我國高等教育信息化政策文本量化分析
——基于政策工具視角

胡藝玲

進(jìn)入21世紀(jì)以來，多種新興的信息技術(shù)快速融入人類社會的工作、學(xué)習(xí)、生活等各個領(lǐng)域，尤其是教育領(lǐng)域，從而對各級各類教育的深化改革產(chǎn)生了重大而深刻的影響。[1]這些信息技術(shù)對高等學(xué)校管理、教學(xué)支持、科學(xué)研究[2]等方面也產(chǎn)生著重大影響，促進(jìn)著高等教育信息化的發(fā)展。黨和政府對我國高等教育信息化十分重視，出臺了一系列相關(guān)政策文本對我國高等教育信息化的發(fā)展做出規(guī)定安排。如何優(yōu)化完善我國高等教育信息化政策體系，使其更好地發(fā)揮政策效應(yīng)，促進(jìn)我國高等教育信息化的發(fā)展，成為本文關(guān)注的焦點。因此，本文從政策工具視角出發(fā)，以政策工具為橫向維度，以政策內(nèi)容的主題為縱向維度，構(gòu)建“政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維分析框架，對我國高等教育信息化政策進(jìn)行文本量化分析，在此基礎(chǔ)上對優(yōu)化完善我國高等教育信息化政策體系提出建議。

一、研究設(shè)計

(一)政策文本的選擇

本研究以“教育信息化”“互聯(lián)網(wǎng)教育”“精品課程”等為關(guān)鍵詞從中國政府網(wǎng)、教育部官方網(wǎng)站、中央電化教育館、“北大法寶”數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫搜索有關(guān)我國高等教育信息化的政策文本，同時搜索綜合性的教育政策文本，提取其中對高等教育信息化相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行專門表述的文本內(nèi)容，并從以下原則對搜索到的政策文本進(jìn)行篩選：第一，本文所分析的教育信息化政策文本是直接與高等教育相關(guān)的政策文本，不涉及基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育等文件；第二，選擇政策類型為通知、規(guī)定、辦法、規(guī)劃等相關(guān)文件，報告、會議紀(jì)要、意見征求稿等不在本研究所分析的范圍內(nèi)；第三，本研究所分析的高等教育信息化政策為中央層面的政策，即發(fā)文主體為中央政府機(jī)構(gòu)的政策。發(fā)文主體為地方政府機(jī)構(gòu)和學(xué)校等單位的政策不在本研究分析的范圍內(nèi)；第四，本研究所分析的高等教育信息化特指基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息化，而非包含我國歷史上出現(xiàn)的基于郵政系統(tǒng)、廣播、電視、錄像等技術(shù)的廣義的信息化。早期我國關(guān)于高等教育信息化的政策表述主要體現(xiàn)在高校開展遠(yuǎn)程教育的政策文件中。然而，我國遠(yuǎn)程教育政策中提到的遠(yuǎn)程教育更多是指成人教育，這不在本研究的范圍內(nèi)。直至1998年我國頒布《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，指出要發(fā)展“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育”。雖然該文件提到的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育依然是主要服務(wù)于成人教育，但其中也提到高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，為我國高等教育信息化的發(fā)展起到一定指引作用。因此，本研究所分析的政策文本發(fā)布時間為1998—2020年間。根據(jù)以上原則，篩選出我國高等教育信息化政策文本共60份。

(二)政策分析的框架

本研究從政策工具視角出發(fā)，以政策工具為橫向維度，以政策內(nèi)容的主題為縱向維度，構(gòu)建“政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維分析框架。

1.X維度：政策工具

政策工具作為重要的行政手段，屬于政策過程中的一個環(huán)節(jié)，是連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果之間的重要橋梁，[3]是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式。國內(nèi)外學(xué)者們從不同的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)對政策工具作出不同的分類，有的依據(jù)強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、志愿性工具和混合性工具；有的依據(jù)對政策目標(biāo)群體的影響將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具。本研究結(jié)合我國高等教育信息化政策的特征，借鑒麥克唐奈(McDonnell)和艾爾莫爾(Elmore)的分類方法，發(fā)現(xiàn)將我國高等教育信息化政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具五類，能夠準(zhǔn)確且相對完整地覆蓋我國在高等教育信息化上使用的政策工具，因此采取此五類政策工具作為分析框架的政策工具維度(見表1)。

