淮河流域水環(huán)境治理對策

包曉斌，朱曉兵

(1.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；2.沈陽市水務(wù)事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心城市水資源管理部，遼寧 沈陽 110002)

隨著沿淮地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加速，淮河流域水環(huán)境污染備受關(guān)注。流域內(nèi)水土資源開發(fā)利用程度較高，農(nóng)業(yè)和生活污水排放量持續(xù)增加，導(dǎo)致流域水環(huán)境壓力較大。流域存在水環(huán)境承載能力下降、地下水超采等水環(huán)境安全問題，水環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。因此，將淮河流域列為重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合治理，開展流域水生態(tài)文明建設(shè)，對切實(shí)保護(hù)淮河流域水環(huán)境，推動流域綠色發(fā)展具有重要意義[1]。

1 淮河流域水環(huán)境現(xiàn)狀

淮河是我國最早進(jìn)行水污染綜合治理的重點(diǎn)河流之一，經(jīng)過多年治理，淮河流域水環(huán)境污染得到有效遏制，流域水質(zhì)有所改善，淮河干流水質(zhì)基本常年保持Ⅲ類[2]。盡管淮河流域水質(zhì)總體上呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)趨勢，但部分河流水質(zhì)尚未達(dá)到水功能區(qū)管理目標(biāo)要求，淮北地區(qū)重要支流的主要污染物入河量仍超過水功能區(qū)納污能力。

1.1 河流水質(zhì)變化

從淮河流域地表水監(jiān)測斷面統(tǒng)計(jì)結(jié)果的年際變化來看，淮河流域水質(zhì)改善較為明顯。在2019年監(jiān)測的179個水質(zhì)斷面中，Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ類水質(zhì)分別占0.6%、20.1%和43.0%，比2004年增加0.6%、13.0%和21.6%。2004—2007年、2012—2017年Ⅰ和Ⅱ類水質(zhì)占比均低于8.0%，Ⅳ類水質(zhì)占比從2004年的28.6%增至2019年的35.2%，2019年Ⅴ類水質(zhì)占比為0.6%，下降幅度較大，比2004年降低42.3%，2019年劣Ⅴ類水質(zhì)也僅占0.6%(圖1)?；春恿饔虻闹饕廴疚锇ɑ瘜W(xué)需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷、五日生化需氧量和氟化物等。從總體上來看，淮河流域Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ類水質(zhì)仍占36.4%，與西北諸河、西南諸河、長江和珠江流域等相比仍有差距。

圖1 淮河流域分類水質(zhì)斷面占比變化

2018年淮河流域全年期評價(jià)河長20 991.8 km，水質(zhì)良好的Ⅰ類水質(zhì)河長148.4 km，占整個評價(jià)河長的0.7%；水質(zhì)較好的Ⅱ類水質(zhì)河長3 710.5 km，占17.7%；水質(zhì)尚可的Ⅲ類水質(zhì)河長9 331.2 km，占44.5%；已受到污染的Ⅳ類水質(zhì)河長4 849.0 km，占23.1%；受到較重污染的Ⅴ類水質(zhì)河長1 891.0 km，占9.0%；受到嚴(yán)重污染的劣Ⅴ類水質(zhì)河長 1 061.7 km，占5.0%?；春恿饔颌瘛箢愃娱L占62.9%，比2010年上升24.1%，Ⅴ類及劣Ⅴ類水河長占14.0%，比2010年下降20.5%，表明淮河流域水環(huán)境污染程度有所減輕，如表1所示。

