對智慧城管發(fā)展趨勢和發(fā)展對策的思考

龐薇 王睿龍 李理

摘 要：作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管的建設(shè)發(fā)展能解決城市化迅速發(fā)展帶來的城市管理難題，但多年來我國城市管理智慧化的發(fā)展仍停留在初級階段，在把握了智慧城管的基本概念、系統(tǒng)基本構(gòu)架的基礎(chǔ)上判斷行業(yè)發(fā)展階段及趨勢，并提出我國城市管理智慧化發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：智慧城管;系統(tǒng)構(gòu)架;發(fā)展趨勢;對策

0 前言

近10年來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長高達(dá)1.421%，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展給傳統(tǒng)城市管理模式帶了巨大的沖擊，智慧城管作為知識社會環(huán)境下的城市管理創(chuàng)新模式，是對城市管理智慧化的積極探索，有利于提升對城市居民的公共服務(wù)質(zhì)量，維持城市秩序安穩(wěn)及城市生態(tài)綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展，拉動知識技術(shù)密集型相關(guān)企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市管理資源的有效利用，打破信息孤島促進(jìn)工作交叉部門有效溝通提高政府行政效率，促進(jìn)城市多元協(xié)同治理的同時降低城市管理成本等，具有良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益。

1 智慧城管的基本認(rèn)識

1.1 智慧城管的由來及內(nèi)涵

智慧城市這一概念最早源于2008年11月IBM提出“智慧地球（Smarter Planet）”的這一理念，從此一股智慧城市建設(shè)的熱浪席卷了全球[1]。隨著智慧城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管的建設(shè)與發(fā)展也逐漸進(jìn)入公眾視野，早在2004年，北京市東城區(qū)率先推出數(shù)字化城市管理模式，改變了條塊分割、效率低下的城市管理狀況，2010年開始，以東城區(qū)“網(wǎng)格化城市管理新模式”為基礎(chǔ)的數(shù)字化城市管理模式，在全國范圍內(nèi)的各省、市、縣大力推廣和普及[2]。數(shù)字城管成為了管理城市便捷、客觀、有效的平臺和載體，數(shù)字化考核已成為城市管理的重要抓手。

數(shù)字城管的發(fā)展為智慧城管的發(fā)展和推廣打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。智慧城管是以數(shù)字城管現(xiàn)有的基建和平臺基礎(chǔ)，與物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)挖掘和人工智能等新一代信息技術(shù)為代表的高端技術(shù)集群深度融合，實(shí)現(xiàn)城市管理數(shù)據(jù)收集自動化、部門工作協(xié)同化、政府服務(wù)便民化、輔助決策智能化、管理任務(wù)精細(xì)化、治理主體多元化、管理執(zhí)法人性化的創(chuàng)新管理模式[3]。智慧城管=以數(shù)字城管為基礎(chǔ)+以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)挖掘和人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)+以人為本、多元共治的治理理念。

以長沙市為例，2018年長沙市在原有數(shù)字城管系統(tǒng)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)運(yùn)用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、多網(wǎng)融合等信息技術(shù)，以云存儲云計算為中心，升級了無線數(shù)據(jù)采集子系統(tǒng)、監(jiān)督中心受理子系統(tǒng)、協(xié)同工作子系統(tǒng)、地理編碼子系統(tǒng)、綜合評價子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、監(jiān)督指揮子系統(tǒng)、應(yīng)用維護(hù)子系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源管理子系統(tǒng)等9大標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，并拓展建設(shè)巡查人員管理子系統(tǒng)、無線數(shù)據(jù)處理子系統(tǒng)等8大特色子系統(tǒng)，形成功能全面的數(shù)字化信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行的高效有序和保障有力;同時積極引入了市民的監(jiān)督管理，如：城管服務(wù)熱線、短信平臺、市民隨手拍、市民熱線工單處置等途徑收集各類問題。目前，長沙市區(qū)兩級監(jiān)督指揮平臺共用一套系統(tǒng)，市區(qū)數(shù)據(jù)一網(wǎng)查詢、互聯(lián)互通、橫向到邊、縱向到底，年均上報城管問題案卷60余萬件，問題結(jié)案率達(dá)99.97%，有力提高了城市管理的效率、質(zhì)量和水平，推動了城市管理工作的落實(shí)。

1.2 主要特征

第一，技術(shù)變革。城市管理的智慧化轉(zhuǎn)型是數(shù)字城市向智慧城市技術(shù)轉(zhuǎn)變的一個縮影，兩者均需要新興信息技術(shù)的深度融合和智能化應(yīng)用，特別是物聯(lián)網(wǎng)的介入實(shí)現(xiàn)透徹感知及信息獲取自動化、多維化、及時化;大數(shù)據(jù)挖掘的介入實(shí)現(xiàn)機(jī)器學(xué)習(xí)、自主智能化決策、場景發(fā)展趨勢預(yù)測;云計算介入實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)處理更高效、方式更便捷、成本更低。智慧城管首先要有新興技術(shù)與應(yīng)用的支撐才能變得“智慧”。

