論基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)的重要性

林志聰

摘要：目前我國(guó)社區(qū)民眾自治尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治，大部分的社區(qū)民眾自治屬于行政主導(dǎo)型模式。簡(jiǎn)單、粗暴的管治方式難以發(fā)揮社區(qū)民眾自治的強(qiáng)大功能，與此同時(shí)，使得基層政府與民眾的摩擦不斷增多，甚至?xí)l(fā)劇烈的沖突。因此，建構(gòu)基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治與和諧社區(qū)的現(xiàn)實(shí)必要。

關(guān)鍵詞：基層政府；社區(qū)民眾自治；良性互動(dòng)；基層民主建設(shè)中共的十七大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)”；中共的十八大報(bào)告提出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制……發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”。基層政府是與社區(qū)民眾最為接近的一級(jí)政府，它的管理行為直接作用于社區(qū)，對(duì)社區(qū)建設(shè)和治理具有非常巨大的作用。而社區(qū)民眾自治是基層群眾自治的重要組成部分，在現(xiàn)代基層社會(huì)治理中發(fā)揮著不可取代的作用。社區(qū)民眾自治運(yùn)行與發(fā)展對(duì)基層政府管理具有反作用，不僅減輕政府管理的壓力，而且能改善政府管理方式、提高政府行政效能。實(shí)現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)基層政府有效管理與社區(qū)民眾真正自治、達(dá)到兩者相互促進(jìn)與互補(bǔ)效果的前提，同時(shí)也有利于基層民主的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

社區(qū)民眾自治是指社區(qū)的民眾通過(guò)民主協(xié)商、增進(jìn)信任、整合資源、采取合作的行為共同參與社區(qū)公共事務(wù)治理的過(guò)程，并逐步使共同體進(jìn)入“自我維系”的狀態(tài)。[1]社區(qū)居民委員會(huì)的社區(qū)民眾自治的主要組織載體，是實(shí)現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)的紐帶。目前，我國(guó)社區(qū)民眾自治存在三種模式：行政主導(dǎo)型模式、半行政半自治模式和自治型模式。上述三種模式事實(shí)上代表著不同的價(jià)值取向：前兩種是要在重新進(jìn)行社會(huì)整合和社會(huì)再造時(shí)，強(qiáng)化基層政府的功能，主要運(yùn)用政府及其所控制的資源進(jìn)行自上而下的社會(huì)整合，并形成“新政府社會(huì)”；而后一種則是強(qiáng)化基層社區(qū)的功能，主要通過(guò)政府下放權(quán)力，建立社區(qū)自治組織，并通過(guò)這一組織動(dòng)員社會(huì)參與進(jìn)行社會(huì)整合，形成“社區(qū)制社會(huì)”。[2]后一種模式是我們所追求和努力構(gòu)建社區(qū)民眾自治模式。

一、基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)，是摒除傳統(tǒng)單向社區(qū)管理積弊的必然路徑

基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)是相對(duì)于傳統(tǒng)基層政府管理與社區(qū)民眾自治被動(dòng)管治模式而言的?！罢七M(jìn)，行政主導(dǎo)”是我國(guó)社區(qū)建設(shè)管理的基本特征，社區(qū)民眾自治是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府利用行政強(qiáng)制力來(lái)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)導(dǎo)致了社區(qū)嚴(yán)重的行政化傾向。社區(qū)和行政區(qū)混為一談，社區(qū)規(guī)劃時(shí)過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃分的整齊統(tǒng)一，忽視了社區(qū)居民的認(rèn)同感和自治參與意識(shí)。這種由上而下的單向管治模式，使得基層政府與社區(qū)民眾雙方在不平等的地位前提下，難于實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)。因此，良性互動(dòng)要建立在兩者地位平等、權(quán)力邊界清晰的基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)政府管理定勢(shì)思維，增強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)群眾訴求的回應(yīng)性，把基層政府對(duì)社區(qū)民眾自治的介入定位于對(duì)社區(qū)民眾自治運(yùn)行進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督之上，在基層政府與社區(qū)民眾之間建立起協(xié)商與合作的雙向互動(dòng)機(jī)制，共同處理社區(qū)的公共事務(wù)。在基層政府與社區(qū)民眾自臺(tái)良性互動(dòng)的實(shí)踐探索中，較為成功的案例就是“江漢模式”。“江漢模式”開(kāi)拓了基層政府依法行政與社區(qū)民眾自治相結(jié)合、基層政府管理功能與社區(qū)民眾自治功能互補(bǔ)的、全新的良性互動(dòng)治理模式。

