關(guān)于提高土地集約高效利用問題的淺析

樊金波

摘要：土地是不可再生資源，也是保障國家糧食安全和支撐地方經(jīng)濟發(fā)展的稀缺資源。為提升土地集約高效利用程度，讓有限的資源發(fā)揮最大效益，全面總結(jié)當前土地資源盡管形勢及利用現(xiàn)狀，深刻分析存在問題，并提出了合理化意見、建議，推進土地資源“寸土寸金”預(yù)期目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：土地 ?集約 ?高效 ?利用

一、土地資源利用形勢

土地利用是指人類采用一定的生物、技術(shù)手段 有目的開發(fā)利用土地資源，將土地自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn) 變?yōu)槿斯ど鷳B(tài)系統(tǒng)的活動，包括自然和人文過程[1]?？v觀當前土地利用形勢，主要有以下兩方面：

1.土地監(jiān)管形勢從嚴從緊，用地保障壓力很大。

1.1土地執(zhí)法監(jiān)察形勢嚴峻。土地是支撐地方經(jīng)濟社會發(fā)展的不可再生資源，關(guān)系國家糧食安全和社稷民生。從中央到地方，各級黨委、政府都高度重視土地問題。2009年以來，中央、國務(wù)院多管齊下，綜合采取落實耕地保護責(zé)任，開展土地執(zhí)法檢查、土地例行督察、違建別墅清理、“大棚房”專項整治、農(nóng)村亂占耕地建房集中整治、耕地突出問題綜合整治等措施，始終對違法違規(guī)用地保持高壓態(tài)勢，很多重大違法用地被掛牌督辦、公開曝光，相當一批政府部門被約談問責(zé)，土地監(jiān)管形勢越來越嚴。

1.2耕地保護要求越來越嚴。2020年以來，國務(wù)院辦公廳先后出臺《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號），明確要求“嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林”、“嚴禁超標準建設(shè)綠色通道”“嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)”，要求把國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關(guān)系，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。

2.當前土地利用現(xiàn)狀及存在問題

2.1保障發(fā)展用地的壓力仍然很大。當前，地方政府高質(zhì)量、快速度發(fā)展的總基調(diào)沒有變。堅持“項目為王”，實行“要素跟著項目走”成為地方保障用地的主要措施。很多地區(qū)重點項目需占用大量土地資源，有的地方資源“天花板”制約凸顯，表現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)模嚴重不足，且轄區(qū)未利用地資源稀缺零星分布，不易開發(fā)利用，耕地占補平衡壓力也逐日加大。以山東省為例：[2]山東省仍然是以耕地為主要土地利用類型的省份，耕地面積占比超60%，但總體面積在減少。但2005—2013年間建設(shè)用地大量擴張、耕地資 源不斷減少，耕地減少后主要轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，林 地、草地等地類也被建設(shè)用地占用，建設(shè)用地面積占比超過10%。有的地方未利用地資源稀缺，可供開墾的園地、坑塘、林地復(fù)墾難度大，成本高，特別是坑塘缺乏回填土方來源，難以復(fù)墾利用。用地保障需求量大，供需矛盾突出仍然是保障發(fā)展的突出問題。

2.2資源開發(fā)利用比較粗放。主要是經(jīng)濟欠發(fā)展，歷史欠賬多，最嚴格的節(jié)約用地制度尚未落實到位，批而未供、供而未用、用而未盡等問題依然存在。

二、工作建議

1.精準做好項目調(diào)研。堅持要素跟著項目走，由地方政府組織發(fā)改、自然資源等部門做好項目調(diào)研，本著“優(yōu)中選優(yōu)”的原則，制定年度項目清單，建立專門臺賬，優(yōu)先確保民生項目及技術(shù)含量高、經(jīng)濟效益好、環(huán)保安全的工業(yè)項目用地需求。

2.加大閑置低效用地盤活力度。

2.1降低工業(yè)用地成本。選取縣內(nèi)科技含量高、經(jīng)濟效益好、稅收貢獻大、能帶動和推動縣區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的工業(yè)項目作為降低工業(yè)用地成本的適用企業(yè)，探索推行“彈性出讓”、“先租后讓”等土地供應(yīng)措施，降低用地成本，緩解了企業(yè)資金短缺這一難題，加快土地盤活進度。