表1 淮河流域河流不同水質(zhì)河長占比變化 單位：%

近年來，淮河流域水環(huán)境污染治理力度加大，淮河流域由中度污染轉(zhuǎn)變?yōu)檩p度污染?；春恿饔颌瘛箢愃|(zhì)比例呈現(xiàn)平穩(wěn)遞增趨勢，而Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)比例則呈現(xiàn)遞減的趨勢。盡管淮河流域水質(zhì)逐漸好轉(zhuǎn)，但在淮河周邊，特別在上游地區(qū)企業(yè)迅速增多，導(dǎo)致耗水量和能源消耗量大幅增加，部分企業(yè)未能采取有效的廢水處理技術(shù)而將污水直接排入河流，沙潁河、渦河、沱河等淮北一些重要支流水污染問題時有發(fā)生。與全國流域水質(zhì)的平均水平相比，其水質(zhì)狀況仍需繼續(xù)改善。

1.2 省際廢水排放變化

淮河流域廢污水排放量呈增加的態(tài)勢(淮河流域內(nèi)湖北省水域面積很小，對其未進(jìn)行統(tǒng)計(jì))，2018年在淮河流域172個城鎮(zhèn)2 386個入河排污口，入河廢污水排放量為64.61億t，比2010年增長25.9%。在淮河流域內(nèi)，河南省主要城鎮(zhèn)廢污水排放量高于其他省份，而且呈上升的態(tài)勢，2018年廢污水排放量達(dá)到20.99億t，比2010年增長26.1%。江蘇省、安徽省、山東省主要城鎮(zhèn)廢污水排放量均已超過10億t，分別比2010年增長8.6%、53.0%和24.1%，如圖2所示。

圖2 淮河流域主要城鎮(zhèn)廢污水入河排放量變化

2018年在淮河流域主要污染物化學(xué)需氧量和氨氮排放總量分別為20.69萬t和1.77萬t。2017年水利部制定《全國水資源保護(hù)規(guī)劃(2016—2030年)》，明確淮河片(包括淮河流域及山東半島)2030年化學(xué)需氧量和氨氮入河限制排污總量為26.54萬t和1.86萬t。2018年河南省的化學(xué)需氧量、江蘇省和山東省的氨氮入河排放量已達(dá)到限排目標(biāo)要求，如表2所示。

表2 2018年沿淮4省主要污染物入河排放量

沿淮各省區(qū)采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)污染防治、污水處理廠建設(shè)等系列措施，取得一定成效?；春恿饔蛩廴緪夯玫接行Э刂?，部分河段水體功能得到一定恢復(fù)，但水質(zhì)達(dá)標(biāo)率總體上仍然偏低，與水功能區(qū)限制納污紅線任務(wù)仍存在一定差距，不能滿足流域內(nèi)河湖水生態(tài)系統(tǒng)承載能力的要求。一些地區(qū)污染物入河排放量仍然超過水功能區(qū)納污能力，部分河流的水質(zhì)尚未達(dá)到水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求，特別是一些淮北支流污染仍比較嚴(yán)重。水污染使部分水體功能下降，加劇了水資源供需矛盾。淮河流域有不少河道存在季節(jié)性有水無流或河干的現(xiàn)象，這些河道因水體污染和水資源短缺使水生生物資源遭受破壞。局部地區(qū)飲水安全、供水安全和生態(tài)安全受到威脅，水環(huán)境污染防治任務(wù)較重。

1.3 水環(huán)境污染來源

淮河流域水環(huán)境污染來源包括工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染等。從水環(huán)境污染治理水平來看，在加強(qiáng)流域工業(yè)污染源治理的情況下，工業(yè)污染所占的份額逐漸下降。城鎮(zhèn)生活污水排放量將持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)面源污染將越來越突出，對流域水體的污染影響較大。

1.3.1工業(yè)污染依然嚴(yán)重

淮河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性污染突出，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠。沿淮城鎮(zhèn)工業(yè)不發(fā)達(dá)，大多數(shù)工業(yè)企業(yè)集中在技術(shù)含量要求較低、依托于當(dāng)?shù)匾赞r(nóng)副土特產(chǎn)品為原料的行業(yè)，其耗水量大、污染嚴(yán)重、浪費(fèi)資源。這些企業(yè)技術(shù)裝備水平比較落后，工業(yè)污染處理水平不高，設(shè)置的河道排污口分布密集，水體稀釋擴(kuò)散能力有限。

