嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系的三重審視

鄭子瑩

【摘要】全面二孩政策實(shí)施后，如何突破嬰幼兒照護(hù)困境成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的三重審視，可以看到：從政策的價(jià)值取向看，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)經(jīng)歷了從去家庭化（主要由政府或組織承擔(dān)）到家庭化（主要由家庭承擔(dān)）再到再家庭化（家庭與政府共同承擔(dān)）的發(fā)展過(guò)程;從政策工具的選擇看，目前政府青睞于使用環(huán)境型政策工具促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展，傾向于扮演一種“環(huán)境營(yíng)造者”的角色;從政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度看，當(dāng)前政策的布局重點(diǎn)在支持托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但有關(guān)家庭和社區(qū)的配套政策較少。

【關(guān)鍵詞】嬰幼兒;照護(hù)服務(wù);政策;審視

【中圖分類號(hào)】G617 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? 【文章編號(hào)】1004-4604（2021）7/8-0063-05

為了破解嬰幼兒照護(hù)難題，補(bǔ)齊“幼有所育”民生短板，2019年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。此后，相關(guān)職能部門(mén)迅速出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，旨在盡快建立起嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。對(duì)我國(guó)嬰幼兒照護(hù)政策進(jìn)行全方位審視是必要的。我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策經(jīng)歷了怎樣的變遷？現(xiàn)階段政府出臺(tái)這些政策的價(jià)值取向是什么？使用了哪些政策工具？各項(xiàng)政策之間的關(guān)聯(lián)度如何？這些政策的合理性、科學(xué)性和有效性又如何？這些問(wèn)題的答案是促進(jìn)和完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系構(gòu)建的關(guān)鍵所在。

一、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的價(jià)值取向?qū)徱?/p>

政策的價(jià)值取向是政策制定者在自身價(jià)值判斷基礎(chǔ)上所做出的一種集體選擇或政府選擇。在不同的歷史時(shí)期和社會(huì)環(huán)境下，對(duì)于解決同一社會(huì)問(wèn)題的思路往往有很大的不同，體現(xiàn)在政策層面，反映為政策方案路徑的極大差異?！?〕新中國(guó)成立后，受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重因素影響，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的價(jià)值取向大體上經(jīng)歷了從去家庭化（主要由政府或組織承擔(dān)）到家庭化（主要由家庭承擔(dān)）再到再家庭化（家庭與政府共同承擔(dān)）的發(fā)展過(guò)程。

1.1949年至20世紀(jì)80 年代末：去家庭化

新中國(guó)成立以后，各行各業(yè)百?gòu)U待興，為了解放婦女勞動(dòng)生產(chǎn)力，政府迫切需要分擔(dān)婦女和家庭照顧兒童的壓力。在此背景下，鼓勵(lì)單位舉辦托幼機(jī)構(gòu)成了這一時(shí)期城鎮(zhèn)兒童照顧政策體系的最重要內(nèi)容。1955年頒布的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》明確鼓勵(lì)企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等興辦幼兒園和托兒所。城鎮(zhèn)幼兒園和托兒所的數(shù)量迅速增長(zhǎng)，到1956年年底，全國(guó)城鎮(zhèn)各種托幼機(jī)構(gòu)約有2.67萬(wàn)家，收托兒童125萬(wàn)余名，比1949年增加了260倍。〔2〕改革開(kāi)放后，政府頒布了《城市托兒所工作條例》《三歲前小兒教養(yǎng)大綱》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》等政策。1980年，城鄉(xiāng)0～3歲嬰幼兒入托率達(dá)到28.2%?！?〕此后，全國(guó)托兒所數(shù)量持續(xù)增加。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，到20世紀(jì)80年代末，0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)開(kāi)始由原先的福利性質(zhì)服務(wù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧议L(zhǎng)付費(fèi)的購(gòu)買服務(wù)?？偟膩?lái)說(shuō)，這一時(shí)期的嬰幼兒照護(hù)政策具有比較明顯的去家庭化傾向，其政策的主要目標(biāo)是解放婦女勞動(dòng)生產(chǎn)力、解除婦女的后顧之憂和撫育嬰幼兒。

