國內(nèi)外監(jiān)管理論的研究進展

【摘要】文章改變了傳統(tǒng)的研究路徑，按照大學科領(lǐng)域視角對監(jiān)管理論的研究成果進行整理和歸納，將研究視角分為經(jīng)濟學領(lǐng)域視角與政治與行政學領(lǐng)域視角。經(jīng)濟學領(lǐng)域視角下的監(jiān)管理論，劃分為公共利益監(jiān)管理論、利益集團監(jiān)管理論、激勵性監(jiān)管理論。政治與行政學領(lǐng)域視角下的監(jiān)管理論，劃分為監(jiān)管政治理論、制度主義監(jiān)管理論、回應(yīng)性監(jiān)管理論。最后也對當前國內(nèi)監(jiān)管理論研究的重點方向做出了分析和探討。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)管理論;經(jīng)濟學領(lǐng)域視角;政治與行政學領(lǐng)域視角;研究進展

一、監(jiān)管理論的歷史背景

從20世紀六七十年代后，西方學術(shù)界對當代監(jiān)管領(lǐng)域問題的研究迅速興起，原因有二：首先，20世紀六七十年代，一些西方國家在新自由主義的影響下，相繼掀起了放松監(jiān)管的改革風氣。其次，自20世紀六十年代以來，由于政府對社會領(lǐng)域的監(jiān)管漠不關(guān)心，以及缺乏監(jiān)督能力，一些西方國家在社會運動的影響下加強了對社會領(lǐng)域的監(jiān)管。20世紀八十年代以后，學術(shù)界對監(jiān)管理論的研究從經(jīng)濟學單學科角度逐漸擴展至法學、行政學、政治學等多學科角度。其中可以將監(jiān)管理論大致可以分為兩大類研究視角：一種可以分為經(jīng)濟學研究視角，主要有公共利益監(jiān)管理論、利益集團監(jiān)管理論、激勵性監(jiān)管理論這三種理論;另一種可以劃分為政治與行政學監(jiān)管研究視角，主要有監(jiān)管政治理論、制度主義監(jiān)管理論、回應(yīng)性監(jiān)管理論這三種監(jiān)管理論。20世紀九十年代以來，學界出現(xiàn)了“后設(shè)監(jiān)管”概念，相對于傳統(tǒng)監(jiān)管理論，后設(shè)監(jiān)管更強調(diào)多元監(jiān)管主體的共同參與。

二、國外監(jiān)管理論的演進

（一）經(jīng)濟學視角下的監(jiān)管理論

1.公共利益監(jiān)管理論

公共利益監(jiān)管理論是監(jiān)管理論中最早的經(jīng)典理論。它是在資本主義市場失靈、凱恩斯主義和福利經(jīng)濟學的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。這種理論在當時的時代背景下獲得了許多學者的肯定，但是在該理論的起始階段，大家并沒有對其名稱進行統(tǒng)一的命名。直到上世紀七十年代，美國芝加哥學派的Domas[1]才將公共利益監(jiān)管理論作為當時背景下該理論的統(tǒng)一名稱，以便在構(gòu)建新理論時找到一個基準。具體而言，該理論認為，政府監(jiān)管的首要出發(fā)點是糾正和規(guī)避市場中失靈現(xiàn)象，避免市場機制出現(xiàn)偏離公共利益的行為和可能性。也就是說，出于公共利益的需要，政府應(yīng)該站出來解決和規(guī)避市場失靈狀況中出現(xiàn)的資源分配不公及效率低下的情況。該理論忽視了利益集團和政治家對決策的影響，忽視了“多元化社會中的利益多樣性”[2]。這些缺陷進一步催生了以經(jīng)濟學家斯蒂格勒為代表的“利益集團監(jiān)管理論”。

