我國城市地下空間開發(fā)利用法律機(jī)制研究

文/方景

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，大型城市正面臨著人口密度高、土地資源稀缺、交通擁擠等一系列嚴(yán)重制約城市發(fā)展的問題。面對建設(shè)資源集約型社會的目標(biāo)，如何借助法律制度來科學(xué)利用土地資源，推動城市地下空間的合理開發(fā)利用，已經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注。

一、城市地下空間開發(fā)利用的特征及價(jià)值屬性

城市地下空間開發(fā)利用是指對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間進(jìn)行開發(fā)利用。根據(jù)不同的開發(fā)用途，城市地下空間可形成不同的設(shè)施類型。目前最常見的地下空間設(shè)施主要有城市交通運(yùn)輸類設(shè)施、城市物流存儲類設(shè)施、城市地下綜合管廊設(shè)施、城市地下戰(zhàn)備設(shè)施以及其他地下建筑物等五大類。

（一）城市地下空間開發(fā)利用的特征

1.城市地下空間開發(fā)利用具有高成本性。不同于地表空間，地下空間存在巖石、暗流等特殊地質(zhì)結(jié)構(gòu)，在開發(fā)利用時需要解決特殊地質(zhì)結(jié)構(gòu)所帶來的安全問題，這大大增加了城市地下空間開發(fā)利用的成本。由于城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，在對城市地下空間進(jìn)行開發(fā)利用的過程中，需要將其同地表已有建筑、交通設(shè)施等加以有效銜接，即保持地上地下空間規(guī)劃的一致性，這就意味著城市地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)以不損害現(xiàn)有建筑物結(jié)構(gòu)為前提，且在開發(fā)利用的過程中要同城市規(guī)劃相一致，避免出現(xiàn)臟亂差等情況，這又進(jìn)一步加大了成本。此外，由于我國不同地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不一，部分城市地下空間設(shè)施往往是在地表建筑物建成后才興建的，這導(dǎo)致在建造地下空間設(shè)施如地下軌道交通網(wǎng)時，還要對地下建筑物附近及周圍現(xiàn)有建筑的地質(zhì)環(huán)境加以穩(wěn)固。以上海為例：據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海地下軌道交通每公里的平均造價(jià)約為7億元，為地表同類鐵路造價(jià)的數(shù)十倍。

2.城市地下空間開發(fā)利用具有單向性。由于地下空間的開發(fā)利用涉及地質(zhì)結(jié)構(gòu)，在建造地下空間設(shè)施時，還需要對地下空間設(shè)施周邊的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行加固，以維持地表建筑物的穩(wěn)定。當(dāng)城市地下空間設(shè)施項(xiàng)目建造完成時，新形成的地下建筑物同承重墻等構(gòu)成新的受力點(diǎn)，此后若要對城市地下空間進(jìn)行改造或重新建造，則需要構(gòu)建新的地下受力點(diǎn)。二次建造除了需要巨額成本外，還要考慮地殼運(yùn)動以及區(qū)域地質(zhì)結(jié)構(gòu)，在施工中如有不慎，極易引起塌陷，造成嚴(yán)重事故。因此，不同于地表開發(fā)，地下空間開發(fā)具有單向性，開發(fā)完成后很難再對已形成的地下空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行改建或重建。地質(zhì)結(jié)構(gòu)的特殊性迫使地下空間開發(fā)利用必須科學(xué)合理。20世紀(jì)以來，我國廣泛建造人防工程，但當(dāng)時未對其進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，受制于城市地下空間開發(fā)利用的單向性，業(yè)已建造完成的人防工程有效利用率較低，截至2015年，北京市人防工程閑置率高達(dá)六成。

3.城市地下空間開發(fā)利用具有整體性。地下空間設(shè)施分為結(jié)建式和單建式兩種，但無論哪一種設(shè)施，其在開發(fā)利用的過程中，由于受制于城市地下空間開發(fā)利用的單向性，均需要在開發(fā)前期將配套設(shè)施同地下建筑物作為整體加以考慮。就結(jié)建式地下空間設(shè)施而言，在進(jìn)行規(guī)劃時，需要連同地表建筑物構(gòu)成整體進(jìn)行開發(fā)利用。如在規(guī)劃地鐵綜合體時，需要將地表建筑同地下車站作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃，同時還要對出入口、排污設(shè)施、電力通行、通風(fēng)口等進(jìn)行整合考慮。而單建式地下空間設(shè)施如地下倉儲庫，在對其進(jìn)行開發(fā)利用時，也需要從地下空間開發(fā)利用的整體性出發(fā)，對防汛設(shè)施、通風(fēng)口等配套設(shè)施進(jìn)行綜合考慮，以實(shí)現(xiàn)地下空間資源最大化利用。