表1 政策工具類型及其解釋

2.Y維度：政策內(nèi)容的主題

本研究在認(rèn)真研讀我國高等教育信息化政策文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以教育部于2012年發(fā)布的《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》和2018年發(fā)布的《教育信息化2.0行動計劃》兩份政策文本作為內(nèi)容范本，確定高等教育信息化分析的政策內(nèi)容主題維度。《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》從信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、課程教學(xué)信息化、科學(xué)研究信息化、社會服務(wù)信息化等方面對我國高等教育信息化進(jìn)行指示?！督逃畔⒒?.0行動計劃》又在此基礎(chǔ)上增加教育治理信息化、師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)等內(nèi)容。兩份政策文本的內(nèi)容主題維度基本上能覆蓋我國高等教育信息化的主要內(nèi)涵。因此，結(jié)合上述政策內(nèi)容的主題，以信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、課程教學(xué)信息化、科學(xué)研究信息化、社會服務(wù)信息化、師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)、教育治理信息化等六個方面作為我國高等教育信息化政策分析框架的縱向維度，對所選擇的政策文本進(jìn)行分析。

3.“政策工具—政策內(nèi)容的主題”分析框架

基于橫向的政策工具維度和縱向的政策內(nèi)容的主題維度，構(gòu)建“政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維分析框架(見圖1)。

圖1 “政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維分析框架

(三)文本內(nèi)容的編碼

首先，將我國高等教育信息化政策文本按照“信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“課程教學(xué)信息化”“科學(xué)研究信息化”“社會服務(wù)信息化”“師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)”“教育治理信息化”六個政策內(nèi)容主題進(jìn)行分類形成政策文本的六個分析單元，并將六個分析單元進(jìn)行編號，依次為“1”“2”“3”“4”“5”“6”。其次，在每個分析單元內(nèi)按照“政策內(nèi)容的主題—政策年份由低到高的排列順序—文本內(nèi)容”的規(guī)則進(jìn)行編碼。例如，將“信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”這一主題按照由低到高的政策年份排序排在第一位的是《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，該政策文件中對信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一句內(nèi)容描述，則將此文本內(nèi)容編號為1-1。最后，對編碼后的文本內(nèi)容進(jìn)行分析以此判斷使用了哪種類型的政策工具以及具體的政策工具。最終，形成包含編號、政策內(nèi)容的主題、年份、政策名稱、文本內(nèi)容、內(nèi)容編碼、政策工具類型、具體政策工具等信息在內(nèi)的政策文本內(nèi)容編碼表(見表2)。

二、文本分析

(一)我國高等教育信息化政策頒發(fā)的時間和數(shù)量分析

我國高等教育信息化政策的頒發(fā)數(shù)量從1998年起整體呈上升趨勢(見圖2)，這表明我國對高等教育信息化的重視程度逐漸增強(qiáng)。此外，我國高等教育信息化政策的頒布呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。首先，在1998—2006年間，我國高等教育信息化政策文本數(shù)量整體偏少。到2003年，我國啟動國家精品課程建設(shè)工程，關(guān)于高等教育信息化的政策文本數(shù)量才有所上升。其次，在2007—2014年間，我國高等教育信息化政策文本頒發(fā)數(shù)量急速上升。從這階段頒發(fā)的政策文本的內(nèi)容可以看出，此階段主要是關(guān)于精品課程建設(shè)的政策文本占比較大，說明在國家精品課程建設(shè)工程啟動后，我國積極重視對精品課程的建設(shè)。最后，在2015—2020年間，我國高等教育信息化政策文本數(shù)量呈現(xiàn)出新的高峰。2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，指出要“探索新型教育服務(wù)供給方式”。此后，我國對高等教育信息化各方面進(jìn)行整體部署，政策文本頒發(fā)數(shù)量呈現(xiàn)新的高峰。