2.利益集團監(jiān)管理論

20世紀七十年代形成的利益集團監(jiān)管理論與之前的公共利益理論有很大的差別。它強調(diào)政府所作出管制行為或者監(jiān)督管理行為是為了迎合行業(yè)組織或者產(chǎn)業(yè)組織對市場主體進行監(jiān)管的需求而衍生出來的。政府監(jiān)管的本質(zhì)是，一些行業(yè)利益集團通過相關(guān)的游說將監(jiān)管機構(gòu)和立法者控制或者影響起來。因此，政府監(jiān)管立法總是有利于那些影響力更大、運作良好的利益集團，因為他們能夠更有效地提供政治支持。利益集團監(jiān)管理論較好地解釋了不同社會經(jīng)濟制度下的監(jiān)管失靈現(xiàn)象，但也存在一些缺陷。首先，在面對利益集團時，政府作為一種行為主體存在一定的自主權(quán)和主動性，而該理論全完全忽略了;第二，政府并不是追求的單一層面利益，而是多層次的，將政府追求的利益等同于經(jīng)濟利益并不具有說服力，存在以偏概全之嫌;第三，理論的解釋邏輯與實際發(fā)展存在明顯差異。20世紀七十年代前后，一些西方國家興起了放松監(jiān)管化改革風潮，表明監(jiān)管主體和監(jiān)管對象都希望降低監(jiān)管力度，這與理論上利益集團積極希望通過監(jiān)管來滿足自身利益的觀點存在明顯的邏輯矛盾和沖突。

3.激勵性監(jiān)管理論

西方國家在新自由主義思潮影響下開展了放松監(jiān)管和再監(jiān)管運動，極大促進了人們對于如何提高政府監(jiān)管效率領(lǐng)域的研究，為了更好的衡量監(jiān)管政策優(yōu)劣和提高監(jiān)管結(jié)果的績效，學者們指出要用新的理論來激勵監(jiān)管主體或相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)從而提高整個監(jiān)管過程的效率，降低相關(guān)部門的監(jiān)管成本，進而增加監(jiān)管收益與監(jiān)管成本之間的差距，這些研究成果在20世紀70年代逐漸演化為一種具有代表性的監(jiān)管理論即激勵性監(jiān)管理論。這一理論首先吸取了博弈論的思想，認為監(jiān)管主體和被監(jiān)管對象之間存在著信息不對稱的現(xiàn)象。因此，當監(jiān)管過程中的其中一方利用這種信息不對稱以獲取私利時，監(jiān)管的結(jié)果就可能會給社會帶來嚴重的效益成本。

通過分析以上理論，可以看出，公共利益監(jiān)管理論指出政府的監(jiān)管目標是促進社會福利最大化和社會公平正義等，分析了政府監(jiān)管的動機;基于政府監(jiān)管失靈的理論分析下的利益集團監(jiān)管理論，修正了以政府的表現(xiàn)過于樂觀的公共利益監(jiān)管理論;而激勵性監(jiān)管理論在西方各國監(jiān)管改革背景下應(yīng)用而生。三種理論在各自的時代背景之下，有一定可取之處，但同時它們也有共同的不足之處：首先就是將監(jiān)管主體狹義的限定為政府公共機構(gòu)，被監(jiān)管對象被限定為企業(yè)或者私人機構(gòu)，忽視了監(jiān)管主體的多元性，對非政府組織的監(jiān)管研究沒有過多關(guān)注;其次是經(jīng)濟學監(jiān)管研究視角對于監(jiān)管政策執(zhí)行中會產(chǎn)生影響作用的制度、組織、文化等方面沒有給予足夠的重視。這些局限和不足為運用政治與行者學監(jiān)管視角的知識來研究監(jiān)管問題提供了契機。

