日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理經(jīng)驗探析

□李冬梅 李 曼

受新冠肺炎疫情影響，2020年以來，我國校外培訓(xùn)市場出現(xiàn)了以轉(zhuǎn)型熱、投資熱、廣告熱、投訴熱、輿情熱等為代表的“高熱度”，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理再次成為全社會聚焦的熱點(diǎn)話題之一。與我國同屬東亞儒家文化圈的日本，其校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被稱為“學(xué)習(xí)塾”。第二次世界大戰(zhàn)后，因經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展、學(xué)歷競爭的日趨加劇、傳統(tǒng)文化中的名校情結(jié)、公立學(xué)校教育的“疲軟”等原因，學(xué)習(xí)塾在日本社會擴(kuò)張迅猛，并一度帶來了利益至上的“亂塾時代”。20 世紀(jì)80 年代末，日本啟動對學(xué)習(xí)塾的規(guī)范和管理，以法律法規(guī)為抓手、以市場調(diào)節(jié)為核心，打造出政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、協(xié)同學(xué)校教育的多元治理模式。本文對日本學(xué)習(xí)塾的概念定位、治理歷程、治理經(jīng)驗等進(jìn)行分析，以期為我國科學(xué)治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供更為多元化的視角和借鑒。

一、日本學(xué)習(xí)塾的概念定位與發(fā)展現(xiàn)狀

在日本，具備現(xiàn)代組織形式與特征的學(xué)習(xí)塾源于江戶時代（1603年—1868 年）的私塾，其誕生之初服務(wù)于培養(yǎng)統(tǒng)治階層的子女，隨后逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲涫侩A層和平民的教育場所，到明治維新時期進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為社會啟蒙的教育場所。[1]第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)走向快速復(fù)興，學(xué)習(xí)塾開始服務(wù)于升學(xué)考試和學(xué)歷社會。20 世紀(jì)90 年代后，因?qū)W生基本學(xué)力不足等問題，學(xué)習(xí)塾成為學(xué)校教育的輔助機(jī)構(gòu)，幫助學(xué)生提升競爭力。

按照 《日本標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》 的定義，學(xué)習(xí)塾是面向中小學(xué)生開展補(bǔ)習(xí)或?qū)W習(xí)指導(dǎo)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。日本學(xué)者進(jìn)一步將學(xué)習(xí)塾定義為面向中小學(xué)生進(jìn)行升學(xué)指導(dǎo)或校外補(bǔ)習(xí)，以提升學(xué)力為目標(biāo)開展學(xué)科類輔導(dǎo)的民間教育機(jī)構(gòu)，其具備私人教育、個人付費(fèi)、營業(yè)自由、契約自由、補(bǔ)償學(xué)校教育功能等特性。[2]1988 年，日本正式將學(xué)習(xí)塾定性為“教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，歸屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄，同時受到文部科學(xué)省和厚生勞動省的監(jiān)督。隨著學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)化水平的逐年升高，自2009 年起，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省將學(xué)習(xí)塾納入“特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)”中面向個人開展業(yè)務(wù)的一個統(tǒng)計類別，每年進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計。2017 年特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)動態(tài)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，學(xué)習(xí)塾從業(yè)者總數(shù)約為33.6 萬人、參與培訓(xùn)的學(xué)生人數(shù)約為260 萬人，全年收益達(dá)到9,300 億日元。[3]

二、日本學(xué)習(xí)塾的治理歷程

（一）學(xué)習(xí)塾的發(fā)展初期，并未引起政府關(guān)注（二戰(zhàn)后至20 世紀(jì)60 年代）

第二次世界大戰(zhàn)后，日本開始實施九年義務(wù)教育，此時公立高中的升學(xué)率較高，私立高中的入學(xué)考試也比較簡單，因此，20 世紀(jì)50年代的日本，雖有學(xué)習(xí)塾的存在，但基本上數(shù)量不算多，并未引起日本政府的關(guān)注。[4]20 世紀(jì)60 年代，戰(zhàn)后第一次嬰兒潮下的學(xué)生開始升入高中，此時恰逢日本迎來經(jīng)濟(jì)的高速增長期，在消費(fèi)支出以10%逐年提升的情況下，學(xué)歷越高則薪資越高的現(xiàn)象引發(fā)日本學(xué)生及其家長競相投入升學(xué)競爭的大浪潮中，這也直接導(dǎo)致了學(xué)習(xí)塾數(shù)量的快速增加。因此，20 世紀(jì)60 年代可謂是日本學(xué)習(xí)塾的第一次蓬勃發(fā)展期，也為接下來日本政府對其加以關(guān)注并著手治理埋下了伏筆。