2.20 世紀(jì) 90 年代至2010 年：家庭化

在這一階段，我國(guó)加快了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，單位退出托育服務(wù)的供給，嬰幼兒照護(hù)責(zé)任逐漸回到家庭。2000年集體性托幼機(jī)構(gòu)減少 5 萬(wàn)家以上，到 2010 年國(guó)家集體辦托兒所基本消失。據(jù)第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查（2010年），3歲以下孩子由家庭承擔(dān)照顧責(zé)任的占99.9%?！?〕與此同時(shí)，弱勢(shì)兒童群體的照顧問(wèn)題進(jìn)入政策視野，兒童照護(hù)政策發(fā)展主要體現(xiàn)在為弱勢(shì)兒童提供津貼和服務(wù)上。2001年起，《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》等一系列政策文件相繼發(fā)布。這一時(shí)期的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策具有明顯的家庭化取向，即通過(guò)弱化政府（通過(guò)單位）對(duì)嬰幼兒照顧的支持，使得兒童照顧的主要責(zé)任重新回到家庭。這一變化對(duì)城鎮(zhèn)家庭的兒童照顧安排影響很大。

3.2010 年至今：再家庭化

2010 年是我國(guó)嬰幼兒照護(hù)政策與托育事業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折之年。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“堅(jiān)持教育的公益性和普惠性”，0～3 歲嬰幼兒教育也因此受到重視。2013年，教育部在14個(gè)地區(qū)啟動(dòng)0～3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)，嘗試建構(gòu)0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)體系。此外，兒童照護(hù)政策在內(nèi)容上逐漸豐富，表現(xiàn)在兒童教育、養(yǎng)育和營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和健康保健、文化娛樂(lè)等方面，但出臺(tái)的《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱（修訂）》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等一系列政策缺乏系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，有關(guān)3歲以下嬰幼兒照護(hù)的內(nèi)容只是零散分布其間。經(jīng)過(guò)將近10年的意識(shí)形態(tài)建設(shè)和地方性的實(shí)踐探索，特別是2016年全面二孩政策實(shí)施后，社會(huì)托育服務(wù)的欠缺成為阻礙大部分家庭生育二孩的首要因素，解決嬰幼兒照護(hù)問(wèn)題成為熱點(diǎn)民生話題。據(jù)報(bào)道，2017年，我國(guó)0～3歲嬰幼兒的入托率僅為4.1%?！?〕在此背景下，國(guó)務(wù)院頒布了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)首次面向3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的國(guó)家層面政策，開(kāi)啟了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)新元年，此后一系列配套政策陸續(xù)出臺(tái)。

2010年以后，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策顯現(xiàn)出再家庭化取向。“再家庭化”的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)模式并不是簡(jiǎn)單地把政府的公共服務(wù)責(zé)任推給家庭，而是轉(zhuǎn)向“支持家庭”。〔6〕也就是說(shuō)，國(guó)家通過(guò)政策手段（如育兒假、產(chǎn)休假、嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)、托育補(bǔ)助金發(fā)放等政策）將照顧責(zé)任交由家庭承擔(dān)，通過(guò)重新配備家庭公共服務(wù)資源為家庭增權(quán)和賦能。這一時(shí)期政策的主要任務(wù)是為廣大人民群眾提供適度普惠的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。

二、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策工具的選擇審視

政策工具是連接政策目標(biāo)和政策實(shí)施的“橋梁”，是保證政策制定者的價(jià)值選擇轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行者的行動(dòng)措施的重要手段和方式。〔7〕《指導(dǎo)意見(jiàn)》體現(xiàn)了決策者推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)“再家庭化”的重要價(jià)值取向，啟動(dòng)了面向未來(lái)的新一輪兒童照護(hù)服務(wù)體系的改革與發(fā)展。因此，對(duì)這個(gè)政策文本進(jìn)行分析，有助于我們更深入地了解政策推進(jìn)的途徑，避免政策實(shí)施過(guò)程中因?yàn)椴黄ヅ鋷?lái)的阻力。考慮到供給和需求在政策項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的重要性，這里采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分析框架，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3種。具體而言，供給型政策工具是指政府通過(guò)資金投入、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素的支持，直接推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)的發(fā)展;環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施等方式營(yíng)造有利于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策環(huán)境和氛圍，間接地促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展;需求型政策工具則指政府通過(guò)采購(gòu)服務(wù)、市場(chǎng)塑造、服務(wù)外包、國(guó)際交流等措施減少嬰幼兒照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的不利因素，穩(wěn)定市場(chǎng)環(huán)境，拉動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

