基于政策工具組合視角的中韓高新技術企業(yè)扶持政策比較研究

于超群

（廣東工貿職業(yè)技術學院，廣東廣州 510510 ）

1 研究背景

科技創(chuàng)新是社會發(fā)展的動力。2018 年習近平總書記在兩院院士大會上的講話中強調，要充分認識創(chuàng)新是第一動力，提供高質量科技供給，著力支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設［1］。這為中國經(jīng)濟發(fā)展明確了方向。而高新技術企業(yè)在科技創(chuàng)新與高質量科技供給中扮演著重要的角色。根據(jù)中國2016 年新修訂的《高新技術企業(yè)認定管理辦法》，高新技術企業(yè)特指在國家重點支持的高新技術領域內持續(xù)開展研發(fā)與技術成果轉化，具備核心自主知識產權并以此為基礎開展經(jīng)營活動的居民企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2020 年中國高新技術企業(yè)達27.5 萬家［2］。2010—2020 年期間，中國高新技術企業(yè)數(shù)量不斷增長，且年增速基本維持在15%以上，特別在“十三五”期間，數(shù)量增速均在25%以上［3］

從世界范圍來看，扶持高新技術企業(yè)發(fā)展是主要趨勢，并且大多數(shù)高新技術企業(yè)扶持政策是從財政、稅收、人才、技術轉化激勵及知識產權保護等方面展開的。目前，國內對高新技術企業(yè)扶持政策的研究主要關注財政資助政策與稅收優(yōu)惠政策效果評價，針對人才扶持、知識產權保護及技術轉化激勵政策的研究較少。大多數(shù)學者從不同的層面實證研究了財稅政策的激勵效應，例如，鄭春美等［4］以創(chuàng)業(yè)板331 家上市高新技術企業(yè)為樣本探討了財稅政策對高新技術企業(yè)創(chuàng)新績效的影響，發(fā)現(xiàn)財政扶持政策能顯著促進創(chuàng)新績效的提高，稅收優(yōu)惠政策則不然；楊國超等［5］分析了高新技術企業(yè)稅收減免激勵、研發(fā)操縱與研發(fā)績效之間的關系，發(fā)現(xiàn)政策監(jiān)管的力度不足導致稅收減免政策的制定目標與實際效果背道而馳，稅收優(yōu)惠政策的激勵作用存疑。雖然學者對不同政策的效果各執(zhí)一詞，但是總體而言，大多數(shù)認為財稅政策能夠顯著促進高新技術企業(yè)的創(chuàng)新產出，同時這些研究存在一些局限性，例如，對政策效應的評價絕大多數(shù)拘泥于單一的政策視角。之所以關于財稅政策效應的討論莫衷一是，很重要的原因之一是政策之間是相互聯(lián)系的，存在政策組合或者政策混雜效應。因此，有必要引入政策工具組合的視角對高新技術企業(yè)扶持政策進行研究。

與此同時，在高新技術企業(yè)的扶持政策方面，韓國具有一定的代表性。韓國是中國的鄰國，也是亞洲僅有的4 個發(fā)達國家之一，在電子信息、先進制造與自動化等高新技術領域有顯著的優(yōu)勢，擁有一批世界級的高新技術企業(yè)。在韓國高新技術企業(yè)的發(fā)展過程中，政府層面的政策扶持發(fā)揮著重要的作用。韓國從本國產業(yè)結構與發(fā)展方向出發(fā)，制定了一批高新技術企業(yè)扶持政策并持續(xù)不斷地調整、優(yōu)化。中韓兩國高新技術企業(yè)扶持政策的構成大體相同，均注重財政、稅收政策的基礎性作用，但在其他扶持政策方面存在著一定的差異性，這和兩國的經(jīng)濟制度以及經(jīng)濟發(fā)展水平有關，韓國作為發(fā)達國家，在科技成果轉化、知識產權保護等領域的扶持政策更為完備。隨著中國的綜合國力的不斷提升，針對高新技術企業(yè)的扶持政策也會發(fā)生變化，因此在借鑒韓國經(jīng)驗基礎上進行不斷完善具有重要的實踐意義。

綜上，本研究在Rothwell 等［6］提出政策組合三維分析框架的基礎上，將政府制定的高新技術企業(yè)扶持政策劃分為供給面（財政資助、人才扶持）、環(huán)境面（稅收優(yōu)惠、知識產權保護）及需求面（政府采購、技術轉化激勵）3 個維度（見圖1），對中韓兩國相關政策進行分析和比較。

圖1 高新技術企業(yè)扶持政策三維分析框架

2 中國高新技術企業(yè)扶持政策

2.1 供給面政策

2.1.1 財政資助政策

第一，資金補助政策。資金補助政策是最為常見的財政扶持政策，針對高新技術企業(yè)，直接補助是主要的補助形式，此外還包括水、電、土地使用及燃氣等公共能源層面的間接補助。在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，各地均出臺了高新技術企業(yè)資金補助政策，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地資金補助的額度也不斷在提高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，中國政府財政科技支出增長迅猛，2016—2020年中央及地方政府科技支出合計4.12 萬億元，年均增長率為10.37%，截至2019 年支出金額已高達的10 717.40 億元［7］。政府的補助資金對高新技術行業(yè)及企業(yè)有較大的傾斜，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》強調高新技術企業(yè)優(yōu)先享有在金融支持、科技保險、政府采購、外匯管理等方面的政策扶持。以上海市長寧區(qū)為例，2019年長寧區(qū)對首次認定為高新技術企業(yè)的企業(yè)一次性補貼5 萬元，2020 年補貼金額提高到20 萬元，且對屬于再次認證的高新技術企業(yè)則給予10 萬元補貼。另外，中國對高新技術企業(yè)的間接補助主要體現(xiàn)在土地扶持方面，高新技術企業(yè)可在優(yōu)先通過辦公及工業(yè)用地審批、減免土地使用稅的同時額外享受費用減免政策，通過免收費用、征收費減半等形式降低企業(yè)成本，緩解企業(yè)資金壓力。