（二）城市地下空間開發(fā)利用的價(jià)值屬性

城市地下空間作為一種新型土地資源，其價(jià)值屬性呈現(xiàn)出多樣化特征，主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：（1）城市地下空間開發(fā)利用極具國防價(jià)值?！度嗣穹揽辗ā返谌龡l明確要求縣級以上人民政府將人民防空建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。目前我國城市地下空間設(shè)施很大一部分是人民防空工程，在戰(zhàn)時，人民防空工程能夠有效抵御空襲等戰(zhàn)爭威脅，向群眾提供安全避難所，具有良好的防護(hù)性能。（2）城市地下空間開發(fā)利用獨(dú)具經(jīng)濟(jì)價(jià)值。作為城市地下空間開發(fā)利用的重要設(shè)施，人民防空工程因其健全的體系與平戰(zhàn)結(jié)合的方針，給我國城市發(fā)展帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。僅“九五”期間，全國人防系統(tǒng)平戰(zhàn)結(jié)合累計(jì)產(chǎn)值就達(dá)600多億元，上交國家的稅費(fèi)近30億元。在“十二五”期間，人防工程及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈共創(chuàng)利潤89億元，創(chuàng)稅收45億元，提供就業(yè)崗位240多萬個。除人民防空工程外，目前我國城市地下空間開發(fā)利用還包括地下交通網(wǎng)、市政基礎(chǔ)工程以及其他地下空間構(gòu)筑物等設(shè)施，其中地下交通網(wǎng)以及其他地下空間構(gòu)筑物如地下商場、地下倉庫、地下停車場等也為城市發(fā)展創(chuàng)造了極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。（3）城市地下空間開發(fā)利用兼具生態(tài)價(jià)值。如前所述，城市地下空間開發(fā)利用同時涉及市政基礎(chǔ)工程如綜合管廊，該工程的實(shí)施規(guī)范了城市垃圾處理系統(tǒng)，有效地遏制了因污水肆意排放而污染地下水等情況的發(fā)生，在一定程度上發(fā)揮了生態(tài)保護(hù)的作用。

二、城市地下空間開發(fā)利用立法現(xiàn)狀

在法律層面，目前我國并未出臺專門的法律對地下空間開發(fā)利用加以規(guī)范，僅在與空間規(guī)劃相關(guān)的法律中對地下空間開發(fā)利用的原則有所提及。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十三條明確城市地下空間的開發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用的原則。由于我國地下空間設(shè)施眾多，有關(guān)地下空間設(shè)施的法律也會對地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)定，如《人民防空法》對人民防空工程的范圍以及使用管理、投資收益的主體進(jìn)行了規(guī)定?！睹穹ǖ洹吩谖餀?quán)編明確建設(shè)用地使用權(quán)可在土地的地下設(shè)立，首次以法典的形式對地下建設(shè)用地使用權(quán)予以規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谑藯l明確了國家建立的國土空間規(guī)劃體系，將地下空間作為國土空間規(guī)劃的一部分進(jìn)行總括性規(guī)定，但其他條文并未對地下空間的開發(fā)利用有所涉及。此外，《城市房地產(chǎn)管理法》《礦產(chǎn)資源法》《建筑法》等均涉及地下空間，但也均未在具體條文中對相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。在行政法規(guī)層面，目前尚無相關(guān)立法。在部門規(guī)章層面，1997年原國家建設(shè)部頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》并于2001年進(jìn)行修訂，作為一部專門對城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行調(diào)整的規(guī)章，其對城市地下空間規(guī)劃、工程建設(shè)管理以及法律責(zé)任等進(jìn)行了明確的規(guī)定。如在總則部分對城市地下空間開發(fā)利用的原則進(jìn)行了規(guī)定，在第二章明確應(yīng)當(dāng)將城市地下空間規(guī)劃作為城市規(guī)劃的重要組成部分予以編制，同時明確了地下空間規(guī)劃的主要內(nèi)容。該規(guī)章的出臺對我國城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)范化具有一定的指導(dǎo)意義，但由于該法近二十年未修訂，加之法律位階較低，早已無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

