“綜合價值”視角下宅基地權(quán)益分配制度研究

張鴻燕

摘要：隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地財產(chǎn)性屬性越來越強，對于農(nóng)民而言，除承包地之外，宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，如何分配宅基地權(quán)益是宅基地制度改革亟需處理的關(guān)鍵問題。以“農(nóng)地資源綜合價值”理論作為宅基地權(quán)益分配基礎(chǔ)，對宅基地價值構(gòu)成和權(quán)屬體系進行梳理，能夠真正實現(xiàn)宅基地的價值，豐富宅基地權(quán)益的內(nèi)容，切實增加宅基地相關(guān)權(quán)利人的收益。

關(guān)鍵詞：宅基地;農(nóng)地資源綜合價值;權(quán)益分配;宅基地所有權(quán)

一、相關(guān)概述

（一）“農(nóng)地資源綜合價值”理論

農(nóng)地是人類生產(chǎn)生活的載體，具有重要的效用，科學測算農(nóng)地資源價值是合理配置農(nóng)地資源的基礎(chǔ)。隨著學界“土地發(fā)展權(quán)”和“生態(tài)服務(wù)功能價值”等理論的發(fā)展，目前普遍認為農(nóng)地資源價值不僅包括可表現(xiàn)為市場價格的部分（市場價值），還應(yīng)包括目前無法通過市場價格實現(xiàn)的外溢部分（非市場價值）。其中市場價值部分由農(nóng)地經(jīng)濟價值、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值和市地發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成;非市場價值主要包括農(nóng)地社會保障價值、農(nóng)地糧食安全價值和農(nóng)地生態(tài)價值。“農(nóng)地資源綜合價值”理論豐富了農(nóng)地資源的價值內(nèi)涵，有助于更加客觀全面科學地測算農(nóng)地資源的價值，從而合理配置農(nóng)地資源，提高農(nóng)地資源利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。

（二）“綜合價值”視角下宅基地權(quán)益內(nèi)涵分析

宅基地是指家庭戶用作住宅基地而占有的土地，主要指農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有。宅基地是一種兼具人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的特殊物權(quán)的客體，是集生產(chǎn)功能、財產(chǎn)功能、社會保障功能和生態(tài)功能于一體的統(tǒng)一體。但是宅基地與耕地等不同主要功能在于提供居住建房用地，而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以宅基地不具有糧食安全保障價值。由此，在綜合價值視角下，宅基地綜合價值應(yīng)包括兩部分——包括宅基地經(jīng)濟價值、發(fā)展權(quán)價值以資產(chǎn)所實現(xiàn)的市場價值部分和包括宅基地社會保障價值、宅基地生態(tài)價值體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能和保障性質(zhì)的非市場價值部分。

二、宅基地權(quán)益分配制度存在的問題

（一）分配主體定位偏差

在分配主體上的問題主要集中在政府主導分配和農(nóng)民集體缺位兩方面。首先，在實踐中，通常由政府主導安排宅基地的權(quán)益分配，在這過程中農(nóng)民集體的宅基地權(quán)益可能會受損。從公共行政與管理角度來看，政府在宅基地權(quán)益分配中一人飾演多角，不僅是項目運營過程的管理者、最終驗收的審批者，還是宅基地退出后形成的新增建設(shè)用地指標的受益者和最終收益分配的執(zhí)行者與監(jiān)督者。但是由于政府內(nèi)部成員的趨利性，可能會使其利用信息優(yōu)勢從而謀求個體成員自身效用最大化，而不是社會整體效用最大化，從而損害農(nóng)民的根本權(quán)益。其次，農(nóng)民集體長期處于缺位狀態(tài)。在實踐中農(nóng)民由于信息不對稱和談判能力低下等不能直接參與到政府的決策中，其中涉及到自身利益的某些決策時，農(nóng)民也難以充分表達自己的意見，缺乏民主性。在宅基地退出過程中，農(nóng)民通常被排除在決策之外，知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)都受到嚴重忽視，只能被動接受，事實上的自愿退出可能只是形式上的“自愿”。

（二）分配客體范圍狹窄

在分配客體上的問題主要集中在宅基地價值被低估和農(nóng)民權(quán)力缺失兩方面。首先，宅基地是一個由自然、生態(tài)和社會構(gòu)成的復合體，是人類賴以生存的源泉，宅基地具有生產(chǎn)資源和生存資產(chǎn)雙重屬性，但是長期以來，人們對它的價值構(gòu)成存在嚴重的認識不足，極大地阻礙了宅基地的流轉(zhuǎn)。人們往往重視宅基地的社會保障功能，而忽略了其它方面的功能，導致宅基地價值不能完全體現(xiàn)出來，嚴重低估了宅基地的價值，農(nóng)民的利益受到損害。其次，宅基地作為土地使用類型的一種，自然擁有土地權(quán)益的內(nèi)容，但實踐中，土地產(chǎn)權(quán)的界定至今不明晰，使得集體土地可能會陷入“公地困境”，農(nóng)民的權(quán)益受到損害。