圖2 各年份我國高等教育信息化政策文本數(shù)量

(二)我國高等教育信息化政策的二維分析

1.對我國高等教育信息化政策的X維度分析

對我國高等教育信息化政策工具使用頻次進(jìn)行統(tǒng)計(見表3)，分析各類政策工具及具體政策工具的使用情況。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，我國高等教育信息化政策中命令工具的使用頻次最多(93次)，其余依次是能力建設(shè)工具(66次)、勸告工具(53次)、系統(tǒng)變革工具(10次)、激勵工具(5次)，其使用占比分別約為41%、29%、23%、4%、2%。

此外，在同一類型的政策工具中的具體政策工具使用情況也有所差異。在命令工具中使用頻次最高的是“要求”(73次)，使用占比高達(dá)約78%，而“禁止”的使用頻次較少(20次)，使用占比約為22%；在能力建設(shè)工具中“信息提供”的使用頻次最高(35次)，其余依次是“財政資源”(14次)、“技術(shù)支持”(13次)、“人力資源”(4次)，使用占比分別約為53%、21%、20%、6%；激勵工具中“聲譽(yù)激勵”的使用頻次(3次)高于“物質(zhì)激勵”的使用頻次(2次)；勸告工具中“鼓勵”的使用頻次(37次)高于“宣傳”的使用頻次(16次)；系統(tǒng)變革工具中“權(quán)力調(diào)整”的使用頻次(9次)高于“組織變革”的使用頻次(1次)。

表3 我國高等教育信息化政策工具使用頻次

2.對我國高等教育信息化政策的Y維度分析

根據(jù)政策內(nèi)容的主題維度對搜集到的60份我國高等教育信息化政策文本進(jìn)行編碼，統(tǒng)計各個主題出現(xiàn)的頻次(見圖3)，發(fā)現(xiàn)“課程教學(xué)信息化”出現(xiàn)的頻次最高(137次)，占比高達(dá)約60%。“信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”出現(xiàn)的頻次也較高(42次)，占比約為19%。其余主題出現(xiàn)頻次較低，依次是“師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)”(32次)、“教育治理信息化”(9次)、“社會服務(wù)信息化”(4次)、“科學(xué)研究信息化”(3次)，其占比依次約為14%、4%、2%、1%。這說明我國在頒發(fā)的高等教育信息化政策中對課程教學(xué)信息化關(guān)注較多，而對師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)、教育治理信息化、社會服務(wù)信息化和科學(xué)研究信息化的關(guān)注較少。

圖3 我國高等教育信息化政策內(nèi)容的各個主題出現(xiàn)的頻次

3.對我國高等教育信息化政策的X、Y維度交叉分析

基于橫向的政策工具維度和縱向的政策內(nèi)容的主題維度對我國高等教育信息化政策進(jìn)行交叉分析，形成“政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維統(tǒng)計表(見表4)，分析我國高等教育信息化政策內(nèi)容的各個主題的政策工具使用情況。

在“信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”中命令工具使用頻次最高(16次)，占比38%，其余依次是能力建設(shè)工具(13次)、勸告工具(11次)、系統(tǒng)變革工具(2次)，而激勵工具未使用。在“課程教學(xué)信息化”中命令工具使用頻次最高(61次)，使用占比45%，激勵工具和系統(tǒng)變革工具使用頻次較少，分別使用5次、3次?！翱茖W(xué)研究信息化”的政策工具使用較少，僅使用了能力建設(shè)工具(3次)?！吧鐣?wù)信息化”使用的政策工具也較少，僅使用了命令工具(1次)和能力建設(shè)工具(3次)。在“師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)”中命令工具和能力建設(shè)工具均使用了11次，占比34%，系統(tǒng)變革工具和勸告工具使用較少，分別使用4次和6次，而激勵工具未使用。在“教育治理信息化”中，僅使用了命令工具(4次)和能力建設(shè)工具(5次)。