在地方層面，根據(jù)北大法寶的檢索結(jié)果，目前我國有關(guān)城市地下空間的地方性法規(guī)共有4部，現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章共有16部（截至2021年4月20日）。除此之外，絕大部分城市都采取地方規(guī)范性文件的形式對城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行了規(guī)定，如舟山市、成都市、蚌埠市等。各地在城市地下空間規(guī)劃、用地管理等方面進(jìn)行了探索，并制定了適合本地區(qū)的法規(guī)規(guī)章，但由于缺乏上位法的指引，在一些重要制度上，地方立法存在一定的沖突。上位法的缺失加之地方立法的不足，導(dǎo)致我國城市地下空間管理陷入困境，城市地下空間開發(fā)利用處于無序狀態(tài)。

三、我國城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)困境

（一）現(xiàn)有條款零散，法律位階低

首先，目前我國尚未針對城市地下空間開發(fā)利用出臺專門的法律法規(guī)，有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)定散見于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《人民防空法》等單行法律中，法律規(guī)則條款零散且大體為原則性的規(guī)定。雖然《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》對城市地下空間規(guī)劃、工程建設(shè)管理以及法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但該法的制定主體為原建設(shè)部，導(dǎo)致該法在制定的時候并不能對有關(guān)地下空間開發(fā)的問題進(jìn)行全面規(guī)定。較低的法律位階也限制了該法在處理有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用糾紛時的權(quán)限，無法調(diào)動其他管理部門參與糾紛的解決。同時，該部門規(guī)章的立法依據(jù)是城市規(guī)劃法及其他法律法規(guī)，但自2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》生效后，《城市規(guī)劃法》便失效了，而該規(guī)章自2001年后就未進(jìn)行過修訂，有關(guān)規(guī)定早已不能滿足現(xiàn)今城市地下空間管理的需要。其次，有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的相關(guān)配套法律法規(guī)也是一片空白，如我國目前尚未對市政基礎(chǔ)工程中綜合管廊的建造、利用、管理等進(jìn)行立法規(guī)制。在地方層面，雖然目前我國各地方人大、政府出臺了有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)章和規(guī)范性文件，但由于缺乏上位法的指導(dǎo)，地方立法針對某些問題的規(guī)定具有多樣性，相關(guān)立法的效力及施行范圍也存在局限性。城市地下空間開發(fā)利用的專門性立法欠缺、現(xiàn)有法律位階低等問題極大地限制了我國城市地下空間的開發(fā)利用。

（二）城市地下空間開發(fā)利用的工作部門和協(xié)調(diào)機(jī)制不明確

城市地下空間的開發(fā)利用涉及眾多部門，各部門之間職能分工明確、溝通協(xié)調(diào)有效是建立起長效工作機(jī)制的保障。在城市地下空間開發(fā)利用的工作部門方面，目前我國《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第四條明確了直轄市、市、縣人民政府建設(shè)行政主管部門和城市規(guī)劃行政主管部門各自按照職權(quán)分工開展本地區(qū)內(nèi)的城市地下空間開發(fā)利用工作。而在實(shí)踐中，城市地下空間開發(fā)利用涉及眾多部門，該條款顯然已不滿足實(shí)際的需要，也正因如此，各地對城市地下空間開發(fā)利用的具體規(guī)定出現(xiàn)不一致的情況，如《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》規(guī)定房屋行政主管部門負(fù)責(zé)地下空間房屋登記及物業(yè)管理的監(jiān)督管理，而《南京市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》則明確房產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)地下空間建筑物、構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)適用安全和物業(yè)管理的監(jiān)督管理，地下空間建筑物、構(gòu)筑物的不動產(chǎn)登記由市國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)。此外，部分城市還對城市地下空間開發(fā)使用中的治安、消防安全、環(huán)境保護(hù)等工作的管理部門進(jìn)行了明確，而其他城市則只作了籠統(tǒng)規(guī)定，如《杭州市地下空間開發(fā)利用》明確市公安機(jī)關(guān)、環(huán)保部門分別負(fù)責(zé)城市地下空間建設(shè)和使用中的治安消防安全、環(huán)境保護(hù)管理，而《長春市城市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》僅在第七條中對各部門的職權(quán)進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，極易導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)多頭管理、管理缺位等情況。

