改革開放以來扶貧政策發(fā)展階段性研究

賀佳

摘要：國家自改革開放以來出臺了一系列與扶貧相關的政策，在政府大力推動扶貧這種有益的環(huán)境下，中國的反貧困取得了一系列的輝煌成果。本文基于當前學術界對中國改革開放以來反貧困發(fā)展各階段性的研究，精準把握中國各階段扶貧政策的發(fā)展歷程，嘗試認知我國扶貧政策存在的持續(xù)性和整體性。

關鍵詞：改革開放;扶貧政策

1.引言

當今世界普遍關注的問題中，貧困問題是全人類共同面臨的重大問題。世界各地區(qū)，不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都無法回避貧困這一社會經(jīng)濟現(xiàn)象。而緩解和消除貧困，成為了世界各地區(qū)普遍面對的嚴峻挑戰(zhàn)，為此，世界各國始終把扶貧放在重中之重的位置，積極倡導反貧困戰(zhàn)略。

2.改革開放以來扶貧政策各階段發(fā)展的基本情況

2.1體制改革下大規(guī)模緩解貧困階段（1978 ～ 1985 年）

1978年，我國農(nóng)村貧困人口占據(jù)總人口的很大比重，農(nóng)村貧困人口多達2.5億。其中存在多方面的致貧原因，而導致這一階段大面積貧困的主要原因是人民公社的集體制不適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。在此基礎上，要使貧困問題得到有效緩釋，必須繼續(xù)加大力度推動制度變化。首當其沖是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革為基礎和核心的新型土地制度變化。土地制度的改革使得農(nóng)民能夠獲得更多的土地和經(jīng)營權，高度激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，長期在農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)上的激勵措施不足問題已經(jīng)得到了一個徹底有效的緩釋和解決，并且很好地提高和解放了我國農(nóng)村的勞動生產(chǎn)能力，促進了我國農(nóng)業(yè)和社會生產(chǎn)能力的提高。其次，在農(nóng)村生產(chǎn)、分配以及收購這些方面，政府也對其進行了大的變革，使得市場逐步解禁，相關農(nóng)產(chǎn)品的收購價格得到了相應的調整。與此同時，政府還松動人口流動的限制、促進農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉移以及發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

這一階段，通過以改革解放蘊藏于農(nóng)村中的強大生產(chǎn)力的扶貧方式，我國農(nóng)村的貧困狀況得到極大緩解。

2.2 經(jīng)濟高速增長期的針對性開發(fā)式扶貧階段（1986 ～ 1993 年）

1978 年農(nóng)村體制改革后，我國的農(nóng)村扶貧取得了顯著成效。然而扶貧事業(yè)進一步推進的同時，也出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。其中，中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題引起了重視。在 20 世紀 80 年代中期，中國的農(nóng)村地區(qū)，尤其是較為偏僻閉塞地區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展水平開始較大幅度的落后于沿海發(fā)達地區(qū)。因此，生產(chǎn)力得到解放的這一時期，這些地區(qū)的發(fā)展成為“需要特殊對待的政策問題”。

1986 年，黨中央和國務院聯(lián)合發(fā)布《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，通知中提出我國政府要積極采取有效措施，促使貧困地區(qū)改善生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)能力，使其經(jīng)濟得到快速發(fā)展，盡快擺脫貧困。并于1986年6月成立專門的扶貧機構——國務院扶貧開發(fā)領導小組及其辦公室，負責組織、領導、協(xié)調、監(jiān)督和檢查全國范圍內的扶貧開發(fā)建設。

與此同時，我國大部分貧困省、市、縣也相應成立扶貧領導小組，集中力量推進農(nóng)村扶貧。在此解決溫飽的階段，將貧困縮小到了貧困縣的層面，將多項發(fā)展資金投入了貧困地區(qū)。自此，我國農(nóng)村扶貧開始進入有計劃、有組織且具有針對性的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，確定開發(fā)式扶貧方針、成立專門扶貧機構、制定專門優(yōu)惠政策、安排專項扶貧資金、核定貧困縣、目標瞄準特定地區(qū)和人群等。我國的扶貧工作也由此跨入新臺階。

2.3國家八七扶貧攻堅計劃階段（1994 ～ 2000 年）

在經(jīng)過農(nóng)村體制改革以及國家針對式開發(fā)性扶貧這兩個階段后，我國在關于解決貧困問題方面的開發(fā)力度不斷加大，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量逐年遞減。但是在新時期下，由于貧困問題存在長期性、復雜性和反復性，所以在解決貧困問題的同時，新的貧困特征也接踵而至，中西部地區(qū)（深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、水庫庫區(qū)等）尤其是偏僻閉塞地區(qū)的貧困發(fā)生率大大增加，這些地帶大多數(shù)位于少數(shù)民族聚居區(qū)，且這些地區(qū)受自然環(huán)境影響，自然條件惡劣、基礎設施薄弱，社會起始發(fā)育落后。環(huán)境因素和人文因素所導致的貧困原因致使新階段的扶貧工作難度更為加大，為實現(xiàn)共同富裕，1994 年 3 月國務院公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，并把其當作未來 7 年扶貧開發(fā)工作的綱領。計劃決定，從 1994年—2000 年，國家集合人、財、物三力，動員社會各界力量，力爭用七年左右時間，到 2000 年底基本解決農(nóng)村 8000 萬貧困群眾的溫飽問題，實現(xiàn)絕大多數(shù)貧困戶的人均年純收入達 500 元以上。

