城市地下空間綜合管理關(guān)鍵問(wèn)題研究

楊業(yè)

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了顯著的成效。地下空間利用對(duì)提高土地利用率，緩解城市病具有重要作用，國(guó)內(nèi)一線(xiàn)城市均高度重視地下空間資源，部分城市出臺(tái)了地方性法規(guī)和政府規(guī)章，指導(dǎo)地下空間綜合管理工作，但法規(guī)的實(shí)施效果并不理想。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)城市地下空間管理相關(guān)法規(guī)的主要編制內(nèi)容，分析其無(wú)法解決地下空間管理實(shí)際問(wèn)題的痛點(diǎn)，提出應(yīng)破解的關(guān)鍵問(wèn)題。地下空間管理應(yīng)以管理體制為前提，權(quán)屬管理為核心，規(guī)劃管理為條件，維護(hù)管理為品質(zhì)，安全管理為保障，信息管理為基礎(chǔ)來(lái)制定細(xì)則，建立綜合的管理體系。各地出臺(tái)的綜合法規(guī)和配套法規(guī)應(yīng)抓住痛點(diǎn)，不斷修訂和完善，為建設(shè)高品質(zhì)的地上地下一體化空間提供保障。本文就城市地下空間綜合管理關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)探討。

關(guān)鍵詞：地下空間;綜合管理;管理體制

引言

進(jìn)人21世紀(jì)以后，我國(guó)在開(kāi)發(fā)地下空間方面發(fā)展迅速，成為世界領(lǐng)先國(guó)家。隨之而來(lái)地下空間管理問(wèn)題成為制約城市地下空間開(kāi)發(fā)的“瓶頸”。那么研究出一套適合我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)的有效管理技術(shù)刻不容緩。

1我國(guó)城市地下空間管理存在的問(wèn)題

1.1管理法規(guī)不完善，制約了城市地下空間的持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，亟待健全

雖然我國(guó)出臺(tái)了不少城市地下空間開(kāi)發(fā)利用方面的法律法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，但還有許多立法問(wèn)題沒(méi)有得到解決。一是沒(méi)有形成權(quán)威的國(guó)家立法。國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)沒(méi)有制定關(guān)于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)門(mén)法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，建設(shè)部的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》只是一個(gè)政府部門(mén)的行政規(guī)章，缺乏足夠的許可設(shè)定權(quán)限，法律效力比較低，加上其規(guī)定不具體、內(nèi)容不完備，在實(shí)踐中難以有效地貫徹執(zhí)行。二是沒(méi)有解決基本的權(quán)屬問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第136條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上和地下分別設(shè)立。該規(guī)定僅停留在宏觀層面，并沒(méi)有從本質(zhì)上確立地下空間權(quán)的概念及物權(quán)形態(tài)，沒(méi)有確立地下空間權(quán)的取得方式、轉(zhuǎn)讓、抵押方法及權(quán)屬管理等。三是沒(méi)有明確統(tǒng)一的管理體制。雖然《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》明確建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用管理工作，但對(duì)建設(shè)部門(mén)的統(tǒng)一管理職責(zé)以及如何與土地管理、規(guī)劃、人防及其他專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，則沒(méi)有明確的規(guī)定，無(wú)法真正統(tǒng)一起來(lái)。四是沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。地下空間建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收方面的標(biāo)準(zhǔn)，只是參照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。五是沒(méi)有提出具體的優(yōu)惠政策。國(guó)家對(duì)人防工程給予了相應(yīng)的優(yōu)惠，而對(duì)其他地下空間開(kāi)發(fā)利用在投融資、價(jià)格、稅收等方面則無(wú)具體的優(yōu)惠政策。

1.2地下空間開(kāi)發(fā)管理措施不到位

管理措施是地下空間管理開(kāi)發(fā)的保證，但是我國(guó)目前的管理措施還有許多地方存在著缺陷，需要進(jìn)一步的完善。地下管理方面存在的問(wèn)題，建設(shè)項(xiàng)目相互不聯(lián)系、政府部門(mén)缺乏相關(guān)措施進(jìn)行多部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。另外就是建設(shè)中存在安全隱患。因?yàn)榈叵陆ㄔO(shè)比地上建設(shè)更具有風(fēng)險(xiǎn)性，再加上管理手段不完善，造成了很多的安全隱患。再有就是地下投資周期長(zhǎng)，投資回報(bào)慢，加上缺乏政府部門(mén)的有效鼓勵(lì)政策，造成地下空間開(kāi)發(fā)資金的投人力度不夠。