2015年淮河流域工業(yè)廢水排放量達(dá)到19.57億t，工業(yè)污染物化學(xué)需氧量排放量達(dá)到21.81萬t，氨氮排放量達(dá)到1.63萬t，分別比2011年下降11.7%、20.5%和28.2%。盡管淮河流域工業(yè)廢水及其污染物排放量有所下降，但仍然有一些新的工業(yè)污染源產(chǎn)生，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率不高。一些企業(yè)在發(fā)展中注重規(guī)模擴(kuò)張，忽視技術(shù)升級。企業(yè)污染超標(biāo)反彈嚴(yán)重，個別地方重點(diǎn)工業(yè)污染源超標(biāo)反彈率較高。在污染企業(yè)治理過程中，重視末端治理，忽視清潔生產(chǎn)，實(shí)行低水平重復(fù)建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

1.3.2生活污染持續(xù)增加

由于沿淮地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村生活用水條件改善，淮河流域生活污水排放量持續(xù)上升。2015年淮河流域生活污水排放量達(dá)到49.67億t，是工業(yè)廢水排放量的2.54倍。流域地表水污染對地下水產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，一些城鎮(zhèn)因地表水受到嚴(yán)重污染，超量開采地下水，導(dǎo)致地下水位下降，加劇區(qū)域水資源短缺和生態(tài)系統(tǒng)失衡。

許多地區(qū)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，而且收繳率不高。大部分城鎮(zhèn)污水處理廠沒有實(shí)行市場化運(yùn)作，污水處理廠建設(shè)資金缺口較大。一些開發(fā)區(qū)已建成的污水處理廠沒有完全發(fā)揮作用，一些已建成的污水處理廠因地方管網(wǎng)配套不足而無法運(yùn)行?；春恿饔蜣r(nóng)村基本上以粗放型的方式排放生活污水，農(nóng)村地區(qū)生活污水處理設(shè)施薄弱，污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)緩慢，污水處理水平較低。有些已建成的污水處理廠因?yàn)槲鬯芫W(wǎng)不配套或污水處理收費(fèi)不落實(shí),無法投入正常運(yùn)行。

1.3.3農(nóng)業(yè)面源污染加劇

淮河流域耕地面積占全國耕地總面積的1/6，是我國重要的糧食生產(chǎn)基地。2015年淮河流域農(nóng)業(yè)廢水化學(xué)需氧量排放量達(dá)到124.48萬t，占全流域化學(xué)需氧量排放總量的51.9%。長期以來流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等化學(xué)投入品使用量較大，這些化學(xué)投入品流失嚴(yán)重，通過徑流進(jìn)入河湖水網(wǎng)，加劇流域面源污染。淮河流域秸稈年產(chǎn)量達(dá)到 7 000萬t以上，部分腐爛秸稈直接進(jìn)入河內(nèi)，致使水體受到污染。種植業(yè)面源污染具有分散性，致使防治成本增加，不僅造成土壤肥力流失，而且嚴(yán)重污染地表水和地下水。

淮河流域養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖場廣泛散布在農(nóng)村地區(qū)。養(yǎng)殖造成的面源污染日漸突出，而且缺乏針對性的防治措施。畜禽糞尿以及生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄污染物進(jìn)入水體，增加水體中化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷等污染物總量，對流域水環(huán)境造成嚴(yán)重污染。一些地區(qū)高密度水產(chǎn)養(yǎng)殖對水體的污染也比較嚴(yán)重，致使水體富營養(yǎng)化。