第二，科研成果轉化風險補償政策?？萍佳邪l(fā)需要大量的資金投入，高新技術企業(yè)科研經(jīng)費支出相比普通企業(yè)占比更高，而高新技術企業(yè)自有資金有限，銀行等金融機構便成為了高新技術企業(yè)主要的融資對象。然而科研成果轉化存在一定的風險性，特別是創(chuàng)新型科研成果，其轉化失敗率更高，這在很大程度上抑制了銀行的信貸意愿。有鑒于此，國內各地均在積極探索科研成果轉化風險補償方法。例如，2019 年山東省修訂出臺了《山東省科技成果轉化貸款風險補償資金管理辦法》，明確了風險補償資金由省、市財政預算安排?？蒲谐晒D化風險補償政策有助于降低銀行信貸的顧慮，為高新技術企業(yè)提供了較好的融資環(huán)境。

2.1.2 人才扶持政策

第一，宏觀層面的人才扶持政策。在高等教育擴招的影響下，每年畢業(yè)的大學生群體數(shù)量不斷增加，科技人才的數(shù)量也在增長。據(jù)統(tǒng)計，中國科技人才隊伍持續(xù)壯大，截至2020 年，研發(fā)人員總量連續(xù)8 年穩(wěn)居世界首位［8］。中國人才濟濟，大量的研發(fā)人才為高新技術產業(yè)的發(fā)展提供了源源不斷的動力。近年來，國家對高級別科技人才培養(yǎng)與引入日益重視，中國高層次科技人才人數(shù)持續(xù)增加，特別是在長江學者獎勵計劃、國家杰出青年科學基金項目、國家優(yōu)秀青年科學基金項目等人才計劃和項目的支持下，中國從總體上構建了高層次科技人才支持體系，這為科技創(chuàng)新事業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了良好的保障。

第二，微觀層面的人才扶持政策。針對高新技術企業(yè)，政府主要采取為人才引進落戶為主要的扶持政策。以上海市為例，人才引進落戶的基本條件為申報時單位是高新技術企業(yè)。人才引進落戶政策能夠驅動高素質人才流向高新技術企業(yè)，從而促進高新技術企業(yè)發(fā)展。人才激勵政策也是高新技術企業(yè)人才扶持政策的重要內容，不少地方的政府均出臺了高新技術企業(yè)人才補貼政策，例如，深圳市高新技術企業(yè)可以推薦一位本企業(yè)的深圳市高層次人才申請人才安居獎勵補貼，補貼標準為龍華新區(qū)320萬元、寶安區(qū)320 萬元、光明區(qū)240 萬元、福田區(qū)170 萬元，其他區(qū)域均為160 萬元［9］。

2.2 環(huán)境面政策

2.2.1 稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠政策是國內最主要的高新技術企業(yè)扶持政策。相比政府直接干預的方式，稅收優(yōu)惠能夠減少激勵扭曲、降低尋租風險［10］。當前，中國針對高新企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要有以下幾種：

第一，企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及其《實施條例》、《中華人民共和國稅收征收管理法》及其《實施細則》等相關政策法規(guī)明確規(guī)定國家重點扶持的高新技術企業(yè)能夠享受15%的優(yōu)惠稅率，而各地方的政府也在國家政策的基礎上進一步豐富了所得稅優(yōu)惠政策措施。以北京市中關村科技園區(qū)為例，凡注冊地在該園區(qū)的高新技術企業(yè)，不僅一律按15%的稅率繳納企業(yè)所得稅，且出口總額占企業(yè)當年總產值比重40%以上的高新技術企業(yè)可進一步享受10%的優(yōu)惠稅率。企業(yè)所得稅作為企業(yè)最主要的稅種之一，企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策極大地緩解了高新技術企業(yè)的稅務壓力。

第二，增值稅優(yōu)惠政策。近年來，在減稅降費大趨勢下，增值稅稅率連續(xù)下調，高新技術企業(yè)普遍從增值稅下調中收益。此外，還有針對特定產業(yè)的增值稅優(yōu)惠政策，以軟件技術產業(yè)為例，2011 年財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的《關于軟件產品增值稅政策的通知》中明確規(guī)定，對軟件產品銷售時實際稅負超出3%的部分實施即征即退政策。

第三，個人所得稅優(yōu)惠政策。為提高高新技術企業(yè)從業(yè)人員，特別是“高精尖”人才的科研積極性，國家層面出臺了許多個人所得稅優(yōu)惠政策，其中最為常見的便是個人所得稅減免，比如，由國家、省部級頒發(fā)的科技獎金免征個人所得稅。此外，《關于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》規(guī)定，全國范圍內的中小高新技術企業(yè)以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉增股本時，個人股東繳納個人所得稅確有困難的，可根據(jù)實際情況延期分期繳納個人所得稅款。

第四，研發(fā)費用加計扣除政策。研發(fā)費用是高新技術企業(yè)主要的成本開支之一，而高新技術企業(yè)的研發(fā)投入占比普遍較高。國家稅務總局2008 年頒布的《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法(試行)》規(guī)定，企業(yè)從事國家重點支持的高新技術領域和國家發(fā)展改革委員會等部門公布的《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術產業(yè)化重點領域指南（2007 年度）》規(guī)定項目的研究開發(fā)活動，在一個納稅年度中實際發(fā)生的研究開發(fā)費用，允許在計算應納稅所得額時按照規(guī)定實行加計扣除。2018 年，財政部、國家稅務總局、科技部又聯(lián)合發(fā)布了《關于提高研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例的通知》，調高了研發(fā)費用加計扣除的比例，高新技術企業(yè)研發(fā)中所產生的實際研發(fā)費用未形成無形資產計入當期損益的，可按規(guī)定在據(jù)實扣除的基礎上，再按照實際發(fā)生額的75%在稅前加計扣除。

