菏澤市美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

油宏康

摘 要：通過(guò)調(diào)查了解山東省特別是菏澤市美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)情況，分析相關(guān)政策，梳理美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，結(jié)果表明，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)涉及農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要任務(wù)，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的國(guó)家惠農(nóng)政策，用好政策、完善措施、尊重農(nóng)民的主體地位，是做好美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)工作的重要遵循。制定嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的面積計(jì)算辦法，科學(xué)核算建房面積，完善指標(biāo)出讓的管理機(jī)制，加強(qiáng)資金管理，規(guī)劃定位立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。

關(guān)鍵詞：美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè);問(wèn)題;對(duì)策;菏澤市

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2021）07-0001-02

城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策推進(jìn)以合村并居為主要模式的美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，為破解農(nóng)村居住環(huán)境困境提供了強(qiáng)力支撐。作為全國(guó)第一批城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點(diǎn)且面積最大的省份，山東在政策支持和經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)。由于配套政策措施、體制機(jī)制等還不夠完善，工作中暴露出一些矛盾和問(wèn)題。2020年6月初以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)媒體質(zhì)疑“合村并居”的輿情迅速發(fā)酵，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。為響應(yīng)群眾關(guān)切，6月27日全省美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)會(huì)議召開(kāi)并提出開(kāi)展“回頭看”。近期國(guó)家相關(guān)部委、省相關(guān)部門密集調(diào)查研究、問(wèn)診把脈，力求化解矛盾、穩(wěn)妥推進(jìn)。當(dāng)前乃至今后一段時(shí)間，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)是山東省各級(jí)黨委政府的一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。菏澤市是山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)地區(qū)，處于重要地位。

目前，對(duì)于美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的研究，多涉及政策建議、村居規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，相關(guān)研究沒(méi)有回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)關(guān)切和爭(zhēng)議話題，未對(duì)菏澤在推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾進(jìn)行深入剖析。為此，筆者通過(guò)調(diào)查研究，總結(jié)了前期菏澤市美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)做法，分析了當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題和不足，并形成意見(jiàn)建議，以推進(jìn)完善政策措施，健全工作體制機(jī)制，解決具體問(wèn)題，為各級(jí)黨委政府研究和決策提供參考。

1 美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的政策分析

1.1 美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大歷史任務(wù)，是中共中央對(duì)“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，是建設(shè)美麗中國(guó)的重要途徑。

1.2 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策是美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的重要政策支持 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。通俗來(lái)講，就是讓農(nóng)村居住緊湊起來(lái)，騰出一定面積的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)田，將騰出來(lái)的建設(shè)用地面積以指標(biāo)的形式出讓給急需建設(shè)的城市發(fā)達(dá)地區(qū)，獲取一定金額的出讓金。政策的指導(dǎo)精神是，增減掛建設(shè)指標(biāo)出讓收入大部分資金用于補(bǔ)貼農(nóng)村居民搬離老院落，喬遷新樓房，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū);另一部分資金用于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事業(yè)，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。土地增加掛支持美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的政策，是啟動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的資金孵化器，有利于破解產(chǎn)業(yè)振興中的土地問(wèn)題，也有利于破解美麗宜居鄉(xiāng)村規(guī)劃布局、居住提檔升級(jí)等環(huán)境困境。

1.3 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策是重大惠農(nóng)政策 雖然有部分專家學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策有所質(zhì)疑，但仔細(xì)分析政策的初心，可以說(shuō)這是一項(xiàng)有史以來(lái)突破性的重大惠農(nóng)政策。如果沒(méi)有增減掛用地指標(biāo)出讓政策，偏遠(yuǎn)的農(nóng)村土地很難產(chǎn)生超過(guò)600萬(wàn)元/hm2左右的溢價(jià)價(jià)值。按照凈產(chǎn)值15000元/hm2計(jì)算，40多萬(wàn)就需要40～50年的生產(chǎn)累積。更何況，農(nóng)村出讓的僅僅是建設(shè)用地指標(biāo)，村集體的土地面積一點(diǎn)也沒(méi)有減少，用于生產(chǎn)的耕地面積反而增加了。購(gòu)買指標(biāo)的地區(qū)，購(gòu)買的僅僅是建設(shè)用地指標(biāo)，而未買到實(shí)際的土地面積。而國(guó)有土地掛牌出讓，是把土地使用權(quán)一次性出售了。如果不是有保護(hù)耕地紅線、嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)的國(guó)家政策，城市發(fā)達(dá)地區(qū)不會(huì)出這筆錢買建設(shè)用地指標(biāo)，政策就是讓城市發(fā)達(dá)地區(qū)拿出資金支持農(nóng)民多種地，投資農(nóng)村發(fā)展。從根本上說(shuō)，這就是城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的最大實(shí)惠，是農(nóng)村居民分享國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的最好途徑。

2 工作中出現(xiàn)的具體問(wèn)題和矛盾

美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)新時(shí)期的新任務(wù)，在工作推進(jìn)中難免出現(xiàn)各種問(wèn)題和矛盾。綜合調(diào)查分析，找出目前工作中存在以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：

2.1 增減面積的核算存在爭(zhēng)議 目前的核算方法，村內(nèi)坑塘、墓地、荒地、空置宅基地等未被認(rèn)定為村居建設(shè)用地，導(dǎo)致職能部門認(rèn)定的可出讓建設(shè)指標(biāo)面積遠(yuǎn)少于新增復(fù)耕面積，村民意見(jiàn)較大，干部工作難做。