2 淮河流域水環(huán)境治理存在的主要問題

20世紀(jì)80年代淮河流域水污染嚴(yán)重，水質(zhì)惡化，河湖水體大多低于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，地下水水質(zhì)也遭受不同程度的污染，水污染事故頻發(fā)，制約流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，通過流域水環(huán)境綜合治理，淮河水體污染程度有所減輕，但受到地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，淮河流域水環(huán)境治理面臨挑戰(zhàn)[3]。在淮河流域水環(huán)境管理體制、水環(huán)境執(zhí)法、水環(huán)境管制手段、省際跨界水污染治理措施、水環(huán)境治理主體投入等方面，均亟待改進(jìn)和完善[4]。

2.1 管理體制尚未理順

目前，淮河流域管理制度以行政區(qū)域管理為主，地區(qū)分割、條塊分割嚴(yán)重，水管理縱向職能脫節(jié)，橫向職能分散?，F(xiàn)有的淮河流域水環(huán)境管理機(jī)制往往導(dǎo)致地方政府為維護(hù)自身利益和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以從全流域的整體利益出發(fā)，對流域水環(huán)境進(jìn)行綜合管理。在決策制定上容易出現(xiàn)地方保護(hù)等偏差，影響淮河水污染治理成效[5]。

淮河流域水環(huán)境管理體制尚未理順，相關(guān)法律法規(guī)不健全，制度供給缺失，一些地方?jīng)]有扭轉(zhuǎn)水環(huán)境管理各自為政的狀況，仍然出現(xiàn)“多龍管水”現(xiàn)象，部門之間以及區(qū)域之間存在不同程度的矛盾，相關(guān)部門責(zé)任界定模糊，其所采取的水環(huán)境污染治理措施還不夠協(xié)調(diào)。流域內(nèi)尚未形成水環(huán)境監(jiān)督和獎懲機(jī)制，地區(qū)水環(huán)境的屬地管理使流域管理機(jī)構(gòu)不能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和約束的作用[6]。

2.2 執(zhí)法不到位

淮河流域所轄各級政府是流域水環(huán)境污染治理的責(zé)任主體，一些地區(qū)環(huán)保部門未能嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境影響評價(jià)法》，部分項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，違反“三同時”制度。對水環(huán)境污染排放的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，環(huán)境監(jiān)管沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。有些地區(qū)環(huán)保監(jiān)管能力弱，對水環(huán)境違法行為的處罰力度不夠，執(zhí)法難度較大，不能有效控制新建項(xiàng)目的水環(huán)境污染，難以完成執(zhí)法任務(wù)[7]?！痘春恿饔蛩廴痉乐螘盒袟l例》中涉及了經(jīng)濟(jì)處罰和行政處罰，且對處罰對象和處罰標(biāo)準(zhǔn)均進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但很少涉及刑事處罰。對于流域重大水環(huán)境污染事故的處理，重視經(jīng)濟(jì)處罰，輕視刑事處罰。

2.3 管制手段單調(diào)

淮河流域水環(huán)境污染治理的行政手段較多，經(jīng)濟(jì)激勵手段較少。流域水環(huán)境管理主要依靠指令控制型政策和行政約束制度，有效調(diào)動了地方政府治理水環(huán)境污染的積極性，但是單純依靠政府的行政手段已不能滿足推進(jìn)流域水環(huán)境污染治理的實(shí)際需求。

流域水環(huán)境污染治理的預(yù)期績效目標(biāo)不夠明確，尚未構(gòu)建全流域激勵機(jī)制，淮河上下游地區(qū)沒有形成權(quán)責(zé)明晰和利益共享的制度體系，上游地區(qū)開展水污染防治的積極性不高，對下游地區(qū)造成負(fù)面影響[8]。淮河流域水環(huán)境污染治理資金投入達(dá)千億元，但治理項(xiàng)目市場化程度不高，運(yùn)轉(zhuǎn)資金落實(shí)困難，治理過程低效，治理任務(wù)難以按時完成。