除了國家層面統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策外，各地政府也出臺了許多細化措施和配套政策，多樣化、體系化的稅收優(yōu)惠政策為高新技術企業(yè)的發(fā)展提供了巨大的政策支持。

2.2.2 知識產權保護政策

第一，建立健全高新技術企業(yè)的知識產權保護體系。知識經(jīng)濟時代，企業(yè)在瞬息萬變的市場環(huán)境下面臨極大的生存壓力，高新技術企業(yè)則面臨著更高的市場風險，為維護高新技術企業(yè)的競爭優(yōu)勢，需要政府詳細制定相關保護準則，建立健全知識產權保護體系［11］。2021 年國務院出臺的《關于加強戰(zhàn)略性新興產業(yè)知識產權工作的指導意見》強調，需構建戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域新產品、新技術等的專利保護政策，以提高違法成本、健全社會共治、加強國際合作作為切入點切實開展相關的知識產權保護工作。

第二，加強知識產權的管理、利用與服務。政府制定的政策本質上是完善知識產權人的產權所有權管理，從知識產權的開發(fā)、經(jīng)營使用、收益及處分等方面展開政策扶持工作；同時，政府部門也采取多種有針對性的方式提供專業(yè)化的知識產權咨詢服務，完善高新技術企業(yè)研發(fā)成果知識產權歸屬和利益分配機制。例如，四川省政府強調規(guī)范知識產權服務市場，培育和發(fā)展知識產權服務業(yè)，以達到知識產權保護的政策目標，在知識產權的管理與利用方面，建立了省級層面的知識產權工作領導小組，建立健全知識產權考核評價機制，設立知識產權保護專項扶持資金，并大力支持地方知識產權中心的建設；在知識產權服務方面，建立了包括知識產權糾紛人民調解委員會、知識產權糾紛仲裁機構、知識產權保護聯(lián)盟、海外維權專家及政府知識產權顧問在內的復合政府服務體系。

2.3 需求面政策

（1）政府采購政策。政府采購政策主要從需求層面對高新技術進行引導和扶持，在高新技術企業(yè)的培育與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。政府采購能夠以直接增加市場需求、擴大市場規(guī)模及間接傳遞新產品、新需求信號的方式，為高新技術企業(yè)新技術、新產品的發(fā)展方向提供明確指引［12］。例如，政府可通過加大高新技術產品采購力度、圈定產品招投標技術級別與要求、規(guī)范相關采購行為等措施，從微觀上促進高新技術企業(yè)新產品市場的形成，降低新產品進入市場的風險，保證新產品的產出［13］；從宏觀上實現(xiàn)政府的宏觀調控作用，改造落后產業(yè)及傳統(tǒng)產業(yè)，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級［14］。中國自2003 年頒布實施《政府采購法》以來，不斷地進行政策深化調整，出臺了諸如《政府自主創(chuàng)新采購目錄》等在內的大量配套政策。目前在應用軟件技術領域，政府采購政策卓有成效，政府、電信和金融行業(yè)已成為國產軟件產品采購的中堅力量。

（2）技術轉化激勵政策。建立良好的轉化環(huán)境，鼓勵科研成果商品化。國家鼓勵高新技術企業(yè)等創(chuàng)新主體及企業(yè)科技人員轉移轉化科技成果，推進經(jīng)濟提質增效升級，并出臺了一系列政策。國務院于2016 年印發(fā)了《促進科技成果轉化法》，鼓勵高校及政府研發(fā)機構優(yōu)先向中小微企業(yè)轉移科技成果，鼓勵以科技成果作價入股方式投資的中小企業(yè)充分利用市場機制獲得競爭優(yōu)勢，鼓勵政府研究開發(fā)機構、高等院校的科技人員兼職到企業(yè)從事科技成果轉化活動等。例如，深圳市為推動技術交易和促進科技成果轉化，建設與引進一批高水平的技術轉移服務機構，對新認定的國家級、省級和市級技術轉移示范機構按規(guī)定予以獎勵；另外，還針對高新技術企業(yè)專門設立了技術轉移和成果轉化資助項目。

3 韓國高新技術企業(yè)扶持政策

3.1 供給面政策

3.1.1 財政資助政策

作為已經(jīng)完成工業(yè)化的國家，韓國深刻認識到高新技術企業(yè)在產業(yè)發(fā)展與國際競爭力提升中的作用，因此針對高新技術企業(yè)的發(fā)展出臺了大量的財政扶持政策。

第一，不斷加大科研投入?？蒲型度胧歉咝录夹g產業(yè)發(fā)展的先決條件。在很長一段時間，韓國均面臨著科研投入占生產總值（GDP）比重不高的問題，20 世紀60 年代韓國的科研投入占GDP 僅為0.3［15］。經(jīng)濟騰飛后，韓國政府出臺了《技術研究開發(fā)促進法》，為科研投入的持續(xù)增長提供了法律保障。不僅如此，為降低高新技術企業(yè)研發(fā)費用負擔，20 世紀末，韓國政府便將企業(yè)科研費用承擔率從20%下調到10%，數(shù)百家高新技術企業(yè)從中受益［16］。2019 年，韓國科研投入占GDP 比重達到4.66%，僅次于以色列位居世界第二［17］。

第二，大力發(fā)展風險投資。高新技術企業(yè)具有高風險、高投入、高回報的特點，因此，在韓國，高新技術企業(yè)也被稱為風險企業(yè)［18］。韓國一方面著力優(yōu)化高新技術企業(yè)的融資環(huán)境，自1974 年始，先后成立了多家風險投資公司，如技術振興株式會社等；另一方面，不斷加大風險企業(yè)的財政支援力度，在21 世紀初期，韓國政府為所屬的創(chuàng)業(yè)投資公司一次性增加1 000 億韓元的低息貸款，給金融危機后普遍存在資金不足困難的高新技術企業(yè)提供了巨大的支持［19］。