為更好地分析上述3種政策工具在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的使用情況，根據(jù)不可細(xì)分原則對(duì)文本中每條政策內(nèi)容進(jìn)行人工編碼，獲得文本條目68條，通過(guò)歸類與統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明，《指導(dǎo)意見(jiàn)》涵蓋了供給型、環(huán)境型、需求型3種政策工具，但是在運(yùn)用頻率上3種政策工具差距很大，分別為環(huán)境型60.30%、供給型36.76%、需求型2.94%（見(jiàn)圖1）。這體現(xiàn)了政府對(duì)不同政策工具的使用偏好。

1.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具在所有政策工具中所占的比例最高。具體而言，策略性措施占38.24%，目標(biāo)規(guī)劃占16.18%，法規(guī)管制占5.88%，稅收優(yōu)惠則沒(méi)有涉及。策略性措施的高頻率使用反映了政府在“滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求，促進(jìn)嬰幼兒健康成長(zhǎng)”等目標(biāo)上的追求，說(shuō)明政府更傾向于扮演一種“環(huán)境營(yíng)造者”的角色。不過(guò)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中部分策略性措施的可操作性不強(qiáng)，需要在后期配套措施中補(bǔ)充和細(xì)化。總的來(lái)說(shuō)，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展?fàn)I造良好的政策氛圍，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，而不是過(guò)度限制與干預(yù)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展，這是一種較好的政策導(dǎo)向。

2.供給型政策工具

供給型政策工具的使用率為36.76%，各具體政策工具的使用頻率依次為：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占14.71%，公共服務(wù)占10.29%，人才培養(yǎng)占7.35%，信息支持占4.41%，資金投入空缺?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在供給型工具中使用最多，體現(xiàn)了政府開(kāi)始重視嬰幼兒照護(hù)服務(wù)公共設(shè)施及配套安全設(shè)施的建設(shè)。公共服務(wù)方面，對(duì)各部門(mén)的公共服務(wù)職責(zé)、分工、考核都有涉及，特別是附件中厘清了衛(wèi)生健康部門(mén)、教育部門(mén)、民政部門(mén)等17個(gè)相關(guān)工作部門(mén)的權(quán)責(zé)，顯示了政府讓嬰幼兒照護(hù)服務(wù)管理和服務(wù)職責(zé)從缺位到歸位的決心。人才培養(yǎng)是促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)高校專業(yè)設(shè)置、從業(yè)人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)素養(yǎng)等方面都有提及。但從總體上看，目前嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的財(cái)政投入與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制還處于缺失狀態(tài)。加強(qiáng)對(duì)資金投入這一政策工具的運(yùn)用將是今后推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵。

3.需求型政策工具

需求型政策工具可以刺激嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的多元發(fā)展，但這一政策工具的使用頻率非常低，僅為2.94%，僅使用了市場(chǎng)塑造這種工具?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中沒(méi)有涉及國(guó)際交流和貿(mào)易管制，這與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)本身發(fā)展的性質(zhì)和方向有關(guān)。不過(guò)，購(gòu)買服務(wù)和服務(wù)外包的缺乏，不利于社會(huì)力量的積極參與，后續(xù)的政策制定要在這方面有所突破。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》勾勒了比較完整的政策支持體系，其中環(huán)境型政策工具在使用的所有政策工具中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但相對(duì)于供給型政策工具和需求型政策工具而言，環(huán)境型政策工具有一種天然的模糊性，即環(huán)境型政策工具所要求的目標(biāo)或提供的策略可能只是一種理想的存在，與現(xiàn)實(shí)之間存在一定的距離，后期需要相關(guān)配套政策促使其落地?！?〕