2.4 省際跨界水污染治理措施不力

淮河流域開展水環(huán)境污染聯(lián)防的主要是沿淮省區(qū)，但是省際地方政府之間的合作機(jī)制和溝通方式不明確，缺乏可操作的具體辦法，各地區(qū)的水利和環(huán)保部門職能和權(quán)力范圍界定不夠清晰。沿淮各地區(qū)在淮河流域水環(huán)境污染防治工作中合作機(jī)制尚不完善，存在職能交叉、利益沖突和管理不統(tǒng)一等問題。

淮河流域開展省際跨界水環(huán)境監(jiān)測的部門包括淮河水利委員會、環(huán)保局、水文局、水產(chǎn)局等相關(guān)部門，也包括其他涉水企業(yè)，例如自來水廠和水污染處理廠等。省際跨界水環(huán)境污染的監(jiān)測目的、斷面設(shè)置、監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測規(guī)范等尚不統(tǒng)一，不僅存在因重復(fù)監(jiān)測而造成的資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致因部門之間監(jiān)測數(shù)據(jù)沖突造成水環(huán)境分析的不確定性[9]。

2.5 治理主體投入不足

淮河流域水環(huán)境治理涉及部門既包括環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等直接相關(guān)的業(yè)務(wù)部門，也包括國土、建設(shè)、交通等掌握項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)施的職能部門，這種管理格局導(dǎo)致水環(huán)境治理資金分散列支，有些部門資金額度較低而且不具有連續(xù)性，各部門投入缺乏有效的整合，資金的使用效益較低。與水環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的支出仍然分列在多個預(yù)算科目中，難以準(zhǔn)確全面地反映出政府投資狀況。

淮河流域水環(huán)境治理主體除各級政府和流域機(jī)構(gòu)以外，企業(yè)和非營利組織的參與度十分有限，公眾的參與流于形式，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。尚未建立市場機(jī)制分擔(dān)政府實(shí)現(xiàn)公共利益的成本，提高非政府機(jī)構(gòu)和公眾對公共事務(wù)的參與度，以應(yīng)對政府資金短缺帶來的挑戰(zhàn)[10]。盡管企業(yè)和非營利組織及公眾參與水環(huán)境治理的重要性得到承認(rèn)，但是在實(shí)踐中，由于尚未健全水環(huán)境治理參與制度，各投入主體會優(yōu)先考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會利益和生態(tài)效益，導(dǎo)致決策偏頗或失誤。

3 淮河流域水環(huán)境治理的對策建議

為推動淮河流域水環(huán)境治理進(jìn)程，應(yīng)提高其重要的戰(zhàn)略地位，堅(jiān)持流域綜合治理，構(gòu)建水環(huán)境治理體系，加強(qiáng)水功能區(qū)和入河排污口的監(jiān)督管理，實(shí)行沿淮省區(qū)水環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，注重飲用水水源地、地下水保護(hù)，有效改善流域水環(huán)境質(zhì)量狀況，助力流域生態(tài)文明建設(shè)，保障流域生產(chǎn)和生態(tài)安全。

3.1 健全流域水環(huán)境治理法律法規(guī)體系

完善淮河流域水環(huán)境治理法律法規(guī)，推動淮河流域綜合治理的法治建設(shè)。將已有的流域水環(huán)境治理法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行修訂，對有關(guān)原則性條款加以細(xì)化，針對水環(huán)境治理中存在的突出問題做出專門規(guī)定。加強(qiáng)地方配套法規(guī)與規(guī)章的建設(shè)，提高其適用性和可操作性。從流域生態(tài)環(huán)境治理的效益最大化出發(fā)，根據(jù)流域不同河段水質(zhì)要求，確定流域上中下游地區(qū)水環(huán)境治理的責(zé)任和權(quán)利，落實(shí)關(guān)于水生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染治理的法定義務(wù)。