第二，以人為本、多元共治的治理理念。若數(shù)字城管利用信息技術(shù)通過管理目標(biāo)網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)城市各種場景信息的數(shù)字化歸集，以實(shí)現(xiàn)政府管理工作精細(xì)化和監(jiān)督高效化，智慧城管則更強(qiáng)調(diào)以人為本，更關(guān)注用戶視角的服務(wù)設(shè)計和參與渠道，通過市民利用有效途徑積極參與、匯聚群眾的力量和智慧解決城市管理難題[4];并且注重通過社會組織各方資源的廣泛應(yīng)用，重視市場規(guī)律對高新技術(shù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量提質(zhì)創(chuàng)新的刺激作用，釋放政府職能，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會組織等多元共治的局面[5]。

1.3 重要作用

智慧城管作為智慧城市的重要組成部分，在未來城市運(yùn)營中將發(fā)揮基礎(chǔ)、服務(wù)、支撐和引領(lǐng)的重要作用。不僅使城市管理突破時空限制約束，提高效率，而且將數(shù)據(jù)資源變成生產(chǎn)要素，通過數(shù)據(jù)資源整合處理挖掘隱藏信息，進(jìn)行智能決策預(yù)警，以技術(shù)密集型的智慧管理代替勞動密集型的傳統(tǒng)管理，促進(jìn)城市管理模式轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

第一，促進(jìn)各職能部門數(shù)據(jù)融合。以CIM技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為支撐搭建綜合、高效、信息透明、科學(xué)協(xié)調(diào)的智能城市管理綜合執(zhí)法平臺，智能協(xié)同各職能部門，打破信息孤島的問題，并創(chuàng)建扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、非現(xiàn)場化辦公等城管業(yè)務(wù)新模式，使城市管理各相關(guān)方按需對接、職責(zé)分明、高效執(zhí)法。

第二，改造升級傳統(tǒng)城管設(shè)施裝備，令城管執(zhí)法智能化。通過城市管理系統(tǒng)的智慧化改造，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對城市進(jìn)行深入滲透和全面覆蓋，對關(guān)鍵基建設(shè)施和常用監(jiān)測執(zhí)法裝備安裝各種傳感器、控制元件等加持專業(yè)算法提高城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理硬件設(shè)施自動化智能水平，實(shí)現(xiàn)城市管理工作的可視、可測、可控、可智。

第三，智慧化升級促進(jìn)管理精細(xì)化科學(xué)化。安所分網(wǎng)格區(qū)域按部門細(xì)化管理任務(wù)分工，通過網(wǎng)格單元數(shù)據(jù)歸集分析應(yīng)用，全天候全方位實(shí)時掌控管轄區(qū)域城市運(yùn)行狀況，預(yù)警各類場景發(fā)展態(tài)勢;數(shù)據(jù)挖掘并進(jìn)行必要的數(shù)字孿生模型虛擬仿真等，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，讓機(jī)器進(jìn)行特征抓捕學(xué)習(xí)，數(shù)據(jù)驅(qū)動、科學(xué)決策，消除經(jīng)驗決策風(fēng)險。

第四，實(shí)現(xiàn)城市管理的民眾力量和多元化力量參與。以CIM技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)搭建的智慧綜合執(zhí)法平臺具有雙向渠道以達(dá)到雙向管控的目的，與政府監(jiān)管信息化相連，社會組織和民眾視角可以隨時隨地提出對政府城市管理服務(wù)的需求和管理意見;監(jiān)管方可以實(shí)時掌握城市管理狀況與群眾反映，及時發(fā)現(xiàn)并處理各種需整改的問題和汲取群眾的寶貴建議，實(shí)現(xiàn)真正以人為本的民主治理。

2 智慧城管的系統(tǒng)框架

智慧城管系統(tǒng)實(shí)踐中，主要由建設(shè)的軟硬件系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)特定的相應(yīng)功能，通過感知層、網(wǎng)絡(luò)層、決策層、應(yīng)用層等四個層次分別為實(shí)現(xiàn)更透徹的感知、更全面的互聯(lián)互通、更深度的智能化提供支持和保障。