3.1.2 人才扶持政策

第一，將產學研合作作為人才培育的重點?？萍剂鴳?zhàn)略是韓國在20 世紀中后期得以快速崛起的重要因素，因此，韓國高度重視人才培養(yǎng)，并構建了以大德谷（大德科技園）為核心的人才培養(yǎng)政策體系。大德科技園中大學和研究機構向企業(yè)提供技術指導、研究成果，甚至是輸送研究人才，企業(yè)則向大學提供技術需求信息和資金支持，同時培養(yǎng)企業(yè)員工使其向研發(fā)人員轉化。

第二，海外人才引入政策。韓國人口不足1 億人，且存在老齡化、少子化的問題，對此，韓國政府將海外人才引入作為破解人才困境的重要思路。一方面，不斷完善獎學金制度，效仿英國當年的“牛頓國際獎學金”，設置“在韓研究獎學金”，支持發(fā)達國家、發(fā)展中國家的年輕人才來韓國學習、工作；另一方面，修訂出入境制度，擴大實施網(wǎng)上簽證簽發(fā)制度，采取給居住在國內的外籍韓國公民發(fā)放綠卡等措施。

3.2 環(huán)境面政策

3.2.1 稅收優(yōu)惠政策

韓國政府針對高新技術企業(yè)出臺了大量的稅收優(yōu)惠政策，有力發(fā)揮了稅收政策在高新技術企業(yè)發(fā)展中的支持作用，降低了高新技術企業(yè)的稅務負擔，提高了高新技術企業(yè)的國際競爭力。2016 年，韓國政府從國內、國際環(huán)境出發(fā)，對《企業(yè)稅收修正法案》進行了重新修訂，圍繞產業(yè)結構調整的目標，重點增加了科技創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策［20］。當前，韓國高新技術企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要有以下幾種：

第一，技術開發(fā)準備金政策。技術開發(fā)準備金制度是韓國高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策中最具特色的內容。技術開發(fā)準備金僅依據(jù)企業(yè)的類型確定，有3%、4%、5%共3 個標準，主要用于3 年提留期的技術研發(fā)與相關設備改造更新，提留期內的技術開發(fā)準備金可計入成本；3 年期滿但尚未用完的技術開發(fā)準備金則不得計入成本，需繳納企業(yè)所得稅，稅率為10.95%～14.60%［21］。

第二，稅收抵免政策。韓國高新技術企業(yè)主要集中在精密制造、航天航空、人工智能、電子等領域，是韓國經(jīng)濟的核心競爭力所在，而這些領域的研發(fā)費用普遍較高，且面臨著較高的失敗風險，對此，韓國政府允許高新技術企業(yè)以研發(fā)費用來抵免稅收。根據(jù)2016 年通過的《企業(yè)稅收修正法案》，經(jīng)認定的高新技術企業(yè)可將研發(fā)費用的30%用來抵免企業(yè)的法人稅以及個人所得稅。同時，韓國政府也規(guī)定稅收抵免的比例和科研費用的比例相關，科研費用占比越高，相應的稅收抵免比例也越高［22］。

第三，稅收減免政策。稅收減免政策主要體現(xiàn)在新技術開發(fā)中的流轉稅以及所得稅減免。從流轉稅的角度而言，特別消費稅是韓國流轉稅的重要組成部分。根據(jù)韓國稅法，企業(yè)研發(fā)機構以及非營利法人開發(fā)的國內不能生產的試驗研究用物品，免征特別消費稅［23］。不僅如此，韓國政府對企業(yè)研究機構的不動產也免征地方稅。從所得稅的角度來看，為吸引外國人才來韓工作，韓國政府規(guī)定為韓國國內服務的外國科技人員，5 年內免征個人所得稅。稅收減免政策極大地減輕了韓國高新技術企業(yè)的稅務負擔［24］。

3.2.2 知識產權保護政策

歷經(jīng)多年的探索與實踐，韓國建立了相對完備的知識產權保護政策體系，其中，針對高新技術企業(yè)的知識產權保護政策是韓國高新技術企業(yè)扶持政策的重要組成部分［25］。主要有以下幾種：

第一，針對高新技術企業(yè)的知識產權保護體系。韓國政府高度重視知識產權保護工作，除了一般性的知識產權保護政策外，更針對第四次產業(yè)革命以及新技術建立了知識產權保護體系。比如，數(shù)字版權保護體系。韓國信息化水平居于世界前列，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平高，韓國政府建立了數(shù)字侵權反應系統(tǒng)，強化了對網(wǎng)絡非法傳播的監(jiān)控力度，并通過數(shù)字版權交易所為相關企業(yè)提供“一站式”服務。又如，新技術保護體系。韓國政府通過修改專利法、版權法等法律，在相關法律中增加了新技術知識產權保護的內容，形成了良好的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)［26］。

第二，知識產權產業(yè)化政策。知識產權產業(yè)化能夠釋放知識產權在產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的動能，推動國家產業(yè)結構的優(yōu)化與社會經(jīng)濟的發(fā)展，其中，高新技術知識產權產業(yè)化是韓國知識產權產業(yè)化的重點內容。在資金扶持中，韓國政府優(yōu)先選擇具有綠色和新增長動力的知識產權，在此類知識產權走向市場化之前為其提供相應的資金支持，并且不斷提升資金支持的力度。韓國政府也注重知識產權市場價值的充分運用，明確規(guī)定授權內3 年閑置的知識權，任何人均可以免費使用1 年。

第三，知識產權保護國際合作政策。韓國作為出口導向型國家，與世界主要經(jīng)濟體，如美國、中國、日本有著密切的經(jīng)貿往來，韓國在加強國內高新技術知識產權保護的同時，更深度參與到知識產權保護的國際合作中，一方面加大韓國企業(yè)國外知識產權維權力度，為相關企業(yè)提供“一站式”支援服務，另一方面積極參與知識產權國際規(guī)則的調整，比如與美國啟動的專利申請快速審查合作戰(zhàn)略計劃［27］。