實(shí)施流域內(nèi)各省區(qū)水環(huán)境治理的協(xié)同執(zhí)法，執(zhí)行聯(lián)防聯(lián)控任務(wù)，提高流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和環(huán)境污染治理效能。建立各級政府目標(biāo)責(zé)任制，把轄區(qū)出境水質(zhì)變化情況作為衡量該區(qū)域水環(huán)境治理狀況的重要指標(biāo)，列入地方政府領(lǐng)導(dǎo)年度考核和目標(biāo)責(zé)任制，逐級簽訂治污目標(biāo)責(zé)任書，實(shí)行責(zé)任追究制度[11]。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，將民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，加大對流域水環(huán)境損害行為的懲戒力度，妥善處理區(qū)域間水環(huán)境糾紛。

3.2 完善流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系

完善淮河流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系，探索政府扶持和市場參與相結(jié)合的治理路徑，協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段，形成流域水環(huán)境治理的長效機(jī)制。流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系由基礎(chǔ)規(guī)劃和應(yīng)用規(guī)劃組成。基礎(chǔ)規(guī)劃立足于長時間尺度，從戰(zhàn)略高度規(guī)定與水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相關(guān)的水域、土地使用功能,提供安全的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水。應(yīng)用性規(guī)劃以基礎(chǔ)性規(guī)劃為原則制定的專項(xiàng)規(guī)劃,包括區(qū)域、小流域、城鎮(zhèn)水環(huán)境治理規(guī)劃和污染源減排計(jì)劃等。

加強(qiáng)流域水環(huán)境治理規(guī)劃制定過程中的民主科學(xué)決策，并使具體制度具有可操作性。健全流域管理體制，以流域水資源作為主體，統(tǒng)籌山水林田湖草要素。注重健全流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合、行政區(qū)劃服從流域統(tǒng)一管理，水利、環(huán)保、自然資源、應(yīng)急、城建等部門各司其職，建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)持以統(tǒng)一規(guī)劃、分工負(fù)責(zé)為指導(dǎo)原則，統(tǒng)籌運(yùn)作，明確責(zé)任主體。實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境治理模式由末端治理向全過程綜合治理轉(zhuǎn)變，從目標(biāo)總量控制向容量與總量雙控轉(zhuǎn)變[12]。

3.3 加大水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)力度

加強(qiáng)淮河流域水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)，將水功能區(qū)分為禁止設(shè)置、嚴(yán)格限制、一般限制3種類型，實(shí)行水功能區(qū)分級分類管理，從嚴(yán)核定水域納污容量，確定主要污染物限制排污總量控制方案，全面落實(shí)污染物總量控制[13]。根據(jù)江河湖泊水功能區(qū)劃及其納污限排要求，對入河排污口設(shè)置進(jìn)行分類管理。新建、改建和擴(kuò)大入河排污口必須嚴(yán)格執(zhí)行分類管理要求，并按排污口布局規(guī)劃對現(xiàn)有入河排污口進(jìn)行改造，促進(jìn)有序控源減排[14]。建立入河排污許可交易制度，實(shí)施排污權(quán)管理，嚴(yán)格控制入河排污總量。限制區(qū)域內(nèi)污染源的排放量及排放濃度，確定區(qū)域內(nèi)各污染物的削減量，使得各區(qū)域內(nèi)各監(jiān)測斷面水質(zhì)能夠滿足功能區(qū)劃要求。注重水資源合理調(diào)度，進(jìn)一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。

全面推進(jìn)淮河流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)，對未達(dá)到控制目標(biāo)的水功能區(qū)，制定水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。通過截污控污、水生態(tài)修復(fù)、調(diào)水引流等措施，達(dá)到水功能區(qū)確定的水質(zhì)目標(biāo)。在確保工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活用水的前提下，保持小流量下泄，改善河道水流和水生植物條件，提高水體的自凈能力，降低污染物濃度，避免淮河干流污染團(tuán)的形成，保證沿淮地區(qū)的水質(zhì)安全。制定飲用水水源地保護(hù)措施及應(yīng)急備用水源保護(hù)規(guī)定，加強(qiáng)平原區(qū)地下水水質(zhì)保護(hù)，嚴(yán)格控制區(qū)域地下水開采總量，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)飲用水源地保護(hù)、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，落實(shí)目標(biāo)考核，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法，加強(qiáng)水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控，防御突發(fā)性水污染事故[15]。