三、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度審視

關(guān)聯(lián)程度是從體系發(fā)展的角度來(lái)揭示某一領(lǐng)域政策內(nèi)容和形式的演變規(guī)律，是了解政策體系發(fā)展情況的基本研究方法?！?〕它從綱領(lǐng)性文件的戰(zhàn)略目標(biāo)與措施入手，從支撐性和一致性兩個(gè)維度分析與之相關(guān)的配套政策或?qū)嵤┘?xì)則的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估。 〔10〕為了實(shí)現(xiàn)“到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立”，作為具有權(quán)威性、綱領(lǐng)性的政策文本，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了三大主要任務(wù)：加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)，加大對(duì)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度，規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。圍繞這三大任務(wù)，衛(wèi)健委、教育部、發(fā)改委、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、商務(wù)部、銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)相繼制定和發(fā)布了相關(guān)配套政策（包括政策修訂）。根據(jù)搜集到的資料，截至2021年2月底，其數(shù)量達(dá)到13個(gè)（其中2019年后出臺(tái)的有11個(gè)，為了更好地展示整體關(guān)聯(lián)性，把之前發(fā)布的兩個(gè)政策文件一起呈現(xiàn)），其關(guān)聯(lián)性如圖2所示。

從圖2中可以看到，支撐“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一任務(wù)的配套政策較多，有些文件從設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范、質(zhì)量規(guī)范、師資培養(yǎng)等方面來(lái)促進(jìn)托育服務(wù)體系的建構(gòu)，有些文件則從經(jīng)費(fèi)支持、稅收優(yōu)惠角度進(jìn)行了補(bǔ)充。這些配套政策內(nèi)容詳細(xì)，具有可操作性，能較好地落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》中支持托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的任務(wù)。

支撐“加大對(duì)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度”這一任務(wù)的配套政策較少，支持力度較差，主要是從財(cái)政上提供支持，但是在具體操作層面缺少行動(dòng)指導(dǎo)。特別是在“加大對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持，推廣嬰幼兒早期發(fā)展項(xiàng)目”這一目標(biāo)上，幾乎處于空白狀態(tài)。

支撐“加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)”這一任務(wù)的配套政策僅有2019年5月頒布的《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱（修訂）》。對(duì)于以家庭為主的嬰幼兒照護(hù)而言，難以實(shí)現(xiàn)育兒和工作之間的平衡，是當(dāng)前家庭特別是女性面臨的最大挑戰(zhàn)。2020年《中國(guó)教育報(bào)》上的一份調(diào)查報(bào)告顯示：脫產(chǎn)嬰幼兒父母重返工作崗位的支持率不到10%，在生育期間單位靈活安排工作時(shí)間的僅有35.9%，享有育兒補(bǔ)貼的家庭也僅有1/3?！?1〕因此，目前的政策還沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)意義上的支撐作用，國(guó)家需要盡快出臺(tái)更具操作性的配套政策予以支持。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的系統(tǒng)梳理和多方位審視，我們可以看到：為了實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了照護(hù)服務(wù)這個(gè)概念，而不是使用托育服務(wù)這個(gè)概念。因?yàn)檎兆o(hù)服務(wù)有更豐富的外延，托育服務(wù)體系只是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系中的一部分。家庭是3歲以下嬰幼兒最適合的成長(zhǎng)環(huán)境，那些能夠促進(jìn)0～3歲嬰幼兒在家庭環(huán)境中健康成長(zhǎng)的福利政策才是關(guān)鍵所在。所以，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的建構(gòu)應(yīng)該在支持家庭照護(hù)的基礎(chǔ)上發(fā)展社區(qū)照護(hù)服務(wù)和機(jī)構(gòu)托育服務(wù)。目前，嬰幼兒照護(hù)育服政策更多地關(guān)注服務(wù)（托育服務(wù)體系）維度的構(gòu)建，對(duì)家長(zhǎng)支持的經(jīng)費(fèi)（兒童津貼制度）維度和時(shí)間（親職假）維度缺乏更落地的政策支持。今后國(guó)家需要把更多的關(guān)注點(diǎn)放在這兩個(gè)維度上。另外，當(dāng)前政策厘清了國(guó)家各部門(mén)的權(quán)責(zé)，但嬰幼兒照護(hù)服務(wù)主要是屬地管理，還需要進(jìn)一步厘清中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確地方該承擔(dān)的責(zé)任。

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