在城市地下空間開發(fā)利用的協(xié)調(diào)機(jī)制方面，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》并未進(jìn)行規(guī)定，各地對此也規(guī)定不一。上海市通過立法明確實(shí)行地下空間管理聯(lián)席會議機(jī)制，各區(qū)分別成立區(qū)地下空間聯(lián)席會議辦公室，對城市地下空間進(jìn)行管理，如上海市徐匯區(qū)通過成立區(qū)地下空間聯(lián)席會議辦公室，對本地區(qū)的地下空間突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了明確規(guī)定，當(dāng)城市地下空間突發(fā)公共事件時，該應(yīng)急預(yù)案能有效避免各部門相互推諉，實(shí)現(xiàn)資源最大化、效率最優(yōu)化。杭州、南京、青島、長春等少部分城市在相關(guān)規(guī)章中明確市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立地下空間開發(fā)利用管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，但目前僅杭州、南京、蘭州、南昌四市成立了地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。其他大部分城市如廣州、肇慶等則并未在規(guī)章中明確要建立起綜合協(xié)調(diào)機(jī)制（詳見表1）。各地對于城市地下空間開發(fā)利用工作部門規(guī)定的沖突以及協(xié)調(diào)機(jī)制的不明確，導(dǎo)致我國目前各地城市地下空間開發(fā)利用存在明顯的差異性。

表1 現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章所規(guī)定的有關(guān)地下空間開發(fā)利用的協(xié)調(diào)機(jī)制

（三）城市地下空間的規(guī)劃內(nèi)容不清晰

城市地下空間規(guī)劃是開展城市地下空間開發(fā)利用的先決條件，科學(xué)有效的城市地下空間規(guī)劃能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展提供新的增長極。各地方對于城市地下空間規(guī)劃的編制要求不一。大部分城市依據(jù)《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第五條的規(guī)定，明確本市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)編制城市地下空間總體規(guī)劃，并作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，如上海、南京、杭州等市。部分城市則單獨(dú)編制城市地下空間總體規(guī)劃，但未明確是否將其作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，如天津、金華、寧波等。少數(shù)城市如鄭州只要求編制地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃，寧德、蚌埠、蕪湖等則通過在城市地下空間開發(fā)利用過程中附加規(guī)劃條件和功能要求來進(jìn)行管理，如蚌埠市要求地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，不得損害已經(jīng)設(shè)立的不動產(chǎn)物權(quán)。值得注意的是，不同于地表或地上空間，地下空間的開發(fā)利用涉及更為復(fù)雜的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，在進(jìn)行地下空間項(xiàng)目建設(shè)前需要對選址進(jìn)行地質(zhì)勘探、環(huán)境影響評價(jià)并形成報(bào)告，有關(guān)部門應(yīng)在這兩份報(bào)告的基礎(chǔ)上結(jié)合城市規(guī)劃、市政安全等因素，對城市地下空間用地規(guī)劃和工程規(guī)劃進(jìn)行審批。但目前在城市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的審批方面，國內(nèi)僅有少部分城市如廣州、南京、深圳市要求專項(xiàng)規(guī)劃在進(jìn)行審批前應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。各地對城市地下空間規(guī)劃的編制和審批程序的規(guī)定不一致，導(dǎo)致我國目前各地城市地下空間開發(fā)利用處于欠規(guī)范狀態(tài)。