2.2 土調(diào)面積與實(shí)際面積存在偏差 第二次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)形成至今十多年間，由于缺少宅基地規(guī)劃儲(chǔ)備，新婚分戶的剛需建房存在占用耕地情況，目前職能部門不認(rèn)可這些占地為建設(shè)用地，村干部不好解釋，村民不能接受。

2.3 交易過(guò)程和出讓金監(jiān)管有待規(guī)范 增減掛土地指標(biāo)出讓價(jià)格動(dòng)輒幾十萬(wàn)，目前的交易模式和交易行為還不夠公開(kāi)透明，村民作為利益主體無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管。出讓金金額巨大，如果監(jiān)管制度不健全，容易發(fā)生違規(guī)事件。

2.4 地方政府權(quán)限尚未明確 建設(shè)用地指標(biāo)在省內(nèi)交易，交易主體由縣區(qū)政府相關(guān)部門主導(dǎo)經(jīng)辦。在資金使用權(quán)限上，縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有多大支配權(quán)？留取多少管理服務(wù)費(fèi)合適？目前尚未有成文的明確界定。

2.5 出讓金的用途分配需要規(guī)范 地方政府將一定比例的出讓金用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)屬于正常，但將絕大部分資金于農(nóng)村是政策的方向。如果制度約束缺失，很可能發(fā)生地方政府挪用、占用出讓金的情況。

2.6 建設(shè)規(guī)劃不夠長(zhǎng)遠(yuǎn) 建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，不僅是讓村民集中居住、便于管理和服務(wù)，還應(yīng)該考慮到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和即將隨之而來(lái)的逆城鎮(zhèn)化。有些地方規(guī)劃新村采取城鎮(zhèn)化模式，不符合鄉(xiāng)村發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)功能定位。

2.7 群眾的主體地位未得到充分尊重 由于宣傳不夠充分，群眾對(duì)政策的理解不全面，存在抵觸情緒。作為當(dāng)事人和利益主體，群眾建議沒(méi)人聽(tīng)、困難無(wú)人管等現(xiàn)象仍然存在，群眾的主體地位尚未得到充分體現(xiàn)和尊重。

3 對(duì)策建議

3.1 制定嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的面積計(jì)算辦法 建議在實(shí)地調(diào)研和充分分析的基礎(chǔ)上，對(duì)住房占地、宅基地標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的院落占地，其他占地（村頭荒、坑塘、林地、墓地、道路、公共事業(yè)等）分類統(tǒng)計(jì)，分級(jí)核算，對(duì)照新建村居用地情況對(duì)應(yīng)折減，計(jì)算增減掛土地指標(biāo)面積。

3.2 核算建房面積是應(yīng)尊重事實(shí)、分類施策 對(duì)于第二次全國(guó)土地調(diào)查后建房占用面積，根據(jù)具體情況分類施策。確實(shí)剛需建房而村里沒(méi)有規(guī)劃預(yù)留宅基地的，建議視為既成事實(shí)的村居面積;非剛需違規(guī)建房或占用基本農(nóng)田建房的，作為違法占地處理。

3.3 完善指標(biāo)出讓的管理機(jī)制 建議盡快推進(jìn)建立省級(jí)層面的建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，基層干部和村民可以知道指標(biāo)的真實(shí)出讓收入情況。健全省、市、縣3級(jí)監(jiān)管機(jī)制，確保交易的雙方自愿、信息公開(kāi)透明，防范違規(guī)違紀(jì)事件發(fā)生。

3.4 加強(qiáng)資金分配、使用和監(jiān)管 在補(bǔ)貼拆遷農(nóng)戶的同時(shí)，地方政府統(tǒng)籌使用部分出讓金用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、公共事業(yè)等也是必需的。建議從制度層面明確各級(jí)政府統(tǒng)籌使用資金的比例，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管，建立統(tǒng)籌資金的預(yù)決算公開(kāi)制度。

3.5 規(guī)劃定位立足長(zhǎng)遠(yuǎn) 隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，農(nóng)業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的占比越來(lái)越低，農(nóng)村的功能將更側(cè)重于生態(tài)和休閑。美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)著眼于20年后，對(duì)標(biāo)綠色、生態(tài)、休閑的發(fā)展方向。

3.6 建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制 基層干部要面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)民，解決復(fù)雜多樣的具體問(wèn)題，遵守工作紀(jì)律，保持良好作風(fēng)，對(duì)于工作的順利推進(jìn)至關(guān)重要。建議完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)管以及時(shí)制止工作中的錯(cuò)誤做法，同時(shí)讓敢做事、能做事的優(yōu)秀干部得到重用或獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

4 結(jié)語(yǔ)

美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)涉及農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大事項(xiàng)，事關(guān)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，戰(zhàn)略意義重大。城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的國(guó)家惠農(nóng)政策，用好政策、完善措施、尊重農(nóng)民的主體地位，是做好美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)工作的重要遵循。只要堅(jiān)持執(zhí)政為民、為民謀利的工作思路，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)就能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，成為群眾滿意的民心工程。

參考文獻(xiàn)

[1]許海英.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[J].河南農(nóng)業(yè)，2020（17）：51-52.

[2]楊曉瑩，王德信.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下菏澤市生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2014，31（7）：295-298.

（責(zé)編：張宏民）