3.4 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局

根據(jù)淮河流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和水資源條件，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)布局，化解流域結(jié)構(gòu)性污染問題。制定流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造和升級，不得采用和生產(chǎn)列入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向目錄內(nèi)禁止的工藝和產(chǎn)品，嚴(yán)格控制導(dǎo)向目錄內(nèi)限制的工藝和產(chǎn)品。必須嚴(yán)格控制發(fā)展高耗水、重污染型的項(xiàng)目，加快淘汰能耗高、用水效率低、水污染重的落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品。開展重點(diǎn)污染行業(yè)專項(xiàng)整治，加大對規(guī)模較小、污染較重的造紙、印染、化工、電鍍、制革等企業(yè)的淘汰力度[16]。對已實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放但廢水排放量大的企業(yè)，要限制擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，避免增加污染負(fù)荷。

轉(zhuǎn)變淮河流域經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)施低消耗、低污染、高產(chǎn)出的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，全面推行清潔生產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化。合理調(diào)整高耗水型重污染行業(yè)和原材料初級加工行業(yè)在工業(yè)中的比重，限期治理工業(yè)污染源，削減工業(yè)污染負(fù)荷。倡導(dǎo)使用生物農(nóng)藥和有機(jī)肥料，加強(qiáng)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)污染治理，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染。發(fā)展節(jié)水、節(jié)能和清潔型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化新建項(xiàng)目環(huán)境管理，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，實(shí)施清潔生產(chǎn)審核[17]。推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵綠色消費(fèi)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)建生態(tài)省(市、縣)、環(huán)保模范城鎮(zhèn)、生態(tài)示范區(qū)等。推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，確保生活污水處理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行，生活污水處理廠達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 推進(jìn)流域上下游和省際協(xié)調(diào)聯(lián)治

建立淮河流域上下游和跨省區(qū)水環(huán)境協(xié)同治理體系，落實(shí)“誰污染誰治理”的責(zé)任制度。加強(qiáng)流域上下游和沿淮省區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合，建立河流交界斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任制，明確各個行政區(qū)水環(huán)境治理的具體任務(wù)和目標(biāo)。應(yīng)保障各個地區(qū)之間的信息渠道暢通，實(shí)施區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，確保流域水環(huán)境共治的統(tǒng)一性[18]。為保障不同區(qū)域協(xié)商結(jié)果的有效執(zhí)行，需要聯(lián)合開展環(huán)境執(zhí)法，建立流域內(nèi)地區(qū)環(huán)境執(zhí)法信息交流平臺，定期通報(bào)轄區(qū)水環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查、信訪輿情受理等，提高流域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效能。實(shí)行流域水污染防治聯(lián)席會議制度，監(jiān)督各地方政府的跨界水污染防治規(guī)劃的落實(shí)情況，協(xié)調(diào)處理跨界水污染糾紛。

建立流域上下游地區(qū)和省際水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將化學(xué)需氧量、氨氮、總磷和氟化物等主要污染物排放量指標(biāo)的監(jiān)測結(jié)果作為制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要參數(shù)，遏制河流跨界污染。采用政府主導(dǎo)為主、其他類型為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償模式，優(yōu)化淮河流域生態(tài)補(bǔ)償制度安排。建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在淮河流域生態(tài)補(bǔ)償中要明確地方政府的職責(zé)，淮河流域上下游地區(qū)和省際也可以通過協(xié)商談判和市場交易實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化[19]。