（二）政治與行政學視角下的監(jiān)管理論

1.監(jiān)管政治理論

監(jiān)管政治理論也有學者將其稱為政治俘虜理論，監(jiān)管政治理論認為監(jiān)管機構(gòu)和官員具有主動性和獨立性，將監(jiān)管作為一種工具，從而為自身謀求福利，而監(jiān)管對象則是監(jiān)管主體獲取利益的主要來源。監(jiān)管政治理論與之前的三種監(jiān)管理論相比，它強調(diào)監(jiān)管互動主體的多元化，認為監(jiān)管是公共利益、利益集團、政府本身利益之間多方博弈之間的一種平衡性結(jié)果。雖然監(jiān)管政治理論有效地補充了經(jīng)濟學視角下監(jiān)管理論所沒有考慮到的監(jiān)管互動主體多元化的因素，但是監(jiān)管政治理論似乎并沒有清晰地闡述出，如何明確地界定和分析監(jiān)管政治過程中公共利益、利益集團、政府本身利益之間多方博弈的平衡性結(jié)果。

2.制度主義監(jiān)管理論

20世紀八十年代以來，制度主義逐漸興起。在監(jiān)管的分析層面上制度主義主要從監(jiān)管的決策過程、監(jiān)管的變化形式以及監(jiān)管的組織模式等角度來探討。它強調(diào)政府的規(guī)制不僅是為了服務(wù)于公共利益，同樣也不僅僅是政府與利益集團之間的博弈的產(chǎn)物，它是特定制度下的特定產(chǎn)物。美國學者Eisner[3]從制度主義的角度分析了監(jiān)管政策與監(jiān)管制度之間的互動關(guān)系，認為制度對政策確立起著重要作用，而確立的政策也會反作用于制度。美國學者Larry Reynolds[4]認為制度監(jiān)管主要分為兩種形式，一種是社會既定制度方面的監(jiān)管，另一種是社會和利益相關(guān)體有意識地主動創(chuàng)建新的監(jiān)管規(guī)則，以使監(jiān)管對象遵循創(chuàng)建的規(guī)則。該理論在當時來說具有一定是啟發(fā)作用，將人們的研究視角和思維包拓寬到對各種行為主體背后的結(jié)構(gòu)性因素層面，如外部宏觀制度環(huán)境，這豐富和拓展了監(jiān)管理論的研究范疇。然而，該理論并沒有對單個組織或微觀制度機制納入分析范圍之內(nèi)，使得它在解釋監(jiān)管創(chuàng)新方面缺乏令人信服的論證。

3.回應(yīng)性監(jiān)管理論

為了解決強化政府監(jiān)管與放松監(jiān)管之間的爭論，Ayres和Braithwaite（1992）[5]提出了回應(yīng)性監(jiān)管理論，兩人分別從經(jīng)濟博弈論角度和社會學的視角分析出大致相認同的推斷，認為僅僅使用政府監(jiān)管或者單一使用市場調(diào)節(jié)并不能達到最佳的社會運行效果，而通過兩者監(jiān)管手段的混合使用才能達到預(yù)期的最佳效果。該理論認為，監(jiān)管者必須根據(jù)監(jiān)管者激勵的具體情況選擇策略和手段。具體而言，這種混合監(jiān)管模式的核心是“金字塔”模式，強調(diào)應(yīng)從金字塔底部的非懲罰性措施開始，如企業(yè)或行業(yè)自律。在前一種策略失效后，再逐步提高監(jiān)管力度?；貞?yīng)式監(jiān)管理論的核心是基于監(jiān)管主體、策略、手段的多樣化和統(tǒng)一性，旨在構(gòu)建政府與非政府主體之間的合作監(jiān)管模式。