3.3 需求面政策

3.3.1 政府采購

高新技術企業(yè)發(fā)展具有很大的不確定性，特別是在初創(chuàng)期，面臨的風險較高，政府采購有助于降低高新技術企業(yè)的市場風險，增加投資者信心。早在1966 年韓國就成立了政府采購辦公室，全面負責對內、對外采購各項事宜。1995 年，為規(guī)范政府采購行為，發(fā)揮政府采購在產業(yè)發(fā)展中的引導作用，韓國頒布了《政府作為采購合同一方當事人的法令》，確定了集中和分散相結合的采購制度，有力地發(fā)揮了政府采購對高新技術企業(yè)發(fā)展的扶持作用［28］。

3.3.2 技術轉化激勵政策

技術轉化是科研從技術層面到產業(yè)層面的飛躍，也是科研服務于產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵步驟。為提升技術轉化率，強化科研投入對產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的作用，韓國政府出臺了許多技術轉化激勵政策，涉及到稅收激勵、保障激勵等多個層面的內容［29］。

第一，技術轉化稅收減免。技術轉化過程中涉及到諸多的稅種，過重的稅負會影響技術轉化的效果，并傷害企業(yè)科技研發(fā)的積極性，基于此，韓國的《租稅特例限制法》對技術轉化實施稅收減免制度。以專利為例，專利權所有者轉讓專利獲得的收入根據(jù)轉讓對象的不同享受不同的稅收優(yōu)惠政策，其中，轉讓給本國人的，免收個人所得稅或者法人所得稅；轉讓給外國人的，按個人所得稅或法人所得稅的50%減半征收。稅收減免政策在一定程度上促進了技術成果的流通，為技術成果的市場應用提供了保障。

第二，科研成果商品化公司。成立科研成果商品化公司是韓國技術成果轉化激勵政策中的特殊內容，由政府科研機構和企業(yè)合作創(chuàng)辦，其中，企業(yè)主要負責提供資金，而政府研究機構則負責提供技術［30］。科研成果商品化公司不僅在連接政府科研機構與企業(yè)中發(fā)揮著重要的作用，也負責科研成果的推廣與經(jīng)營，使技術轉化從企業(yè)層面轉移到專業(yè)化的平臺層面，有力地保證了技術轉化的成效，也從側面提升了企業(yè)加強科研投入的積極性。

第三，保障激勵。韓國針對高新技術企業(yè)技術轉化的保障激勵政策主要體現(xiàn)在金融領域與科研領域。成立于1978 年的韓國開發(fā)銀行是韓國重要的政策性金融機構，內設技術開發(fā)基金，專門向各地中小銀行提供新技術商品化基金，而新技術商品化基金的主要用途則是為技術轉化提供資金保障，極大地減輕了技術轉化的壓力。同時，韓國國會出臺的《協(xié)同開發(fā)促進法》更明確要求高校等科研單位與企業(yè)就技術轉化開展合作。

4 中韓高新技術企業(yè)扶持政策的異同

4.1 中韓高新技術企業(yè)扶持政策的相同點

中韓兩國雖然處于不同的發(fā)展階段，但發(fā)展高新技術企業(yè)的目標是一致的，并且，兩國高新技術企業(yè)所屬領域具有相似性，因此，兩國的高新技術企業(yè)扶持政策有許多的相同點。

首先，注重稅收政策的主體性作用。中韓兩國高新技術企業(yè)均具有多樣化的特點，而稅收政策都是兩國高新技術企業(yè)扶持政策的主體性政策［31］。因為，相比于其他政策而言，稅收政策的效果最直接，也最能實現(xiàn)促進高新技術企業(yè)發(fā)展的目標。中韓高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策具有很強的相似性：一方面，從稅收優(yōu)惠的方式來看，減免稅收是最為常見的手段，中國將高新技術企業(yè)所得稅的稅率從25%減為15%，韓國則對試驗研究用物品免征特別消費稅，均有力降低了企業(yè)的稅負壓力；另一方面，從稅收優(yōu)惠的內容來看，中韓兩國均將技術研發(fā)作為扶持的重點，出臺了稅收抵扣政策，中國高新技術企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除政策，韓國高新技術企業(yè)能夠以研發(fā)費用的30%抵扣稅收。

其次，注重政府財政投入。科研投入占GDP 比重是衡量國家科技創(chuàng)新水平的重要指標，無論韓國或中國，均高度重視該指標。韓國科研投入占GDP比重位居世界前列，中國科研投入占GDP 比重也在不斷提高。2013 年中國科研投入總量為美國的40%左右，2017 年該比例已經(jīng)接近60%［32］。從比重來看，中國科研投入占GDP 比重位于世界較高水平，已達到中等發(fā)達國家水平，雖然與日本、美國等國家仍然有一定的差距；從增長速度來看，中國科研投入占GDP 比重的增幅遙遠領先于其他國家，2013—2016 年年均增長11.1%，而同時期的美國、歐盟以及日本則分別僅有2.7%、2.3%和0.6%［33］。世界排名第二的總量以及較高的增速，為中國科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展鋪平了堅實基礎。

最后，注重政策間的協(xié)同作用。高新技術企業(yè)扶持工作是一項系統(tǒng)性、長期性的工作，中韓兩國均為高新技術企業(yè)的發(fā)展出臺了系列的扶持政策。不同領域扶持政策不僅有著獨立的作用，而且在高新技術企業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著協(xié)同作用，比如，稅收政策是中國高新技術企業(yè)扶持政策的重要內容，稅收政策與財政政策具有一定的重合性，地方政府以減免土地使用稅以及房產稅的形式來降低高新技術企業(yè)的財務壓力；同樣，技術轉化激勵政策是韓國高新技術企業(yè)扶持政策的重要內容，而技術轉化激勵政策同樣與稅收政策有著密切的關系，主要通過減免稅收的方式實現(xiàn)。政策間的協(xié)同作用使得各項政策發(fā)揮出“1 ＋1 ＞2”的效果，保證了高新技術企業(yè)的發(fā)展。