（三）分配方式形式單一

我國農(nóng)民群體有一部分是已經(jīng)在城市生活定居，并擁有固定的工資等收入來源的農(nóng)民，卻沒有失去集體成員資格，依然占有宅基地;而對于那些只能依靠土地獲得收入以維持家庭支出的農(nóng)民而言，土地不僅僅是承載著提供生產(chǎn)要素的功能，還是農(nóng)民最后的生存保障，既承擔了養(yǎng)老保障功能，也承擔了就業(yè)保障的功能。目前在權(quán)益分配形式上，宅基地收益分配的形式過于單一化，農(nóng)民集體通過提留一部分歸集體，農(nóng)民個人的相關(guān)收益一次性分配，基于集體所有權(quán)而活的收益的經(jīng)濟形式未能充分得到實現(xiàn)，宅基地上承載的社會保障功能也未充分考慮，分配中特別缺乏為那些對土地高度依賴的失地農(nóng)民提供基本生活和社會保障相應(yīng)的保障性措施。

（四）分配比例嚴重失衡

宅基地“三權(quán)分置”中明確將宅基地所有權(quán)主體確定為農(nóng)民集體，但實踐中，農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)卻成為“空中樓閣”，農(nóng)民集體對于宅基地所享有的所有權(quán)長期處于被忽視狀態(tài)，除了不能隨意買賣，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)內(nèi)容幾乎囊括了宅基地所有權(quán)的內(nèi)容。但是即使在這樣的表征下，農(nóng)民也無法享有基于宅基地使用權(quán)所應(yīng)有的收益，實踐中農(nóng)民得到的只是房屋補償價值，農(nóng)民無法分享宅基地退出、整理或征收后的增值部分。

三、“綜合價值”視角下宅基地權(quán)益分配制度完善建議

（一）厘定參與主體地位：厘清政府權(quán)力邊界

國家進行城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一行為是國家履行公共職責的表現(xiàn)，另外在宅基地退出過程中，地方政府支付了一定的成本和投資，理應(yīng)參與分配，但是在權(quán)益的分配過程中，應(yīng)逐漸采取市場化方式來進行分配，轉(zhuǎn)變政府主導觀念，政府在分配中應(yīng)主要承擔服務(wù)者的角色，政府通過利用土地規(guī)劃權(quán)和土地用途管制等合法手段來管理和監(jiān)督宅基地的使用和分配，在權(quán)益分配過程中應(yīng)約束政府的權(quán)力，通過加強社會監(jiān)督避免政府權(quán)力過大導致權(quán)力恣意等腐敗行為，通過建立有限責任政府，并完善權(quán)力清單制度，以厘清政府的權(quán)力邊界，逐漸將收益分配的主導權(quán)交于市場決定，只有在市場出現(xiàn)失靈狀況，政府再介入其中。

（二）明確分配客體范圍：宅基地綜合價值權(quán)益歸屬

在綜合價值視角下，宅基地價值既包括市場價值又包括非市場價值，由此帶來的宅基地權(quán)益自然也包括市場價值部分的權(quán)益與非市場價值部分的權(quán)益。宅基地市場價值部分的權(quán)益由宅基地經(jīng)濟價值權(quán)益與發(fā)展權(quán)價值權(quán)益兩部分組成，宅基地非市場價值部分的權(quán)益由宅基地社會保障價值權(quán)益和宅基地生態(tài)價值權(quán)益兩部分組成。本文認為，宅基地經(jīng)濟價值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有，宅基地發(fā)展權(quán)價值權(quán)益應(yīng)由政府和農(nóng)民共同享有，宅基地社會保障價值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有，宅基地生態(tài)價值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有。

（三）實行以社會保障為主的多元分配形式

首先，在參與分配過程中應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，分配過程中與農(nóng)民和農(nóng)民集體共同協(xié)商確定分配方式。若農(nóng)民并未退出宅基地，而是通過租賃、抵押等方式實現(xiàn)宅基地權(quán)益，在此過程中產(chǎn)生的宅基地權(quán)益，農(nóng)民可以以租金等貨幣補償方式獲得收益。在宅基地退出后，可以將貨幣補償、實物補償、建設(shè)性補償三種主要補償形式結(jié)合起來，切實保障農(nóng)民的利益;其次，切實維護農(nóng)戶權(quán)益、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟依賴于農(nóng)民集體，在分配過程中既要充分考慮農(nóng)民集體的需要，也要考慮農(nóng)民個人財產(chǎn)收入的增加。農(nóng)民集體在參與分配后應(yīng)將相關(guān)收益返還給集體成員，具體分配形式分配標準和分配比例等應(yīng)由本集體成員共同協(xié)商。

（四）合理界定主體間分配比例

主體間分配比例問題一方面是農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的分配比例，另一方面是政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例。在農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，綜合價值視角下分配比例約為4.2：1，農(nóng)民集體在獲得收益后，農(nóng)民有權(quán)依其集體成員權(quán)共享集體所得收益。農(nóng)民集體內(nèi)部的分配比例，應(yīng)當依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、風俗習慣等實際情況，采取村民自治和民主協(xié)商的方式，由本集體農(nóng)民共同討論決定。在政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，在分配中可以適當向農(nóng)民傾斜。

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