3.6 加強(qiáng)流域水環(huán)境監(jiān)測預(yù)警

建立人工與自動監(jiān)測相結(jié)合的淮河流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系，合理規(guī)劃監(jiān)測站點(diǎn)布局，增設(shè)監(jiān)測斷面與點(diǎn)位，擴(kuò)大覆蓋范圍，完善流域水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面提升流域監(jiān)測能力。完善流域內(nèi)河流斷面水質(zhì)監(jiān)測方案，對重點(diǎn)水源和省際交界斷面進(jìn)行水質(zhì)實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，規(guī)范監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測方法，提高水質(zhì)采樣分析方法的科學(xué)性和監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，提高監(jiān)測效率和數(shù)據(jù)共享能力，逐步建立水體污染溯源體系。加強(qiáng)污染源自動監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)污水集中處理管網(wǎng)覆蓋，并安裝在線監(jiān)測系統(tǒng)。

在水環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)采取必要的技術(shù)和行政手段，實(shí)行水質(zhì)水情動態(tài)監(jiān)控預(yù)警，有效應(yīng)對流域水污染突發(fā)性事件。強(qiáng)化流域重要控制斷面的水質(zhì)監(jiān)測，有的放矢地開展防污調(diào)度，保障淮河流域用水安全。開展工業(yè)集聚區(qū)污染治理，推動沿淮地區(qū)工業(yè)園達(dá)標(biāo)排放[20]。流域監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)加大水環(huán)境監(jiān)測力度，拓寬監(jiān)測對象數(shù)量，強(qiáng)調(diào)特征污染物的監(jiān)測，加強(qiáng)地下水超采區(qū)和禁采區(qū)水位和水質(zhì)監(jiān)測。對流域重點(diǎn)水源地實(shí)行全過程監(jiān)管，供水單位定期監(jiān)測、檢測和評估轄區(qū)內(nèi)飲用水水源、供水廠出水和用戶水龍頭水質(zhì)等飲水安全狀況。

3.7 建立流域水環(huán)境治理投融資機(jī)制

探索淮河流域水環(huán)境治理多元化投融資模式，建立流域水環(huán)境治理投融資機(jī)制。根據(jù)淮河流域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在高效利用流域水環(huán)境治理專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，推廣比較成熟的水污染治理投融資模式。加強(qiáng)水環(huán)境治理投融資項(xiàng)目運(yùn)營管理，切實(shí)提高水環(huán)境治理投資整體效益。對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以運(yùn)用政府和民間合作投資、民間經(jīng)營等模式，有效提升水環(huán)境治理項(xiàng)目運(yùn)營效率。創(chuàng)新流域水環(huán)境治理多元化投融資手段，探索專項(xiàng)基金、債券、信托等融資方式，擴(kuò)大水環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源。新建、改擴(kuò)建污水處理廠可以采取政府與社會資本合作等模式，提高工程建設(shè)質(zhì)量，降低政府資金投入的壓力和風(fēng)險(xiǎn)[21]。

在流域水環(huán)境治理投融資體制改革中，應(yīng)確立以企業(yè)為主體的市場化運(yùn)營機(jī)制，提高企業(yè)自身參與污水處理市場的積極性。政府應(yīng)減少對企業(yè)投融資的直接干預(yù)，側(cè)重于加強(qiáng)政策引導(dǎo)、增強(qiáng)社會服務(wù)功能和完善管理制度，全面落實(shí)企業(yè)的投資自主權(quán)，項(xiàng)目立項(xiàng)、籌資方式選擇等環(huán)節(jié)應(yīng)由企業(yè)自主決策。同時，轉(zhuǎn)變流域污水處理的收費(fèi)方式，由污水處理企業(yè)成為市場主體。依據(jù)流域水循環(huán)的系統(tǒng)規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，合理制定污水處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，將流域污水處理設(shè)施的投入與產(chǎn)出納入市場經(jīng)濟(jì)中，減輕政府對流域污水處理壓力，保障流域污水處理設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)流域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理雙贏。