[22]是大勢所趨。其次，法學學科也是一門實踐性極強的學科，“落腳于實踐，法學才會有旺盛的生命力”[23]。為此，需要不斷增加高校與律所、法院、檢察院等實務部門的聯(lián)系，通過實務導師進校園、實務講座入課堂，設置模擬庭審、案例分析等課程，促進理論與實踐相結合。

3.完善法治宣傳教育體系

推進全面依法治國，建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)全民守法依靠的不僅僅是小部分法治人才的力量，而是全社會、全體人民的力量。因此，需要通過不斷完善法治宣傳教育體系，增強全社會公民的法治意識，提高法治水平，形成全面依法治國的基本力量。

在法治宣傳教育體系中，最重要的目的是使法治理念深入人心，形成對法治的信仰。當前，法治信仰不高、法治理念不強的現(xiàn)象普遍存在。當社會矛盾糾紛出現(xiàn)時，當事人不選擇通過法律手段解決問題，反而不斷通過私力救濟的手段，甚至通過靜坐、大鬧機關單位等違反法律規(guī)范的方式解決。這也從側面體現(xiàn)出了當下法治宣傳教育不到位的問題。行政機關應當貫徹“誰執(zhí)法誰普法責任機制”[24]。執(zhí)法機關不僅為了解相關法律知識、法律關系，也是直接做出相關行政行為的機關，由相應的執(zhí)法機關普法有利于提高人民群眾的可期待性與接受性，也有利于加強執(zhí)法機關與人民群眾的聯(lián)系。此外，還應當加強對青少年的法治宣傳教育，從源頭上樹立法治理念，將普法從娃娃抓起。當前，“道德與法治”已經成為中小學必修課程之一，由專門的老師講授，這體現(xiàn)出國家對青少年法治宣傳教育的重視。此外，還需要通過“參觀司法實踐單位”“普法講師進校園”等舉措進一步增強青少年法治宣傳力度。最后，結合新媒體、互聯(lián)網(wǎng)、短視頻軟件，將普法宣傳以群眾喜聞樂見的方式呈現(xiàn)，更能增加群眾的積極性和可接受性。

四、結論與討論

市域社會治理是契合了我國現(xiàn)階段社會發(fā)展特點與城市化進程需求而提出的這一大主題，有效緩解了縣域治理和社區(qū)治理的難題，對提高國家社會治理能力意義重大。對此，一方面要提高政治站位，堅持“人民本位”，依靠人民群眾、社會公益組織和群眾自發(fā)的志愿者組織的參與來提高社會治理水平。另一方面，又要結合時代發(fā)展的趨勢，在市域社會治理過程中充分融入人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，形成立法、行政執(zhí)法、司法的科學技術支撐。在此過程中，也要注意個人信息保護、大數(shù)據(jù)運用的規(guī)范。

社會治理法治化是一項基礎性、長期性、系統(tǒng)性的重大工程，不可急于求成，在實際工作中需要緊密圍繞人民群眾關心、反映強烈的社會治理痛點和難點問題，有條不紊地協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法、守法四方面的工作，形成工作合力推進市域社會治理現(xiàn)代化與法治化不斷深入發(fā)展[26]。面對當前社會治理中的突出問題及不良現(xiàn)象，需要充分利用市域社會治理法治化的制度優(yōu)勢與立法手段，形成以政治引領體系為主導，地方立法體系、技術支撐體系、法治服務保障體系多元融合發(fā)展的市域社會治理體系。同時，充分借鑒各地市域社會治理法治化實踐的成功做法，為其注入現(xiàn)實推動力。面對新時代社會治理中出現(xiàn)的新形勢、新問題，需要深入貫徹黨中央的戰(zhàn)略部署，及時更新社會治理理念，不斷推進實現(xiàn)市域社會治理的法治化進程，助推法治中國建設邁上新的臺階。

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