4.2 中韓高新技術企業(yè)扶持政策的不同點

中韓兩國高新技術企業(yè)扶持政策既有相似的地方，也存在許多不同的地方（見表1）。主要有以下4 點：

表1 中韓高新技術企業(yè)扶持政策比較

第一，政策工具構成的側重點不同。無論中國或韓國，均將財政扶持政策、稅收優(yōu)惠政策作為高新技術企業(yè)的主要扶持政策，但除了這兩項基本政策外，中韓高新技術企業(yè)扶持政策的構成具有差異性，中國更加重視土地政策的作用，形成了具有中國特色的土地扶持政策。因為中國為社會主義國家，土地為全民所有或集體所有，是市場經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的資源之一，政府對土地的絕對掌控權使得政府能夠利用土地來引導高新技術企業(yè)發(fā)展。

第二，政策內容不同。除宏觀層面政策工具的差異性外，同樣的政策工具在內部也存在著一定的差異性。首先，就財政政策而言，中韓兩國均重視科研投入、政府采購乃至風險補償?shù)淖饔茫袊诖嘶A上，更多推行直接的資金補貼政策，以現(xiàn)金補貼的方式來助力高新技術企業(yè)的發(fā)展，而韓國并沒有實施類似的政策。其次，就稅收政策而言，中韓兩國的稅制以及稅種存在差異性，因此稅收政策在具體的內容上有著很大的差別，中國針對高新技術企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅、增值稅等主要稅種上，其中尤以企業(yè)所得稅最為主要，而韓國則從流轉稅的角度出發(fā)，免征試驗研究用品的特別消費稅。

第三，政策制定的出發(fā)點不同。中國為社會主義國家，韓國為資本主義國家，兩國的政治、經(jīng)濟體制有著很大的差異，這使得兩國針對高新技術企業(yè)的扶持政策在政策制定的出發(fā)點上有著很大的不同。中國的扶持政策更加注重發(fā)揮政府對高新技術企業(yè)的引導作用，并借助各種優(yōu)惠政策吸引高新技術企業(yè)，最為典型的便是政府的資金補貼，各地方的政府都針對高新技術企業(yè)出臺了資金補貼政策，少則5 萬元、多則上百萬元。韓國的扶持政策則更加注重激發(fā)企業(yè)的內在活力，最為典型的便是企業(yè)準備金制度，韓國的企業(yè)準備金是針對企業(yè)科研投入而設計的制度，能夠引導企業(yè)自身加強科技研發(fā)工作，推動高新技術企業(yè)的內生式發(fā)展。此外，同樣的政策還有技術轉化激勵政策等。

第四，政策制定的邏輯不同。受中韓兩國發(fā)展階段差異性的影響，兩國高新技術企業(yè)扶持政策的制定邏輯有顯著的差別。中國為世界第二大經(jīng)濟體和世界最大的工業(yè)國，但中國制造業(yè)，尤其是高新技術行業(yè)的制造業(yè)，仍然處于大而不強的局面，因此，高新技術企業(yè)扶持政策的制定多立足于供給側，致力于優(yōu)化高新技術企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，如財稅環(huán)境、人才供給等。韓國經(jīng)濟發(fā)展起步早于中國，2021 年聯(lián)合國首次認證韓國為發(fā)達國家，韓國高新技術企業(yè)扶持政策多數(shù)立足于高新技術企業(yè)的發(fā)展需求，重視推行科技成果轉化政策，屬于需求側政策。

5 韓國高新技術企業(yè)扶持政策對中國的啟示

5.1 基于完善科研成果轉化體系建設的啟示

中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會會長、工信部原部長李毅中在2020 鳳凰網(wǎng)財經(jīng)峰會中表示，中國的科技成果很多但是轉化率不高，最高在30%左右，而發(fā)達國家是60%～70%［34］。相比于韓國，中國科研成果轉化率更是偏低，而科研成果轉化體系的不完善則是導致此問題的重要因素。對此，建議從以下幾方面健全中國的科研成果轉化體系：

第一，夯實科研成果轉化平臺建設。工欲善其事，必先利其器?？蒲谐晒D化平臺建設是科研成果轉化體系的基礎性內容，隨著網(wǎng)絡時代的到來，科研成果轉化門戶網(wǎng)站成為平臺建設的主要內容。韓國高度重視科研成果轉化并成立了科研成果商品化公司，當前科研成果商品化公司正向集成化、信息化、綜合化的方向發(fā)展。中國可借鑒韓國經(jīng)驗，加強科研成果平臺建設，從平臺客戶心理出發(fā)設計服務項目，如提供科研成果目錄、動態(tài)與新聞、技術需求、工程化中試機構等；此外，加強科研成果轉化APP開發(fā)，為成果所有方和資金所有方提供“一站式”的服務。

第二，加強科研成果資源體系建設?？蒲谐晒强蒲谐晒D化體系的資源，也是科研成果轉化體系社會化服務的主要依靠，資源體系的建設在科研成果轉化體系建設中發(fā)揮著重要的作用。對此，一方面要加強資源的搜集力度，以數(shù)據(jù)中心建設為切入點，明確科研成果搜集的方向、要點，另一方面要從服務需求出發(fā)，開發(fā)若干資源應用系統(tǒng)，為科研成果的廣泛應用與價值實現(xiàn)提供支撐，提高科研成果的轉化率［35］?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展為科研成果搜集與開發(fā)利用提供了更為有利的支撐，以大數(shù)據(jù)為例，大數(shù)據(jù)不僅能夠搜集結構化數(shù)據(jù)，也能搜集半結構化、非結構化數(shù)據(jù)，突破了以往科研成果搜集的局限性。