（二）學(xué)習(xí)塾的爆發(fā)期，政府開始出臺治理措施（20 世紀(jì)70 至80 年代）

20 世紀(jì)70 至80 年代，伴隨當(dāng)時新版“學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)”的頒布實施，日本中小學(xué)教材增加了許多新項目，教育教學(xué)內(nèi)容變得更深，大學(xué)入學(xué)考試難度增大。加之石油危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)不景氣，日本民眾急切地將希望寄托在下一代子女的教育和培養(yǎng)方面，同時很多產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)型，大量第二產(chǎn)業(yè)涌入學(xué)習(xí)塾行業(yè)以謀求獲取經(jīng)濟(jì)利益的最大化，這些都導(dǎo)致了日本學(xué)習(xí)塾數(shù)量的激增暴漲，也帶來“利益至上”造成的學(xué)習(xí)塾只追求短期成績效應(yīng)、加重學(xué)生負(fù)擔(dān)等負(fù)面影響，這一時期被日本媒體稱作“亂塾時代”。[5]面對日本媒體的報道以及來自社會民眾的質(zhì)疑聲音，日本政府開始關(guān)注學(xué)習(xí)塾并通過調(diào)查分析來試圖了解學(xué)習(xí)塾的發(fā)展情況。

1977 年與1985 年，日本文部省面向全國開展了首次及第二次“關(guān)于中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動實態(tài)調(diào)查”。結(jié)果顯示，小學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾的比例從1977 年的12%增加到1985 年的16.8%，中學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾的比例則從38%增加到44.5%，全國參與學(xué)習(xí)塾的學(xué)生人數(shù)也從310 萬人增至450 萬人，而學(xué)習(xí)塾的數(shù)量也達(dá)到了50,000 余所。[6]與此同時，1977 年的調(diào)查結(jié)果還顯示了擔(dān)任學(xué)習(xí)塾講師的從業(yè)人員中，32%是大學(xué)生，22.5%沒有任何教學(xué)經(jīng)驗，還有17.2%是在職教師。[7]對此，日本文部省與各地方教委發(fā)布“中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動的合理化”相關(guān)通知，重申了公立學(xué)校教師作為教育公務(wù)員的身份職責(zé)，要求其不得兼任與本職工作無關(guān)的職務(wù)。[8]1988 年，學(xué)習(xí)塾被正式定性為教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)，由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄。同年，日本學(xué)習(xí)塾行業(yè)協(xié)會代表的全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會受經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省委托而正式成立，開始負(fù)責(zé)對學(xué)習(xí)塾市場進(jìn)行內(nèi)部的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。這一時期，日本啟動由政府主導(dǎo)的引入行業(yè)自治的學(xué)習(xí)塾治理措施，并出臺相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。

（三）學(xué)習(xí)塾的改革及穩(wěn)步發(fā)展期，日本政府認(rèn)可價值并加以運(yùn)用（20 世紀(jì)90 年代至今）

20 世紀(jì)90 年代，日本開始推行以減少教育內(nèi)容為核心的寬松教育改革，但在學(xué)歷競爭依然存在的前提下，這一改革引發(fā)了家長對公立學(xué)校教育無法滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求的質(zhì)疑和不滿，也因此這一時期學(xué)習(xí)塾的熱度并未削減。[9]進(jìn)入21世紀(jì)，因日本政府對寬松教育的反思及教育改革走向“扎實的學(xué)力”，加之尊重市場調(diào)節(jié)、以企業(yè)視角進(jìn)行規(guī)范的核心治理理念，日本政府開始正視學(xué)習(xí)塾在教育和經(jīng)營方面的經(jīng)驗與優(yōu)勢，主動提出與包括學(xué)習(xí)塾在內(nèi)的民辦教育機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，并以此為契機(jī)促進(jìn)主流學(xué)校教育的改革發(fā)展，而學(xué)習(xí)塾也通過與政府及學(xué)校的合作逐步提升自身在日本社會的口碑和影響力。