（四）城市地下空間使用權(quán)規(guī)定缺失

目前《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》并未對城市地下空間用地管理進(jìn)行明確規(guī)定，各地根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定來對各行政區(qū)域內(nèi)城市地下空間用地管理進(jìn)行規(guī)定。城市地下空間管理主要包括地下空間使用權(quán)取得、審批、出讓金收取、出讓年限限制等管理。地方立法對于地下空間使用權(quán)的取得方式、使用權(quán)的出讓等有相對統(tǒng)一的規(guī)定。比如對于地下空間使用權(quán)的取得方式，地方立法均以《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，明確可通過有償出讓或行政劃撥等方式取得城市地下空間使用權(quán)，其中出讓作為獲得地下空間使用權(quán)的主要方式，可通過招標(biāo)、拍賣等公開方式進(jìn)行，這同《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定相一致。以出讓等有償方式取得城市地下空間使用權(quán)的，必須繳納城市地下空間使用權(quán)出讓金，但由于出讓金標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定目前無法律依據(jù)，各地并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和出讓金計(jì)算方式。江陰、東莞等只作出籠統(tǒng)的規(guī)定，南充、北京、無錫等雖有詳細(xì)規(guī)定，但各地標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式存在差異，其他大部分城市目前并未在有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的立法中對出讓金進(jìn)行規(guī)定。雖然各地地下空間環(huán)境與地質(zhì)結(jié)構(gòu)存在一定的差別，在最終的出讓金金額計(jì)算上可能存在明顯差異，但計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)與方式應(yīng)當(dāng)是相對統(tǒng)一的。地下空間使用權(quán)出讓金收取規(guī)定的缺失，影響了我國城市地下空間開發(fā)利用的整體規(guī)劃與建設(shè)效率。

（五）地下空間權(quán)屬登記及信息動態(tài)監(jiān)管機(jī)制缺失

城市地下空間權(quán)屬登記是對已經(jīng)取得的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以及已建成的地下空間構(gòu)筑物、建筑物所作的權(quán)屬登記，其能夠固定地下空間產(chǎn)權(quán)，保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》尚未對地下空間權(quán)屬登記作出具體規(guī)定。在地方層面，各地通過對地下空間權(quán)屬登記的內(nèi)容、確權(quán)所需資料等進(jìn)行規(guī)定，創(chuàng)設(shè)“三維”化的立體式地下空間產(chǎn)權(quán)登記方式。如杭州、金華等城市采取分層設(shè)立、分層登記的方式，將地下空間作為獨(dú)立宗地和基本單元進(jìn)行登記。但目前有關(guān)立法對于權(quán)屬登記的程序性事項(xiàng)并未進(jìn)行規(guī)定，同時由于城市地下空間信息動態(tài)監(jiān)管機(jī)制欠缺，地下空間構(gòu)筑物、建筑物的交易和管理信息更新不及時，這在一定程度上影響了地下空間建成項(xiàng)目的交易流轉(zhuǎn)，造成閑置與浪費(fèi)。

四、城市地下空間開發(fā)利用法律機(jī)制的優(yōu)化路徑

城市地下空間開發(fā)利用的法律規(guī)制工作不是一蹴而就的，需在長期的實(shí)踐中逐步積累經(jīng)驗(yàn)并加以完善。自進(jìn)入新時代以來，我國各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，大規(guī)模的城市地下空間開發(fā)利用明顯增多，需要通過法律對此進(jìn)行規(guī)制。

（一）出臺專門性法規(guī)

現(xiàn)行《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》在法律位階上屬于部門規(guī)章，并不能對其他涉及城市地下空間開發(fā)利用的部門的職權(quán)加以規(guī)定。雖然目前我國各地針對實(shí)踐中存在的諸多問題進(jìn)行了立法規(guī)制，但由于缺乏上位法的指引，對于很多具體問題存在不同的規(guī)定。因此，有必要對城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行專門性立法，出臺有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的配套法律法規(guī)，如頒布《城市地下綜合管廊建設(shè)管理?xiàng)l例》等，建立健全城市地下空間開發(fā)利用的法律體系?？捎扇珖舜蠡蛉舜蟪Ｎ瘯贫ā冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理法》，作為管理我國城市地下空間開發(fā)利用的基本法，可包含總則、規(guī)劃管理、用地管理、建設(shè)管理、權(quán)屬登記、使用管理、法律責(zé)任、附則等八部分。