第三，做好服務體系的建設。服務性是科研成果轉化體系的基本屬性。韓國的科研成果商品化公司既是科研成果轉化平臺，也是科研服務的重要機構。建議中國從科研成果轉化體系的中介地位出發(fā)，圍繞技術支撐與網(wǎng)絡化服務兩個層面健全服務體系。首先，就技術支撐而言，科研成果轉化體系的會員單位有很多，如高校、科研院校、實驗室等，許多科研成果距離市場應用仍有一定距離，科研成果轉化體系則既為科研成果的二次開發(fā)提供支撐，也為技術的定向開發(fā)以及難題招標提供技術及人力資源保障。其次，從網(wǎng)絡化服務而言，隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的不斷推進，科研成果轉化體系的服務對象日趨廣泛，各類企業(yè)乃至個人均是網(wǎng)絡化服務的對象，具體內容包括市場調研、代辦審批手續(xù)等。

第四，落實保障體系的建設。科研成果轉化體系建設是一項長期性、系統(tǒng)性的任務，而完善的保障體系則是科研成果轉化體系建設的重點內容。韓國從金融等角度制定了諸多保障乃至激勵政策，有力破解了科研成果轉化中的資金問題。對此，建議中國注意采取以下措施：首先，強化政策扶持力度。從體系建設的需要出發(fā)，出臺科研成果轉化與投融資相關政策，為更好地發(fā)揮科研成果轉化體系的價值保駕護航。其次，做好資金扶持工作。科研成果轉化體系建設離不開大量的資金，特別是隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，資源整合與數(shù)據(jù)處理的工作日益復雜化、艱巨化，科研成果轉化體系建設的資金缺口增大，更需要資金扶持。最后，強化人才隊伍保障。加強科研成果轉化體系內部人力資源的培訓與開發(fā)工作，結合科研成果轉化體系建設的需要，面向國內外招聘優(yōu)秀人才。

5.2 基于知識產權保護政策的啟示

與韓國相比，中國的高新技術企業(yè)扶持政策在知識產權政策層面存在滯后性，從高新技術企業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)來建立健全知識產權保護體系仍顯不足，影響了高新技術企業(yè)知識產權保護的效果，未能充分發(fā)揮知識產權政策對高新技術企業(yè)發(fā)展以及產業(yè)結構轉型升級應有的效用，因此，加大知識產權保護力度就成為完善中國高新技術企業(yè)扶持政策的客觀需要。對此，建議注意從以下方面采取措施：

第一，加強法制建設。法制建設是知識產權保護的主要措施。韓國不僅持續(xù)完善知識產權保護法，更針對第四次產業(yè)革命以及新技術構建了數(shù)字版權保護體系。首先，中國在數(shù)字經(jīng)濟時代背景下，注意加強數(shù)字知識產權的保護力度。在網(wǎng)絡信息技術不斷發(fā)展的今天，數(shù)字知識產權已經(jīng)成為知識產權的重要組成部分，并發(fā)揮著越來越重要的作用，為此，建議從數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，出臺專門化的《數(shù)字知識產權保護法》，整體推進高新技術企業(yè)知識產權保護工作。其次，建立高新技術企業(yè)知識產權保護體系。從高新技術企業(yè)知識產權保護現(xiàn)狀出發(fā)，推動相關法律法規(guī)的修訂，在《專利法》《著作權法》中增加高新技術企業(yè)知識產權保護的內容，并出臺相應的司法解釋，同時加大對高新技術企業(yè)知識產權侵權的懲處力度。

第二，優(yōu)化政府治理模式。韓國主要通過強化知識產權保護支援服務以及深度介入海外知識產權保護兩個層面來實現(xiàn)政府治理職能。對當前的中國而言，要在借鑒韓國經(jīng)驗的基礎上，從自身國情出發(fā)，重新厘定政府與企業(yè)的管理邊界，提升高新技術企業(yè)在科研、財務以及收益分配中的自主權，從培育中介組織的角度出發(fā)，提升政府對高新技術企業(yè)知識產權的服務能力。在新形勢下，中國的高新技術企業(yè)產權機制構建既需要政府簡政放權，擴大企業(yè)自主權限，也需要政府扮演好監(jiān)督者的角色，杜絕利益輸送、弄虛作假等問題，為高新技術企業(yè)產權機制的健康運行與持續(xù)發(fā)展提供保障。

第三，完善知識產權保護機制。韓國的知識產權保護機制非常注重激勵機制的運用，在知識產權的價值評估以及科研人員的經(jīng)濟利益保護中有獨特的優(yōu)勢。建議中國在知識產權保護機制建設中注意以下方面：首先，確定科研活動相關產權歸屬。從利益共享原則出發(fā)，遵循專利法、知識產權法等法律法規(guī)，事先規(guī)定好開展科研活動有關各類產權的歸屬，從而有效降低合作后期的產權糾紛問題。其次，構建產權價值評估體系。各方投入要素對科研活動的開展以及合作成果的轉化有著重要的影響，產權評估體系的構建有助于科學地評估投入要素以及投入要素對成果的影響，為產權價值的合理分配創(chuàng)造條件；同時，產權價值評估體系也有助于保護科研成果，特別是在遭遇侵權糾紛時，產權價值評估結果能夠成為合作各方索賠的依據(jù)。最后，注重科研人員的利益。高度重視科研人員的收益，有計劃提高科研人員的分配比，如科研轉化取得的收入不應納入科研人員的績效工資，也不計入單位工資總額基數(shù)。對科研人員利益的保護可以有效調動科研人員的工作積極性。

5.3 基于保障激勵政策的啟示

產學研合作是韓國高新技術企業(yè)扶持政策的重要內容，借鑒韓國經(jīng)驗，中國可注意從以下兩點出發(fā)，進一步完善高新技術企業(yè)的創(chuàng)新激勵機制：