1999 年，日本文部省將學(xué)習(xí)塾作為社會教育機(jī)構(gòu)納入教育體系；自2009 年起，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省將學(xué)習(xí)塾納入“特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)”中面向個人開展業(yè)務(wù)的一個統(tǒng)計類別，每年進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計；自2013 年起，日本文部科學(xué)?。?001 年，日本文部省與科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)?。╅_始推行“周六教育活動”，通過修訂 《學(xué)校教育法施行細(xì)則》，明確規(guī)定各地政府可根據(jù)實際需要，以學(xué)校協(xié)同校外人才、民間企業(yè)的形式共同推進(jìn)“周六教育活動”，而包括學(xué)習(xí)塾在內(nèi)的民辦教育機(jī)構(gòu)也有義務(wù)助力教育委員會與學(xué)校推進(jìn)“周六教育”，共同豐富教育環(huán)境。21 世紀(jì)以來，不論是從業(yè)者人數(shù)、參與校外培訓(xùn)的學(xué)生人數(shù)，還是整體的營業(yè)額，學(xué)習(xí)塾行業(yè)的規(guī)模和效益都在穩(wěn)步提升。日本文部科學(xué)省開展的相關(guān)調(diào)查顯示，中小學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾的比例在逐年增加，其中小學(xué)生的通塾率從2008 年的25.9%增至2016 年的46.4%，初中生則從2008 年的53.5%增至2016 年的60.7%。[10]可以說，日本學(xué)習(xí)塾在經(jīng)歷了政府治理的改革期后現(xiàn)已邁入穩(wěn)步發(fā)展期，并逐步與學(xué)校教育互補(bǔ)共生、形成合力。

三、日本學(xué)習(xí)塾的治理經(jīng)驗

（一）尊重市場規(guī)律，以扶持促治理

1988 年，日本正式將學(xué)習(xí)塾定性為“教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，歸屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄，同時受到文部科學(xué)省和厚生勞動省的監(jiān)督。其中，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對學(xué)習(xí)塾的管理主要是依據(jù)規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為的要求實施監(jiān)管和制約；文部科學(xué)省主要從學(xué)習(xí)塾開展的活動和內(nèi)容角度，對學(xué)習(xí)塾進(jìn)行調(diào)查和指導(dǎo)；厚生勞動省則通過對學(xué)習(xí)塾講師的關(guān)注來確保學(xué)習(xí)塾的勞動環(huán)境。近年來，學(xué)習(xí)塾以其規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)對社會資金和人力資源的分配與流動起到極大的助推作用。[11]因此，日本政府出于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合利益考慮，對學(xué)習(xí)塾的治理措施尤為關(guān)注市場規(guī)律，重在對學(xué)習(xí)塾行業(yè)的引導(dǎo)和扶持。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省于2019 年3 月出臺學(xué)習(xí)塾行業(yè)的發(fā)展指標(biāo) 《學(xué)習(xí)塾行業(yè)經(jīng)營力提升指南》，要求學(xué)習(xí)塾通過開展創(chuàng)新型培訓(xùn)內(nèi)容、加大力度引入前沿科技、協(xié)同學(xué)校教育等新型措施，綜合提升學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營能力，進(jìn)而推動學(xué)習(xí)塾行業(yè)的規(guī)范向好發(fā)展。

（二）頒布法律法規(guī)，樹立“硬性”標(biāo)準(zhǔn)

20 世 紀(jì)80 年代末以來，日本政府針對學(xué)習(xí)塾的運(yùn)營管理、教育教學(xué)和勞動環(huán)境頒布了多項法律法規(guī)，為學(xué)習(xí)塾的科學(xué)健康發(fā)展樹立了“硬性”標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

表1 日本學(xué)習(xí)塾相關(guān)的法律法規(guī)

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)主要針對學(xué)習(xí)塾行業(yè)的運(yùn)營情況提出具體的規(guī)范措施，例如，《特定商業(yè)交易法》 禁止學(xué)習(xí)塾使用明顯違背事實誤導(dǎo)消費(fèi)者的宣傳內(nèi)容；規(guī)定收取預(yù)付款超過5 萬日元的學(xué)習(xí)塾須事先準(zhǔn)備有關(guān)其業(yè)務(wù)和財務(wù)狀況的資料，一旦消費(fèi)者要求查閱則隨時提供?！恫划?dāng)贈品及不當(dāng)表示防止法》 主要是從保護(hù)消費(fèi)者利益的角度出發(fā)，防止通過虛偽、夸大標(biāo)示誘騙顧客，限制和禁止一切阻礙消費(fèi)者自主、合理選擇的行為。