（二）明確各部門的職能分工和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

筆者建議在《城市地下空間開發(fā)利用管理法》的總則中明確各部門的職能分工和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制?？倓t部分主要是對城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)思想、立法依據(jù)、基本原則等進(jìn)行規(guī)定。目前我國現(xiàn)行法律尚未對城市地下空間開發(fā)利用管理的工作部門和協(xié)調(diào)機(jī)制予以明確，因此還應(yīng)當(dāng)在總則中明確有關(guān)行政管理部門的權(quán)責(zé)分工，并確立城市地下空間開發(fā)利用的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。在行政管理部門的權(quán)責(zé)分工方面，應(yīng)當(dāng)明確各省、直轄市、自治區(qū)的建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、人民防空、環(huán)境保護(hù)行政主管部門分別負(fù)責(zé)城市地下空間開發(fā)利用所涉及的建設(shè)活動監(jiān)管、規(guī)劃管理、人民防空事項(xiàng)的監(jiān)督以及環(huán)境保護(hù)管理，土地行政主管部門負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)利用的用地和不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理，房產(chǎn)、城市管理、公安機(jī)關(guān)等其他涉及城市地下空間開發(fā)利用的部門則按照各自職責(zé)協(xié)同做好城市地下空間開發(fā)利用的相關(guān)工作，避免各地出現(xiàn)同一事項(xiàng)由不同部門管理的現(xiàn)象。在綜合協(xié)調(diào)體制方面，應(yīng)當(dāng)明確各地實(shí)行城市地下空間聯(lián)席會議機(jī)制，如成立城市地下空間聯(lián)席會議辦公室，對城市地下空間開發(fā)利用管理事項(xiàng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，各職能部門加以貫徹落實(shí)。同時，通過吸納具有地下空間開發(fā)相關(guān)專業(yè)知識的人員組成專家組，可就開發(fā)利用管理所涉及的專業(yè)問題提供咨詢，以保證城市地下空間開發(fā)利用管理工作的科學(xué)性和有效性。

（三）明確城市地下空間規(guī)劃編制與審批程序

建議在《城市地下空間開發(fā)利用管理法》的規(guī)劃管理部分明確城市地下空間規(guī)劃編制與審批程序。規(guī)劃管理部分主要是對城市地下空間規(guī)劃的類型、編制以及行政審批程序加以規(guī)定。目前我國《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》并未明確城市地下空間規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系，導(dǎo)致地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)將城市地下空間規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、只要求編制地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃、通過附加規(guī)劃條件和功能要求來進(jìn)行工程建設(shè)管理等三種不同的操作形式，因此有必要明晰兩者之間的關(guān)系，消除地方立法的不統(tǒng)一。根據(jù)“城市地下空間總體規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分”這一規(guī)定可知，城市規(guī)劃和城市地下空間總體規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)是包含與被包含的關(guān)系。由于城市地下空間總體規(guī)劃是上位規(guī)劃，其規(guī)定范圍廣，關(guān)注的是宏觀層面的問題；控制性詳細(xì)規(guī)劃為中觀層面，落實(shí)總體規(guī)劃對于地下空間發(fā)展的安排；修建性詳細(xì)規(guī)劃則是在控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在微觀層面以可以指導(dǎo)施工的精度為要求制定的規(guī)劃。各地應(yīng)在編制城市地下空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要編制另外兩種規(guī)劃。對此，應(yīng)當(dāng)明確各地應(yīng)編制城市地下空間總體規(guī)劃，將其作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市規(guī)劃，從宏觀層面對地下空間發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并可根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際需要，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃。另外，現(xiàn)有法律僅規(guī)定建設(shè)單位開發(fā)利用地下空間的，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并未明確受讓人應(yīng)當(dāng)在辦理施工許可證前完成環(huán)境影響評價(jià)手續(xù)。由于地下空間的開發(fā)利用具有施工難度大、技術(shù)要求高等特點(diǎn)，在工程建設(shè)過程中容易對地質(zhì)環(huán)境造成影響，在進(jìn)行地下空間項(xiàng)目建設(shè)前對選址附近三維空間進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)是十分必要的?？紤]到城市地下空間規(guī)劃編制和審批的一致性與重要性，可在規(guī)劃管理部分明確規(guī)定，各省、直轄市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)會同建設(shè)、人民防空、國土資源等行政主管部門，組織編制城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃，作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，并依法組織環(huán)境影響評價(jià)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，各地可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃。