3.1 智慧城管發(fā)展階段

城市管理智慧化是一個漫長的過程。它始于實(shí)現(xiàn)全面感知網(wǎng)絡(luò)以及可靠傳遞的城市管理場景信息化，經(jīng)多系統(tǒng)深度融合，大數(shù)據(jù)挖掘和機(jī)器深度學(xué)習(xí)，最終形成系統(tǒng)自適應(yīng)、自決策、自組織的城市管理智慧化。

感知階段。當(dāng)前的智慧城管建設(shè)主要處于此階段，借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，擴(kuò)展感知能力以及增強(qiáng)數(shù)據(jù)歸集、篩選、挖掘的功能。此階段需要物聯(lián)網(wǎng)在城市基礎(chǔ)設(shè)施布設(shè)滲透范圍要求盡可能到位，才能保證城市數(shù)據(jù)的有效收集、智能感知的及時響應(yīng)和突破時空的高效管理，為實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市管理智慧化創(chuàng)造必要條件。此階段是較為關(guān)鍵的“打基礎(chǔ)”階段，也是數(shù)據(jù)原始積累的智慧城管初級階段。

協(xié)同階段。利用人工智能等技術(shù)在城市管理領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用，部分場景可協(xié)同執(zhí)法人員進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法和輔助決策，由于物聯(lián)網(wǎng)的全面滲透，執(zhí)法人員可以通過智能執(zhí)法平臺的城市數(shù)據(jù)孿生模型進(jìn)行問題的精確定位、治理的最優(yōu)方案選擇和場景發(fā)展趨勢的仿真模擬。此階段智能技術(shù)已經(jīng)可以在大多數(shù)場景輔助執(zhí)法人員協(xié)同執(zhí)法，但人工智能尚不能完全代替人工管理，是智慧城管的過渡階段。

智慧階段。人工智能在數(shù)據(jù)驅(qū)動發(fā)展下已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了各類場景情況的精確自動識別，且通過海量案例數(shù)據(jù)的特征抓取具有了“類人”思考能力，“城管大腦”出現(xiàn)，替代人參與大部分城市管理與決策過程，可以指揮和管理智能設(shè)施、裝備、機(jī)具等完成常見的城市管理任務(wù)，“城管大腦”具有強(qiáng)大的案例分析庫、城市管理判斷標(biāo)準(zhǔn)體系和深度自我學(xué)習(xí)能力。對城市管理各場景能夠了解過去、掌握現(xiàn)在、預(yù)測未來，對過去發(fā)生或未來可能發(fā)生的各種問題，具有制定方案、決策組織實(shí)施能力。

目前上述各階段具體時期的劃分在業(yè)界依然不盡一致，但較為一致的認(rèn)識是，當(dāng)前智慧城管處于發(fā)展的初級階段。

3.2 智慧城管發(fā)展趨勢

智慧城管概念提出以來，逐步從理論走向?qū)嵺`，關(guān)于城市管理智慧化的發(fā)展重點(diǎn)漸漸地從全面監(jiān)測、精細(xì)管控向全面感知、自動識別、智慧管控、自主學(xué)習(xí)、自動適應(yīng)、自發(fā)調(diào)整轉(zhuǎn)變，城市管理模式產(chǎn)生了技術(shù)變革和智能化跳躍。在以新一代信息技術(shù)集群為代表科技革命中，關(guān)于城市管理的實(shí)體基建設(shè)施與信息基礎(chǔ)設(shè)施體系均將得到加快發(fā)展，愈加高精先進(jìn)的智慧設(shè)施裝備，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“CIM+”為代表的跨界融合高端技術(shù)體系的成熟度會快速推進(jìn)，跨界協(xié)同系統(tǒng)集成城市管理智慧化發(fā)展，要求共享不同管理部門、不同管理區(qū)域、不同業(yè)態(tài)、不同主體間資源的高度協(xié)調(diào)將更快實(shí)現(xiàn)。結(jié)合綜合智能、高效集約、互聯(lián)互通、多元共治、以人為本的智慧管理要求，可以預(yù)見，未來智慧城管發(fā)展趨勢的最高境界將是管理工作“管理責(zé)任明晰、響應(yīng)及時、覆蓋全面、手段多樣、決策科學(xué)、信息暢通[3]、服務(wù)貼心、以人為本”為顯著標(biāo)志，完全實(shí)現(xiàn)智慧化管理范式?？傮w看，目前智慧城管態(tài)勢性變化主要體現(xiàn)在一體化、高效化、精準(zhǔn)化、集約化、市場化、自治化趨勢。