2我國(guó)城市地下空間綜合管理的組成體系

2.1城市地下空間管理體制

城市地下空間管理體制是指城市地下空間管理系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，包括管理機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制。管理機(jī)構(gòu)包括綜合管理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及相互之間的協(xié)調(diào)，直接影響到管理的效率和效能。綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織綜合管理的各項(xiàng)內(nèi)容，各專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的相互協(xié)調(diào)。專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)則在綜合管理部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各司其職，分工協(xié)作。管理機(jī)制是為保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各管理機(jī)構(gòu)間相互聯(lián)系、相互作用的基本準(zhǔn)則及相應(yīng)制度。

2.2城市地下空間管理措施

城市地下空間綜合管理措施包括規(guī)劃管理、建設(shè)管理、使用管理和信息管理四個(gè)部分。規(guī)劃管理是在建設(shè)以前進(jìn)行綜合性計(jì)劃、整體布局規(guī)劃。建設(shè)管理是開(kāi)拓建設(shè)的工程施工管理。使用管理是建設(shè)完成以后實(shí)際使用過(guò)程中的安全問(wèn)題、效率問(wèn)題的管理。信息管理信息技術(shù)和城市地下空間管理的整合。所以說(shuō)一個(gè)完整的地下空間管理措施是包含從一開(kāi)始規(guī)劃到建設(shè)，最后到使用，以及后續(xù)管理整個(gè)過(guò)程。

2.3信息管理為基礎(chǔ)

政府應(yīng)利用BIM、CIM等技術(shù)，建立和完善地下空間綜合信息平臺(tái)。平臺(tái)應(yīng)滿(mǎn)足不同應(yīng)用的需要，面向政府提供應(yīng)急決策支持服務(wù)，面向地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理單位提供綜合基礎(chǔ)信息服務(wù)，面向?qū)I(yè)管理單位和社會(huì)公眾提供信息共享服務(wù)。管理辦法中應(yīng)要求新建、改建、擴(kuò)建的地下建設(shè)工程信息，由項(xiàng)目建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行同步監(jiān)測(cè)或竣工跟蹤測(cè)量，將所需材料上交管理中心審核錄入系統(tǒng)。

2.4加強(qiáng)不同部門(mén)之間的合作

在城市發(fā)展的過(guò)程中，若僅依靠一個(gè)部門(mén)開(kāi)展城市地下空間開(kāi)發(fā)工作，那么無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，甚至還會(huì)造成資源的大量浪費(fèi)。在此前提下，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際需求，以及該城市地下空間的實(shí)際情況，多個(gè)部門(mén)共同協(xié)商，總結(jié)地下空間開(kāi)發(fā)方案，科學(xué)合理地利用當(dāng)前城市空間和空間規(guī)劃，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。這里需要注意的是，多個(gè)部門(mén)在進(jìn)行協(xié)調(diào)行動(dòng)時(shí)，需要準(zhǔn)確抓住地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵點(diǎn)以及總目標(biāo)，將環(huán)境效益、社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益作為主要工作目標(biāo)，通過(guò)多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，提升地下空間的實(shí)用性。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐證明，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展需要職責(zé)明確、運(yùn)行高效的城市地下空間管理模式，而良好的管理模式又會(huì)規(guī)范和促進(jìn)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用。為適應(yīng)城市地下空間“網(wǎng)絡(luò)化、立體化、集約化、深層化、綜合化”的發(fā)展需求，達(dá)成城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的高效率，提升城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的層次和水平，使我國(guó)從城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的大國(guó)變?yōu)閺?qiáng)國(guó)，應(yīng)大力加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用綜合管理研究，逐步完善城市地下空間的管理法制、管理體制和管理措施，促進(jìn)我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用綜合管理向法制化、規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。

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