表4 “政策工具—政策內(nèi)容的主題”二維統(tǒng)計表

三、研究結(jié)論

(一)命令工具使用較多，其他類型政策工具使用較少

不同類型的政策工具各有利弊，較多或較少地使用某一類型的政策工具都會影響到政策的整體效應(yīng)。優(yōu)秀的政策設(shè)計意味著政策工具之間的有效組合，每一項政策很難單獨發(fā)揮作用，需要與其他配套措施結(jié)合執(zhí)行，才能使其效力得到最大限度發(fā)揮。[9]我國高等教育信息化政策中的命令工具使用較多，其他類型的政策工具使用較少。命令工具在五大政策工具類型中使用占比高達(dá)41%，尤其是命令工具中的“要求”使用最多。命令工具的使用使得我國能夠更加有力、低成本地推動高等教育信息化，但過度使用命令工具易出現(xiàn)政策僵化、各執(zhí)行主體矛盾不易協(xié)調(diào)等[10]問題。其他類型的政策工具，特別是勸告工具、系統(tǒng)變革工具和激勵工具的使用占比較少。勸告工具使用較少會使得政策執(zhí)行主體對我國高等教育信息化的認(rèn)知不深和認(rèn)同感不夠，影響高等教育信息化的實踐效果；系統(tǒng)變革工具使用較少說明我國較少關(guān)注高等教育信息化推行過程中各個政策執(zhí)行主體之間的權(quán)力問題；激勵工具使用較少易使得政策執(zhí)行主體在推行我國高等教育信息化過程中缺乏積極性，使得我國高等教育信息化難以在短期內(nèi)較快取得成果。

(二)高等教育信息化各方面的政策供給不均衡

我國高等教育信息化各方面政策供給不均衡使得我國高等教育信息化發(fā)展不全面。中央政策對我國高等教育信息化的安排主要集中于課程教學(xué)信息化、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)上，特別是側(cè)重課程教學(xué)信息化，而對科學(xué)研究信息化、社會服務(wù)信息化和教育治理信息化的關(guān)注不足。教學(xué)、科研和社會服務(wù)是高等教育的三大職能。課程教學(xué)信息化的政策供給最多，尤其是疫情以來我國注重在高校開展在線教學(xué)，推動線上線下混合教學(xué)的常態(tài)化，[11]這反映出我國高等教育對學(xué)生培養(yǎng)的重視，注重利用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)高校課程教學(xué)的發(fā)展。而科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化政策供給的不足反映出我國不注重利用現(xiàn)代信息技術(shù)來支持高等學(xué)校開展科學(xué)研究和進(jìn)行社會服務(wù)，這在一定程度上影響著高校職能的發(fā)揮。此外，在我國高等教育信息化政策文本中，高等教育信息化呈現(xiàn)出從教育管理向教育治理和服務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢，[12]但教育治理信息化的政策安排整體較少。我國在推行高等教育信息化中對教育治理信息化政策供給不足，將對高等教育治理體系的建設(shè)產(chǎn)生不利影響。

(三)政策工具與高等教育信息化各方面匹配性有待增強(qiáng)

在信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中命令工具和能力建設(shè)工具使用頻次最多，這說明我國在推行高等教育信息化過程中重視對高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行強(qiáng)制性的政策指引，提高高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，同時也反映出我國注重高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效性，為高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供各項資源支持。此外，由于激勵工具的缺位，我國在高校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中易出現(xiàn)積極性不足的問題。在科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化中命令工具、激勵工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具等類型工具的缺位，在一定程度上對高校實行科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化產(chǎn)生不利影響。命令工具的缺位使得我國高校實行科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化缺乏一定推行力度和權(quán)威指引；激勵工具的缺位會對我國高校實行科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化的積極性產(chǎn)生影響，不利于產(chǎn)生政策效果；系統(tǒng)變革工具關(guān)乎著政策執(zhí)行主體的權(quán)力分配問題，其缺位在一定程度上阻礙著科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化的靈活性；勸告工具的缺位容易使得我國高校在推行科學(xué)研究信息化和社會服務(wù)信息化時缺乏影響力和認(rèn)同感。

四、研究建議

(一)調(diào)整我國高等教育信息化政策工具結(jié)構(gòu)