4 促進(jìn)智慧城管發(fā)展的對策和措施

4.1 提高意識，重視頂層設(shè)計

發(fā)展智慧城管政府和企業(yè)都要在戰(zhàn)略層面了解和深化智慧城管的內(nèi)涵及意義，達(dá)成認(rèn)知統(tǒng)一點(diǎn)，將智慧城管作為城市管理轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略方向和重點(diǎn)[7]。協(xié)調(diào)政府和市場關(guān)系，形成政府、企業(yè)、市場和技術(shù)的合力，積極構(gòu)建智慧城管頂層框架設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃。適應(yīng)需要，加強(qiáng)智慧城管基礎(chǔ)性、前瞻性關(guān)鍵問題研究，管理機(jī)構(gòu)、建筑業(yè)、前沿技術(shù)領(lǐng)域等的協(xié)作，提高技術(shù)匹配性，使技術(shù)的前瞻性與實(shí)用性相結(jié)合，加快推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革工作，修訂相關(guān)法規(guī)制度，制定實(shí)施智慧城管發(fā)展專項方案。

4.2 強(qiáng)化支撐，構(gòu)建政策體系

參照國家關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”等數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、新經(jīng)濟(jì)新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等發(fā)展措施及鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的號召，組織行業(yè)內(nèi)外技術(shù)力量，積極制定并實(shí)施新一代數(shù)字化信息技術(shù)在智慧城管方面的應(yīng)用相關(guān)支持政策，以智慧城管技術(shù)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求為準(zhǔn)繩，構(gòu)建智慧城管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[8]，瞄準(zhǔn)智慧城管發(fā)展的正確方向，把握其發(fā)展的科學(xué)進(jìn)程和合理節(jié)奏避免低水平重復(fù)浪費(fèi)。

4.3 夯實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)信息共享

信息獲取、匯總、處理、開放和互通始于信息統(tǒng)計工作，為適應(yīng)智慧城管的信息化新要求，應(yīng)不斷加大投入，完善統(tǒng)計工作組織、規(guī)范和制度，提高其統(tǒng)計質(zhì)量。構(gòu)建和完善相關(guān)法律及規(guī)章制度，加快推進(jìn)建筑施工信息資源獲取、匯總、處理、開放和互通工作，切實(shí)推進(jìn)城管大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，以政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)主體模式為依托，共建行業(yè)統(tǒng)一開放平臺，消除數(shù)據(jù)信息孤島，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門、企業(yè)間的互聯(lián)互通，跨部門、跨行業(yè)數(shù)據(jù)資源的共享共用格局，并合理適度向社會開放使用智慧城管數(shù)據(jù)資源。

4.4 樹立樣板，加強(qiáng)示范引領(lǐng)

推動智慧城管建設(shè)發(fā)展資金渠道多元化，擴(kuò)大政府引導(dǎo)性資金投入，做好政府、市場相關(guān)企業(yè)、社會組織群體等多主體參加智慧城管區(qū)域樣板的建設(shè)和推廣工作。開展高水平、高質(zhì)量的行業(yè)智慧城管區(qū)域示范，以帶動全區(qū)域智慧城管建設(shè)。把智慧城管示范工程實(shí)施的全過程作為關(guān)注重點(diǎn)，對待實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和方案應(yīng)積極發(fā)現(xiàn)問題并持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化，并做好智慧城管項目后評價、績效評估等工作，不斷總結(jié)提高，加大應(yīng)用推廣力度，高質(zhì)量發(fā)展智慧城管。

4.5 提升素質(zhì)，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

推動智慧城管建設(shè)，人才是關(guān)鍵，現(xiàn)有的城市管理隊伍在思想觀念、學(xué)識結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新理念上離智慧城市建設(shè)要求還有較大差距，一方面，城市管理隊伍要引進(jìn)一批高素質(zhì)有創(chuàng)新活力的年輕人才和大數(shù)據(jù)、人工智能的方面專業(yè)人才，另一方面加大對現(xiàn)有隊伍的培訓(xùn)和提升，為實(shí)現(xiàn)智慧城市管理奠定基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

既有的城市管理信息化建設(shè)理論與實(shí)踐，新一代新興技術(shù)迅速發(fā)展，為智慧城管建設(shè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)和動力，但與智慧城市在城市管理戰(zhàn)略發(fā)展要求相比，目前存在統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展能力不足，發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)缺乏，實(shí)施目標(biāo)、路徑、任務(wù)等不清，不同地區(qū)對智慧城管認(rèn)識層次、水平參差不齊。解決這些問題的關(guān)鍵，一是要理清智慧城管的認(rèn)識，把握其概念內(nèi)涵;二是要了解智慧城管發(fā)展趨勢，明確未來需要建設(shè)的方向和目標(biāo);三是需要頂層設(shè)計，構(gòu)建智慧城管發(fā)展的總體框架。如此，為政府引導(dǎo)和企業(yè)建設(shè)智慧城管體系提供理論和方法支持。

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