基于土地權(quán)利視角 農(nóng)村空心化治理

譚亞男

摘要：研究目的：分析合理配置土地權(quán)利激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)機(jī)會，增進(jìn)農(nóng)民福利，探尋農(nóng)村人口空心化治理路徑。研究方法：文獻(xiàn)分析法，理論分析法。研究結(jié)論： 我國農(nóng)村空心化治理要優(yōu)先保障土地的生產(chǎn)功能，激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，落實農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，把握城市資本下鄉(xiāng)與人口返鄉(xiāng)的重大機(jī)遇，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，緩解和扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村要素朝向城市單向流動的局面。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)利;農(nóng)村人口空心化;農(nóng)村空心化;農(nóng)村土地制度改革

Abstract： The purpose of the study is to analyze the rational allocation of land rights to activate economic opportunities attached to the land， increase agricultural economic opportunities， increase farmers’ welfare， and explore the hollowing out governance path of rural population. Research methods： literature analysis， theoretical analysis. Research conclusions： China’s rural hollowing out governance should give priority to ensuring the production function of the land， activate the economic opportunities attached to the land， implement the collective ownership of the peasants， and drive the urban capital to the countryside and the population backed by the urban-rural integration and rural revitalization strategy. A major opportunity for the township to realize the scale of agricultural land and agricultural modernization， and alleviate and reverse the one-way flow of rural elements towards the city.

Key words： land rights; rural population hollowing; rural hollowing; rural land system reform

1 引言

城鄉(xiāng)地區(qū)收入差異以及農(nóng)村非農(nóng)化遷移人口的城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異是農(nóng)村人口空心化產(chǎn)生的直接原因[1]。在勞動力相對富余的農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)村最主要的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，人均耕地面積在農(nóng)村人口非農(nóng)化遷移初期起到至關(guān)重要的作用，人地矛盾驅(qū)使農(nóng)村人口進(jìn)行非農(nóng)化遷移。[2]。土地是農(nóng)村最為豐富的生產(chǎn)要素，土地具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和公共屬性，土地的經(jīng)濟(jì)屬性決定了土地的經(jīng)濟(jì)功能，包括生產(chǎn)功能、生活功能、財產(chǎn)功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等[7]。治理農(nóng)村空心化可以從激活附著在土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會著手，合理配置土地權(quán)利，盤活集體存量用地、顯化集體土地資產(chǎn)、增加產(chǎn)權(quán)收入。為農(nóng)村自主非農(nóng)化提供條件，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會，減少農(nóng)村人口流失，有效緩解農(nóng)村空心化。筆者從土地權(quán)利的視角出發(fā)，在揭示農(nóng)村空心化本質(zhì)的基礎(chǔ)上找尋治理農(nóng)村空心化的關(guān)鍵，以合理配置土地權(quán)利激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會作為切入點，探討農(nóng)村空心化的治理之策。