三、國內(nèi)監(jiān)管理論的研究重點

學者劉鵬[6-7]、楊炳霖[8]、徐鳴[9]三位學者詳細梳理了西方監(jiān)管理論體系，對國內(nèi)學習監(jiān)管理論起到了一定的引領(lǐng)作用。張秉福[10]、楊宏山[11]和曹永棟等[12]對發(fā)達國家監(jiān)管改革以及監(jiān)管理論進行分析，對國內(nèi)監(jiān)管改革具有一定借鑒意義。雖然目前國內(nèi)對于政府監(jiān)管的研究體量頗豐，但目前研究視角或領(lǐng)域還主要集中于環(huán)境監(jiān)管[13-14]、金融監(jiān)管[15-16]、食品安全監(jiān)管[17-18]以及其他干預(yù)行為等領(lǐng)域的探討，研究方法主要采用案例研究、定性規(guī)范研究和大樣本實證研究，以總結(jié)國外先進監(jiān)管經(jīng)驗、理念以解決國內(nèi)現(xiàn)實問題為主?，F(xiàn)階段研究拓展了我們的思維，啟發(fā)著我們對其他問題的探討：國家在監(jiān)管過程中扮演什么角色？為什么同一個政府在不同領(lǐng)域的監(jiān)管政策存在巨大差異？這些問題對研究監(jiān)管的本質(zhì)具有重要意義。

參考文獻：

[1]Hantke-Domas M . The Public Interest Theory of Regulation： Non-Existence or Misinterpretation[J]. European Journal of Law & Economics，2003，15（2）：165-194.

[2]Stephen J. Ceccoli. Pill Politics： Drugs and tht FDA[M].Boulder： Lynne Rienner Publishers，Inc，2004：340.

[3]Harris R A ， Eisner M A . Regulatory Politics in Transition.[J]. American Political Science Review，1994，88（2）：468.

[4]Larry Reynolds.Foundations of an Institutional Theory of Regulation[J].Journal of Economic Issues，1981，15（3）：641-656.

[5]Ayers.I.and.J.Braithwatie.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate[M].Oxford： Oxford University Press，1992：4-39.

[6]劉鵬，鐘光耀.比較公共行政視野下的市場監(jiān)管模式比較及啟示：基于美德日三國的觀察[J].中國行政管理，2019（05）：29-38;.

[7]劉鵬.西方監(jiān)管理論：文獻綜述和理論清理[J].中國行政管理，2009（09）：11-15.

[8]楊炳霖.回應(yīng)性監(jiān)管理論述評：精髓與問題[J].中國行政管理，2017（04）：131-136.

[9]徐鳴.跨學科視角下西方監(jiān)管理論的演變研究[J].中共南京市委黨校學報，2019（05）：78-86+99.

[10]張秉福.發(fā)達國家政府規(guī)制創(chuàng)新特點及其對我國的啟示[J].經(jīng)濟體制改革，2012（3）：149-153.

[11]楊宏山.政府規(guī)制的理論發(fā)展述評[J].學術(shù)界，2009（4）：248-253.

[12]曹永棟，陸躍祥.西方激勵性規(guī)制理論研究綜述[J].中國流通經(jīng)濟，2010（1）：33-36.

[13]李思慧，徐保昌.環(huán)境規(guī)制與技術(shù)創(chuàng)新——來自中國地級市層面的經(jīng)驗證據(jù)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2020（11）：31-40.

[14]許瑞恒，林欣月.多元補償主體、環(huán)境規(guī)制與海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[J].經(jīng)濟問題，2020（11）：58-67.

[15]吳曼華，田秀娟.中國地方金融監(jiān)管的現(xiàn)實困境、深層原因與政策建議[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2020（10）：120-125.

[16]沈偉，張焱.普惠金融視閾下的金融科技監(jiān)管悖論及其克服進路[J].比較法研究，2020（05）：188-200.

[17]黃新華，趙荷花.食品安全監(jiān)管政策變遷的非線性解釋——基于間斷均衡理論的檢驗與修正[J].行政論壇，2020，27（05）：59-68.

[18]向智才，金晉，張朝陽.我國藥品專利強制許可制度的法律規(guī)制研究[J].科技管理研究，2020，40（19）：147-152.

作者簡介：李建國，男，中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共行政理論與實踐。