2.2強化機制建設(shè)及組織保障。成立由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，宣傳、督查、法制、法院、財政、經(jīng)信、審計、國土、住建、規(guī)劃、國稅、地稅、各鎮(zhèn)（辦）等責(zé)任部門任成員的閑置低效用地盤活專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，制定閑置低效用地盤活專項行動實施方案，明確行動范圍、盤活方式、時間要求、整改比例和責(zé)任分工，并制定激勵約束措施和工作要求，對工作取得的成果及時調(diào)度、督查和通報。

2.3狠抓工作督導(dǎo)落實。制定周調(diào)度、月通報制度，由專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織，每月召開一次調(diào)度會，通報工作開展總體情況。由鎮(zhèn)（辦）及相關(guān)責(zé)任部門負責(zé)人匯報項目盤活情況，介紹經(jīng)驗做法，組織對盤活項目進行觀摩。

專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每月初將各鎮(zhèn)（辦）及相關(guān)責(zé)任部門盤活情況進行督查通報，并將閑置低效用地盤活工作列入日常專項督查和年度考核。

2.4、建立約談問責(zé)制度。約談問責(zé)每半年一次，縣委縣政府對盤活工作組織不力、工作推進緩慢、半年內(nèi)完成任務(wù)達不到要求的鎮(zhèn)（辦）及各責(zé)任部門負責(zé)人進行約談，并限期整改，到期整改不到位的，按有關(guān)規(guī)定組織處理。

2.5完善激勵機制。對閑置低效用地企業(yè)未整改到位前，縣委縣政府不予安排新的土地指標，縣自然資源和規(guī)劃局不再接受其新的用地申請。開展以稅節(jié)地工作，由稅務(wù)部門對照閑置低效用地清單，對用地單位土地使用稅繳納情況進行清查，并研究提高土地使用稅標準辦法，以經(jīng)濟手段提高企業(yè)節(jié)地意識。

3.加大土地執(zhí)法監(jiān)管及土地批后監(jiān)管力度。

3.1從嚴落實田長制。堅持屬地管理，建立縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村四級田長制度，將耕地保護責(zé)任落實到具體鎮(zhèn)（街道）及村，明確各級職責(zé)，從嚴抓好責(zé)任落實。

3.2加大土地執(zhí)法動態(tài)巡查力度。建立土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度，及時發(fā)下違法用地及時制止查處。

3.3從嚴查處違法違規(guī)用地。結(jié)合土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、大棚房專項整治、農(nóng)村亂占耕地建房等專項治理工作，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地從嚴從快處理，該拆除的拆除，該處罰的處罰，以長牙齒的硬措施，堅決遏制違法違規(guī)用地發(fā)生，不斷提升政府部門從嚴執(zhí)法的震懾力和威信。

3.4強化土地批后監(jiān)管。加大土地批后監(jiān)管巡查力度，對違反法律法規(guī)和出讓合同（劃撥決定書）約定，閑置滿一年的，按《閑置土地處置辦法》有關(guān)規(guī)定收取土地閑置費，閑置滿兩年的，無償收回土地使用權(quán)。

4.加大宣傳力度。充分利用新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)等多途徑宣傳節(jié)約集約用地政策，把節(jié)約集約用地作為各地黨委政府及部門工作重點常抓不懈，對涌現(xiàn)出來的先進典型案例進行廣泛宣傳，使全縣形成一種節(jié)約集約用地的氛圍，切實保護土地資源。同時對一些影響惡劣的違法用地案件進行公開曝光，上下同心，營造依法集約用地的社會氛圍。

參考文獻：

[1]王夏琰.甘肅省土地利用結(jié)構(gòu)變化及其驅(qū)動力分析[D].甘肅：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007：1 70.

[2]方士源，王萍 . 山東省土地利用時空變化與驅(qū)動力分析。[J].山東國土資源，2019，35（1）：