（四）統(tǒng)一城市地下空間使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式

需要在《城市地下空間開發(fā)利用管理法》的用地管理部分統(tǒng)一城市地下空間使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式。目前城市地下空間使用權(quán)的取得主要有行政劃撥、招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式，其中招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式屬于有償出讓，以這些方式取得城市地下空間使用權(quán)的，必須繳納城市地下空間使用權(quán)出讓金。目前地方層面已有的規(guī)定通常將出讓金的計(jì)算方法明確為，以相關(guān)地表建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格乘以一定百分比，其中城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格類型為地面基準(zhǔn)價(jià)對應(yīng)的樓市價(jià)格或地上土地市場價(jià)格，“一定百分比”為20%-50%。由于我國東、西部城市發(fā)展差距大，在資源需求大的城市，其出讓金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此采用動態(tài)的百分比是較為合理的。在東部地區(qū)，不同城市的發(fā)展也還存在一定的差異，通過明確城市地下空間基準(zhǔn)價(jià)格的類型以適應(yīng)不同城市的發(fā)展需要，在實(shí)踐中具有可行性。目前，地方立法已經(jīng)對城市地下空間基準(zhǔn)地價(jià)加以區(qū)分，例如由于不同的發(fā)展層次需要，上海的基準(zhǔn)價(jià)格為地上土地市場價(jià)格，而杭州采用的是地面基準(zhǔn)地價(jià)。但需要注意的是，我國大部分城市尚未明確城市地下空間使用權(quán)出讓金的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式，因此有必要對此加以明確，以實(shí)現(xiàn)城市地下空間有償出讓的規(guī)范化?？稍诹⒎ㄖ袑⒊鲎尳鸬幕A(chǔ)價(jià)格明確為地面基準(zhǔn)價(jià)對應(yīng)的樓市價(jià)格或地上土地市場價(jià)格，計(jì)算方式是以基礎(chǔ)價(jià)格乘以一定百分比（20%-50%），各地可根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要確定基礎(chǔ)價(jià)格和具體百分比。

（五）明確地下空間權(quán)屬登記和信息動態(tài)監(jiān)管體制

在《城市地下空間開發(fā)利用管理法》的權(quán)屬登記和使用管理部分，需要對地下空間權(quán)屬登記和信息動態(tài)監(jiān)管體制予以明確。在城市地下空間權(quán)屬登記上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，明確城市地下空間權(quán)屬登記及其程序性事項(xiàng)的具體規(guī)定，如可明確城市地下空間使用權(quán)可以宗地為單位，分層設(shè)立、分層登記。在城市地下空間的事由管理上，可作如下幾方面考慮：其一，由于地下空間開發(fā)利用是新興土地利用方式，有關(guān)法律對該領(lǐng)域的規(guī)定較少，各地在實(shí)踐中處理不同問題所積累的經(jīng)驗(yàn)，可通過信息動態(tài)監(jiān)管機(jī)制與其他省市共享。其二，由于地下空間開發(fā)利用不能僅局限于某一行政區(qū)域，要著眼于國土空間規(guī)劃，實(shí)行全國一盤棋，這在客觀上要求城市地下空間開發(fā)利用信息的互聯(lián)互通。其三，城市地下空間開發(fā)利用會在一定程度上對地質(zhì)結(jié)構(gòu)和地下環(huán)境造成影響，進(jìn)而損害公眾利益，因而實(shí)行信息動態(tài)監(jiān)管機(jī)制是公眾參與城市地下空間建設(shè)、推動社會監(jiān)督的重要舉措。因此，有必要通過“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)地下空間平臺以實(shí)現(xiàn)信息動態(tài)監(jiān)管。

五、結(jié)語

我國雖然已經(jīng)頒布了有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)，并出臺了專門的規(guī)章，初步建立起城市地下空間開發(fā)利用的法律體系，但仍然存在專門性法規(guī)缺失、規(guī)章內(nèi)容模糊而缺乏可操作性等問題，因此有必要制定《城市地下空間開發(fā)利用管理法》對相關(guān)部門職權(quán)、用地管理、規(guī)劃管理等加以規(guī)定，如明確規(guī)劃編制與審批程序、統(tǒng)一出讓金標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式、建立信息動態(tài)監(jiān)管體制等。但需要明確的是，城市地下空間開發(fā)利用工作機(jī)制的有效運(yùn)行，不僅需要專門性法規(guī)提供法律指引，同時也需要政策支持，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的原則建立起地下空間建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)體系，從立法、政策、標(biāo)準(zhǔn)三方面推動城市地下空間的高效利用。