二、基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件

傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式，基層政府更傾向于采取直接、強(qiáng)制的命令手段和方式對(duì)社區(qū)民眾進(jìn)行管理，民眾往往處于被動(dòng)的地位，因?yàn)檫@種管理模式是自上而下的單向模式，民眾向上的訴求渠道被阻隔，因此，民眾的訴求和意見(jiàn)難以通過(guò)正常渠道向政府反映，民眾的需求亦無(wú)法得到滿足。當(dāng)社區(qū)民眾無(wú)法通過(guò)法律賦予的權(quán)利自主管理社區(qū)公共事務(wù)，也無(wú)法通過(guò)正常渠道將訴求反映給政府，或政府對(duì)反映上來(lái)的民意不重視，民怨可能不斷積累，最終會(huì)以非正常渠道與方式發(fā)泄出來(lái)，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。近年來(lái)，我國(guó)因環(huán)境污染所造成的群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)就是很好的例證，2011年環(huán)境群體性重大事件同比增長(zhǎng)120%。僅2012的短短四個(gè)月，接連爆發(fā)了三起環(huán)境群體性事件——什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件、啟東市反對(duì)達(dá)標(biāo)水排?；A(chǔ)工程、寧波市反對(duì)引進(jìn)PX項(xiàng)目事件。環(huán)境群體性事件的集中爆發(fā)，有些人認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面效果。但筆者認(rèn)為更為根本的原因是基層政府與社區(qū)民眾之間缺乏良性的互動(dòng)。一些基層政府計(jì)劃在本社區(qū)興建有潛在污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，政府在決策問(wèn)題上一味迷信領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)、專家意見(jiàn)、科學(xué)論證，恰恰不愿意建立與社區(qū)民眾溝通、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，社區(qū)民眾參與本社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)得不到保障。這也不難理解“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已成為目前我國(guó)民眾表達(dá)利益訴求的主要途徑和方式?；鶎诱芾砼c社區(qū)民眾自治之間的良好互動(dòng)是社會(huì)的減壓閥，一旦這個(gè)減壓閥被堵塞，社會(huì)矛盾就會(huì)不斷積累，成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。

三、實(shí)現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動(dòng)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)需要

20世紀(jì)90年代以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入發(fā)展，社會(huì)各方面也發(fā)生重大變化，各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)沖擊著轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)。一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、“單位制”解體、城市化高速推進(jìn)，使得過(guò)去單位管轄的大量公共事務(wù)被釋放出來(lái)，以及新增大量的公共事務(wù)，如果還是依賴傳統(tǒng)管理模式——由基層政府大包大攬，基層政府必然會(huì)因能力、人力、財(cái)力和精力的限制，無(wú)法處理好繁雜的公共事務(wù)，而且還可能因公共事務(wù)處理不當(dāng)造成社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所增加的大量公共事務(wù)，基層政府管理與社區(qū)民眾自治應(yīng)該有明確的職能分工，基層政府應(yīng)該下放部分權(quán)力，把那些能讓社區(qū)民眾自治就能解決的公共事務(wù)由社區(qū)來(lái)承擔(dān)。只有兩者實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，才能使相互配合，互相補(bǔ)充，使社會(huì)轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過(guò)渡。

四、實(shí)現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動(dòng)，是新形勢(shì)下發(fā)展基層民主的內(nèi)在追求

我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)是人民群眾在享有對(duì)生產(chǎn)資料所有權(quán)的支配權(quán)的基礎(chǔ)上，成為國(guó)家和社會(huì)的真正主人，享有管理國(guó)家及其他社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。真正的社區(qū)民眾自治，就要讓廣大的社區(qū)民眾直接參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，充分反映他們的利益訴求，保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。但由于我國(guó)社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性決定了目前社區(qū)獲取資源能力相對(duì)較弱，社區(qū)民眾自治積極性不足和自治水平較低，因此，基層政府需要推進(jìn)社區(qū)構(gòu)建起社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)自治體制，同時(shí)為社區(qū)民眾自治提供政策環(huán)境。從而社區(qū)民眾自治在基層政府的推進(jìn)和培育下實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)民眾自治。

基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)的重要性進(jìn)行探討，企盼能促使政府與民眾等各主體能重視基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)的重要性，同時(shí)也為日后建構(gòu)合理、科學(xué)的基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動(dòng)模式提供理論支持。

參考文獻(xiàn)：

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