2.4全面建成小康社會中的扶貧開發(fā)階段（2001 年至今）

在2000年“國家八七扶貧攻堅計劃”完成的基礎上，我國政府實施了新的扶貧計劃——中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要。新綱要產(chǎn)生的原因在于，通過上一階段的扶貧攻堅，扶貧工作出現(xiàn)了一些新的問題，許多非貧困縣的貧困人口因被排斥而未能享受到國家的扶貧資源。并且綜合考慮到扶貧資金跟著項目走這一情況，新綱要決定，我國新世紀扶貧工作重心由貧困縣下放到村組，使村成為識別貧困的基本單位。在 20 世紀 90 年代末，自改革開放以來我國的扶貧工作進展順利，中國農(nóng)村貧困人口數(shù)量大規(guī)模減少，且貧困人口存在的區(qū)域面積進一步縮小并集中于西部地區(qū)。但是西部的剩余貧困人口并非集中在貧困縣，而是相對分散于不同村莊。如果以上一階段的計劃繼續(xù)以貧困縣為扶貧開發(fā)的主要單位，則會導致西部地區(qū)將近一半的農(nóng)村貧困人口不能享受到政府的扶貧資源。綜合種種原因，2001 年中央政府頒布了《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001—2010 年）》，首先將上一階段扶貧工作重點縣重新做了調整，接著將中央扶貧重點放在西部集中連片地區(qū)，貧困縣依然保留，但是采用整村推進式扶貧計劃將貧困村作為扶貧的瞄準對象。同時，扶貧資金的投放將覆蓋到非貧困縣中的貧困村。相較于以往的扶貧計劃，新的扶貧綱要更加注重貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，強調人力資本的投資，建立貧困者參與式扶貧、以村為基本單位的綜合開發(fā)和整村推進扶貧模式，為貧困地區(qū)貧困人口達到小康水平創(chuàng)造條件。

3.改革開放以來扶貧政策各階段發(fā)展的評價

1978—1985 年的制度改革是多方位的，自1978年改革開放以來我國進入大規(guī)模緩解貧困階段，我國通過土地制度以及農(nóng)貿市場制度的改革和開展一系列與農(nóng)村扶貧相關的活動，在我國農(nóng)村經(jīng)濟快速增長的情況下，絕對貧困人數(shù)大幅減少，中國農(nóng)村的貧困狀況得到緩解。但是，隨著扶貧事業(yè)的不斷推進，在其發(fā)展的過程中所出現(xiàn)的社會問題也不容忽視，貧困地區(qū)農(nóng)村的教育事業(yè)跟不上社會的發(fā)展。因此，政府在改善農(nóng)村物質貧困的同時，也開始逐步重視農(nóng)村的教育。

改革開放政策的進一步深化，使得我國的經(jīng)濟出現(xiàn)高速增長勢頭，然而，西部地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展速度遠遠落后于經(jīng)濟飛速發(fā)展的東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題日漸顯現(xiàn)。尤其政府的發(fā)展重心逐漸了投入了城市和工業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度有所放緩。在這種情況下，1986年，我國成立了專門的扶貧機構，扶持貧困地區(qū)提高生產(chǎn)能力、緩解貧困情況，這一機構的建立，標志著我國政府的扶貧工作從此便有了制度保障和相應的政策指導。其中項目式扶貧的開展很大程度上改善了貧困地區(qū)的基礎設施和生產(chǎn)生活條件，但在另一方面，從實際情況來看，很多安排的扶貧項目主要集中于基礎上設施的建設，而農(nóng)村的人力資源以及社區(qū)綜合發(fā)展能力的開發(fā)相對受到了忽略。

鑒于上一階段扶貧工作發(fā)展所產(chǎn)生的貧困人口分布狀況的變化，在八七扶貧攻堅計劃中，我國政府出臺一系列政策措施動員全社會力量參與扶貧攻堅，企事業(yè)單位、各民主黨派、民間希望工程等等，紛紛發(fā)揮自己的優(yōu)勢參與扶貧。在 20 世紀 90 年代末，中國農(nóng)村貧困人口規(guī)模進一步縮小并集中于西部地區(qū)。

4.結語

貧困不僅僅是經(jīng)濟上的一種現(xiàn)象，同時它也是關乎國家政權、社會穩(wěn)定的政治問題。我國農(nóng)村人口占總人口的絕大部分，從現(xiàn)實層面講，中國農(nóng)村貧困問題不僅關系到國家貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長和整個國家經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，更在很大程度上影響著國家的政治和社會穩(wěn)定。

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