教育領(lǐng)域的法律法規(guī)確認(rèn)了學(xué)習(xí)塾的社會教育屬性，并提出國家和地方政府必須大力支持社會教育?！兜胤焦珓?wù)員法》 和 《教育公務(wù)員特例法》 禁止公辦學(xué)校教師到學(xué)習(xí)塾兼職，理順學(xué)校教育與學(xué)習(xí)塾的關(guān)系，推動學(xué)校與學(xué)習(xí)塾建立良性互動關(guān)系，助力學(xué)習(xí)塾的規(guī)范發(fā)展。

勞動領(lǐng)域的法律法規(guī)則為學(xué)習(xí)塾講師提供享受合法勞動權(quán)益的保障?！秳趧踊鶞?zhǔn)法》 規(guī)定了勞動條件、工作時間、休假時間、簽訂合同等內(nèi)容；《最低工資法》 規(guī)定了最低工資、加班費(fèi)用、工資交付方式等內(nèi)容；《勞動安全衛(wèi)生法》 規(guī)定勞動者應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行健康檢查。[12]

（三）支持行業(yè)自律，推廣“軟性”規(guī)范

1988 年，作為學(xué)習(xí)塾行業(yè)協(xié)會代表的公益社團(tuán)法人全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省委托成立，該協(xié)會致力于日本學(xué)習(xí)塾行業(yè)的自律發(fā)展，具體職責(zé)為制定行業(yè)準(zhǔn)則并對學(xué)習(xí)塾進(jìn)行認(rèn)證審查、確保學(xué)習(xí)塾教師的質(zhì)量、規(guī)范學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營行為（見表2）。

表2 日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會的職責(zé)和具體內(nèi)容

可以說，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會在調(diào)整學(xué)習(xí)塾與政府關(guān)系的過程中發(fā)揮著積極的作用，一方面緩沖了政府對學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的直接行政干預(yù)；另一方面通過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)認(rèn)證制度提升了學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的行業(yè)信譽(yù)和社會認(rèn)同度，從而推動學(xué)習(xí)塾的健康發(fā)展。

（四）推進(jìn)塾校合作，形成教育合力

1999 年，日本文部省將學(xué)習(xí)塾作為社會教育機(jī)構(gòu)納入教育體系，以此為契機(jī)，日本學(xué)校教育啟動與學(xué)習(xí)塾的協(xié)同合作（簡稱“塾校合作”）。進(jìn)入2000 年，日本部分地方教委出于提升學(xué)力、滿足學(xué)生多樣化教育需求的目的，積極尋求與學(xué)習(xí)塾等校外教育力量合作，學(xué)習(xí)塾與學(xué)校教育的協(xié)同呈現(xiàn)自上而下的特點(diǎn)。隨后在2013年，日本文部科學(xué)省修訂相關(guān)法律法規(guī)，為學(xué)習(xí)塾與學(xué)校教育的協(xié)同合作提供了法律依據(jù)，公立學(xué)校與學(xué)習(xí)塾的合作進(jìn)一步快速發(fā)展，合作模式也更加多元化，[13]從教師派遣、教材使用、教學(xué)方法引進(jìn)到參與學(xué)校運(yùn)營、開展教師研修，兩者之間的協(xié)同合作由淺入深，不僅致力于提升學(xué)生學(xué)力，還面向貧困家庭學(xué)生、自閉不上學(xué)學(xué)生等弱勢群體，為其提供自我發(fā)展和社會融入方面的指導(dǎo)和支持，最終致力于解決日本的社會問題。與學(xué)校教育互補(bǔ)共生、形成合力，成為近年來日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的主旋律，也為日本整體的教育和社會發(fā)展注入了生機(jī)與活力。

四、結(jié)語

20 世紀(jì)80 年代末以來，日本形成了由政府主導(dǎo)、尊重市場調(diào)節(jié)、行業(yè)協(xié)會參與的科學(xué)嚴(yán)密的校外培訓(xùn)治理體系，對學(xué)習(xí)塾的良性健康發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。近年來，學(xué)習(xí)塾并沒有因為日本的“少子化”問題以及升學(xué)競爭的趨緩而變成衰退產(chǎn)業(yè)，反而因為政府的科學(xué)治理與學(xué)校教育的協(xié)同合作、與時俱進(jìn)的辦學(xué)與經(jīng)營理念逐步發(fā)展為“成長型產(chǎn)業(yè)”，而學(xué)習(xí)塾也已經(jīng)成為支撐日本教育乃至社會發(fā)展中不可或缺的一部分。