第一，進一步健全國家科技創(chuàng)新體系。國家科技創(chuàng)新體系主要由創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎設施、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境、外界互動等要素構成，是一個系統(tǒng)性、全面性、綜合性的體系［36］。在科技創(chuàng)新體系中，政府發(fā)揮著主導作用，不僅決定了科技創(chuàng)新的宏觀方向，也是科技機制的建設者與完善者，同時還是科技創(chuàng)新的經(jīng)費扶持者；市場則在科技創(chuàng)新中發(fā)揮著資源配置的基礎性作用，根據(jù)需求來合理地調節(jié)科技資源的配置，優(yōu)化科技創(chuàng)新的結構。科技創(chuàng)新體系是一個社會系統(tǒng)，各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動。進一步深化科技體制改革，以加強科技進步與經(jīng)濟發(fā)展的結合為重點，以推動科技創(chuàng)新、加強科技成果轉化為主要目標，以調整結構、轉換機制為側重點，不斷取得重要突破和實質性進展。

第二，加大企業(yè)創(chuàng)新激勵力度。全球化使得企業(yè)創(chuàng)新不再僅僅立足于國內資源，而是能夠充分調動國內、國際兩方面的資源，特別是在國際資源的利用中，既包括科研技術、科研設備、科研人才，也包括科學文化、科學管理制度等，借助國際資源、統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，能夠最大限度地釋放科技創(chuàng)新的動能。科技創(chuàng)新活動是推動經(jīng)濟發(fā)展的關鍵力量，而科技創(chuàng)新在服務經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的功能便是產業(yè)創(chuàng)新，因此，致力于產業(yè)創(chuàng)新已經(jīng)成為當前科學技術創(chuàng)新中的重點與關鍵。韓國以技術開發(fā)準備金、稅收抵免、稅收減免等稅收政策對高新技術企業(yè)創(chuàng)新形成了有效的激勵，取得了顯著的成效，中國在借鑒韓國經(jīng)驗的基礎上，從本國高新技術企業(yè)發(fā)展的實際需要出發(fā)，進一步加大企業(yè)創(chuàng)新激勵力度，比如對獲得國家、省科技進步獎項的企業(yè)予以資金獎勵或稅收優(yōu)惠，借助財政、稅收優(yōu)惠政策來提高企業(yè)創(chuàng)新的積極性，發(fā)揮好高新技術企業(yè)在引領創(chuàng)新發(fā)展中的作用，增強國家科技創(chuàng)新的整體實力。

第三，推動產學研合作深入開展。韓國高度注重高校在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的作用，并以《協(xié)同開發(fā)促進法》從法律層面明確了高校參與企業(yè)技術研發(fā)的責任。對此，中國可以考慮加強以下方面：首先，發(fā)揮好政府的作用。作為產學研合作的第三方，政府具有較大的話語權和影響力，是推動產學研合作的重要力量，因此，政府要發(fā)揮好外部激勵的作用。比如，對參與產學研合作、推動產學研合作的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠和財政補助，從物質激勵的角度提升企業(yè)參與積極性，一方面能更好地發(fā)揮企業(yè)在產學研合作中的作用，另一方面也能切實降低企業(yè)參與產學研合作的成本［37］。其次，發(fā)揮好高校的激勵作用。針對產學研合作利益分配中存在的問題，高校要從產學研合作的戰(zhàn)略地位與可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，進一步調整利益分配機制，確保利益分配的公正性，強化產學研合作對于企業(yè)發(fā)展的效益。例如，在推動科研成果轉化、為企業(yè)技術創(chuàng)新提供支持的同時，注重為企業(yè)破解發(fā)展中的技術難點開展科研攻關。

6 結論與建議

本研究基于政策工具組合視角，以中韓高新技術企業(yè)扶持政策作為研究對象進行比較研究，探討了兩國相關扶持政策的異同。針對現(xiàn)有相關研究的局限性，在構建供給面、需求面與環(huán)境面的三維政策組合分析框架的基礎上，對中韓高新技術企業(yè)的5類扶持政策做了分析和對比，主要的研究結論包括：（1）中韓兩國均將產業(yè)結構優(yōu)化與社會經(jīng)濟發(fā)展作為高新技術企業(yè)扶持政策最重要的政策目標，以此為前提出臺了大量的扶持政策；（2）兩國扶持政策的共同點在于，財政與稅收政策都是最主要的政策工具，3 個維度的政策工具組合共同發(fā)揮扶持政策體系的協(xié)同作用；（3）兩國扶持政策的差異主要體現(xiàn)在政策制定出發(fā)點、制定邏輯、工具選擇及文本內容等方面，中國在財政扶持、稅收優(yōu)惠的基礎上側重于發(fā)揮人才政策的扶持作用，而韓國則傾向于以技術轉化激勵以及知識產權保護來提升高新技術企業(yè)的發(fā)展水平。

根據(jù)上述研究結論，結合中國高新技術企業(yè)扶持政策體系特征，提出以下政策建議：（1）政府在政策的制定、實施與完善過程中應發(fā)揮主導作用，重視創(chuàng)新基礎設施建設，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，打造利于創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展的市場環(huán)境，建立健全國家科技創(chuàng)新體系。（2）政府在政策制定的過程中，應從技術、設備、人才、文化與制度等多個維度，采用多樣化的政策工具組合與激勵措施，加大對企業(yè)創(chuàng)新激勵力度。（3）各類政策對產學研合作過程有較大影響，應注重降低企業(yè)合作成本，通過提升企業(yè)參與的積極性和保障高校的自主權與選擇權，切實推動產學研合作深入開展。

本研究中，中韓兩國的對比數(shù)據(jù)可獲得性較低，未對政策文本進行量化分析，未能充分探討兩國扶持政策組合力度的差異，后續(xù)研究將針對以上問題進行深化擴展，以進一步豐富中韓高新技術企業(yè)扶持政策的相關理論。