單一種類政策工具的優(yōu)劣勢并存，所能發(fā)揮的優(yōu)勢作用是有限的。[13]調(diào)整我國高等教育信息化政策工具結(jié)構(gòu)應(yīng)既要明確有效實現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的主要政策工具類型，還要注意其他類型政策工具的使用，重視不同類型政策工具選擇和運用的優(yōu)勢互補(bǔ)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，[14]注重?fù)P長避短，兼顧權(quán)威性和激勵性相結(jié)合，政策的短期效應(yīng)和長期可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，[15]綜合發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。優(yōu)化我國高等教育信息化政策工具結(jié)構(gòu)，應(yīng)合理減少命令工具的使用，合理減少對高等教育信息化的強(qiáng)制性規(guī)定，同時還應(yīng)適度增加能力建設(shè)工具、激勵工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具的運用。在能力建設(shè)工具運用中，應(yīng)適度為高等教育信息化提供更多的財政資源、人力資源和技術(shù)支持，注重為我國高等教育信息化政策執(zhí)行主體提供能力保障，促進(jìn)我國高等教育信息化長效發(fā)展；在激勵工具運用中，應(yīng)注重對高等教育信息化政策執(zhí)行主體進(jìn)行物質(zhì)激勵和聲譽(yù)激勵，提高我國高等教育信息化政策執(zhí)行主體的積極性；在系統(tǒng)變革工具運用中，應(yīng)適度對高等教育信息化政策執(zhí)行主體的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，給予高校和教師更多的自主權(quán)，同時注重為高等教育信息化提供一定的組織保障；在勸告工具運用中，應(yīng)加大對高等教育信息化的宣傳和鼓勵，促進(jìn)高等教育信息化政策執(zhí)行主體具有良好的認(rèn)知和認(rèn)同感。

(二)均衡我國高等教育信息化的政策供給

高等教育信息化應(yīng)是綜合信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、課程教學(xué)信息化、科學(xué)研究信息化、社會服務(wù)信息化、師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)和教育治理信息化等多方面的全面信息化。因此，優(yōu)化我國高等教育信息化政策體系，應(yīng)均衡我國高等教育信息化的政策供給。政策供給過度集中于我國高等教育信息化的某些方面能在一定時期內(nèi)集中資源使其優(yōu)先發(fā)展，但不利于整個系統(tǒng)的長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于我國高等教育信息化政策中課程教學(xué)信息化政策供給所占比例最大，而教育治理信息化、社會服務(wù)信息化和科學(xué)研究信息化等幾方面的政策供給較少的現(xiàn)狀，我國應(yīng)注重增加教育治理信息化、社會服務(wù)信息化和科學(xué)研究信息化等幾方面的政策供給。在教育治理信息化中，應(yīng)加大對教育治理信息化的政策投入，發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的教育服務(wù)新模式, 探索信息時代教育治理的新模式，[16]注重利用信息技術(shù)提升教育治理的科學(xué)性，促進(jìn)我國高等教育治理能力的提升；在科學(xué)研究信息化中，應(yīng)為高校教師開展科學(xué)研究提供一定信息化環(huán)境，不斷為高校教師利用信息化技術(shù)開展科學(xué)研究提供政策支持；在社會服務(wù)信息化中，應(yīng)加大對高校開展公共教學(xué)、科普服務(wù)以及為地方社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)等的政策支持，增加社會服務(wù)信息化的政策供給。

(三)增強(qiáng)政策工具與高等教育信息化各方面的匹配度

面臨高等教育信息化發(fā)展的迫切需求，我國應(yīng)增強(qiáng)政策工具與高等教育信息化各方面的匹配度，優(yōu)化我國高等教育信息化政策體系，促進(jìn)我國高等教育信息化的發(fā)展。在信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)適度增加激勵工具的使用，為政策執(zhí)行主體提供一定的物質(zhì)激勵或聲譽(yù)激勵，提高政策執(zhí)行主體建設(shè)高等教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施的積極性；在課程教學(xué)信息化中，我國應(yīng)適度減少命令工具的使用，減少對課程教學(xué)信息化進(jìn)行強(qiáng)制性地規(guī)定指引，適當(dāng)增加系統(tǒng)變革工具的使用，賦予政策執(zhí)行主體更多的自主權(quán)；在師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)上，激勵工具的缺位會影響師生信息化素養(yǎng)培養(yǎng)的積極性，應(yīng)適度增加激勵工具的使用；在科學(xué)研究信息化、教育治理信息化和社會服務(wù)信息化中，應(yīng)注重提高激勵工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具的使用占比，更好地促進(jìn)高?？茖W(xué)研究信息化、教育治理信息化和社會服務(wù)信息化的發(fā)展。