2 土地權(quán)利視角下農(nóng)村空心化的原因分析

在我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)的大背景下，城市作為要素聚集中心，有著相對農(nóng)村更多的資本與勞動力等要素有效結(jié)合的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，但土地作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要要素之一，農(nóng)村較之城市資源更為豐富。農(nóng)村人口空心化是農(nóng)村空心化的直接原因，人口流失會造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)等方面的“空心化”，農(nóng)村景象逐漸衰敗。城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)勢差是農(nóng)村空心化的經(jīng)濟(jì)動因，城鄉(xiāng)居民收入差距誘導(dǎo)勞動力不斷遷向城市，農(nóng)村空心化的核心原因就是附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會未被充分挖掘，農(nóng)村人口不斷流失，繼而引發(fā)一系列的“空心化”問題。從土地權(quán)利的視角來看，農(nóng)村土地權(quán)利配置失當(dāng)導(dǎo)致公地悲劇與反公地悲劇的發(fā)生，大量附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會流失，農(nóng)村勞動力和資本缺乏經(jīng)濟(jì)機(jī)會難以實現(xiàn)有效結(jié)合，紛紛流入城市，農(nóng)村生產(chǎn)要素的流出導(dǎo)致農(nóng)村空心化的產(chǎn)生，而農(nóng)村空心化又反作用于生產(chǎn)要素的流出，農(nóng)村步入惡性循環(huán)怪圈?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定外屬于歸家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！狈寝r(nóng)地基本上為國家所有，經(jīng)濟(jì)體制改革后，我國推行家庭承包責(zé)任制，將土地承包給農(nóng)戶家庭經(jīng)營。這一制度的推行在改革初期大大地解放了農(nóng)村的勞動生產(chǎn)力，迅速提升了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，但隨著農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的推進(jìn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村的土地制度改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，農(nóng)村土地權(quán)利配置不當(dāng)?shù)谋锥酥饾u顯露出來?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹w土地制度改革依然堅持了城鄉(xiāng)分界、規(guī)劃管制、有限入市的原則，農(nóng)村土地只有通過國家依法征收轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)入一級市場進(jìn)行交易。農(nóng)民不具備農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利，土地用途轉(zhuǎn)變與土地規(guī)劃由政府主導(dǎo)。政府在集體土地市場化過程中既是規(guī)則的制定者又是利益分配的參與者，分稅制改革后迫于財政壓力，地方政府大興土地財政，由政府主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)化過程中存在行政權(quán)利越界、濫用的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)土地利用容易脫離土地用途管制和土地規(guī)劃的約束。我國實行保護(hù)耕地政策，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，農(nóng)地所有者即實際上的耕地保護(hù)實施者，農(nóng)民在耕作過程中維持耕地的性質(zhì)，保護(hù)耕地的同時農(nóng)民要放棄農(nóng)地非農(nóng)化的部分權(quán)利，農(nóng)民集體在保護(hù)耕地的過程中勢必會喪失一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。當(dāng)前國內(nèi)尚未形成科學(xué)統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，中國城鄉(xiāng)分割的二元土地市場中，征地價格實際上是由政府主導(dǎo)制定，政策規(guī)定的模糊性，給予地方政府較大的可操作空間，地方政府出于財政增收的理性思考，會人為地壓低補(bǔ)償價格以保障自身利益。農(nóng)民主體意識與談判能力的欠缺使其在利益談判中處于被動地位，農(nóng)民集體缺乏相應(yīng)的議價能力，在農(nóng)民與地方政府的利益博弈中處于弱勢地位，市場利益難以實現(xiàn)。與城市土地交易配置遵循市場法則-“價高者得”不同，農(nóng)村的土地配置著重考慮的是其社會功能，維持鄉(xiāng)村社會秩序基本穩(wěn)定。這一定程度上抑制了土地的經(jīng)濟(jì)功能，附著在土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會無法被充分利用?？偠灾?，農(nóng)村空心化的形成與發(fā)展是多種因素綜合作用的結(jié)果，但土地權(quán)利配置不當(dāng)在農(nóng)村空心化過程中扮演著重要的角色，土地權(quán)利配置不合理，導(dǎo)致公地悲劇與反公地悲劇產(chǎn)生，土地的經(jīng)濟(jì)價值難以充分凸顯。因為土地權(quán)利配置問題導(dǎo)致農(nóng)村缺乏非農(nóng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營受到限制，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益差距懸殊，農(nóng)村青壯年勞動力逃離農(nóng)村紛紛涌入城市尋求發(fā)展，農(nóng)民老齡化問題突出，農(nóng)村人口空心化的步伐加快，農(nóng)村生產(chǎn)要素迅速流失，農(nóng)村空心化愈演愈烈。

3結(jié)論與建議

我國農(nóng)村空心化治理要優(yōu)先保障土地的生產(chǎn)功能，激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，落實農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，把握城市資本下鄉(xiāng)與人口返鄉(xiāng)的重大機(jī)遇，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，緩解和扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村要素朝向城市單向流動的局面。合理配合土地資源與要素，為農(nóng)村留住人才的同時為返鄉(xiāng)人流創(chuàng)造適宜的“城歸”環(huán)境。

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山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院