漢武帝“初置刺史部十三州”之原因解析

【摘要】 漢初百余年，在無為而治政策指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，但同時(shí)又帶來了一些其他隱患。漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”，是在秦和漢初的制度基礎(chǔ)之上，鑒于當(dāng)時(shí)監(jiān)察制度存在的弊端，為加強(qiáng)專制集權(quán)而采取的舉措。

【關(guān)鍵詞】 漢武帝;刺史;監(jiān)察;原因

【中圖分類號】K234? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264（2021）11-0046-02

漢武帝元封五年（公元前106年），將全國除京畿外的所有地區(qū)劃分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)域?！稘h書 · 武帝紀(jì)》載：“元封五年……初置刺史部十三州。”[1]于十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，設(shè)十三部刺史，“掌奉詔條察州”。各部刺史以皇帝所詔六條為標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察地方，嚴(yán)密細(xì)致。那么，該制度究竟是在什么原因之下，基于何種目的而實(shí)施的呢？

一、政治的慣性使然，承襲前制

一般來說，一個(gè)朝代的制度設(shè)計(jì)，必然會(huì)受到前朝的影響，在其有意或無意之間而兼收并蓄，開拓創(chuàng)新。刺史制度作為一種地方監(jiān)察制度，雖以武帝朝而聞名于世，然其淵源卻由來已久，至少可追溯到秦朝。秦朝國祚雖短，但是其所創(chuàng)立的制度，卻綿延后世，故有百代皆行秦政之說。

秦王朝統(tǒng)一六國之后，在監(jiān)察方面上進(jìn)行了許多制度創(chuàng)設(shè)。地方監(jiān)察制度中，最關(guān)鍵的是郡監(jiān)，或監(jiān)御史。郡監(jiān)不僅監(jiān)察地方，還有開鑿靈渠，領(lǐng)兵作戰(zhàn)等職能，如《史記 · 秦始皇本紀(jì)》載，因東郡隕石案件，秦始皇“乃遣御史逐問”。

換言之，此時(shí)的郡監(jiān)還并非漢武帝時(shí)期專務(wù)于監(jiān)察的官員，但在某些方面已具備了和刺史相同的因素。

其一，郡監(jiān)帶有某些使職的性質(zhì)。在與地方關(guān)系上，郡監(jiān)不如郡守、郡尉關(guān)系緊密，而是由中央委派差遣。[2]

其二，郡監(jiān)的監(jiān)察范圍趨向固定化。作為中央委派到郡的監(jiān)察官員，郡監(jiān)只負(fù)責(zé)整個(gè)郡一級的監(jiān)察，縣及其以下的監(jiān)察，一般不予過問。[3]

漢惠帝時(shí)期，重置監(jiān)御史監(jiān)察京師和地方。此次重設(shè)，既有繼承又有發(fā)展。首先，監(jiān)察范圍和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)更加確定化。宋王益之《西漢年紀(jì)》引《漢儀》云：“惠帝三年，相國奏御史監(jiān)三輔郡，察以九條，察有詞訟者;盜賊者……凡九條。”明確制定九條標(biāo)準(zhǔn)作為地方監(jiān)察的準(zhǔn)繩，直接影響武帝朝的刺史制度。其次，監(jiān)察官的選拔及工作流程更加程序化。“監(jiān)者，二歲更之，常以十月奏事，十二月還”可知，檢察官有定期調(diào)換之制，并且每年的工作流程也逐漸固定化。

漢文帝時(shí)期，對地方監(jiān)察制度進(jìn)行了較大的改革，標(biāo)志著刺史制度的雛形已經(jīng)出現(xiàn)?！锻ǖ洹份d：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史?！盵4]

第一，“刺史”乃由“丞相史出刺”演化而來，“刺史”之名由此產(chǎn)生。

第二，地方監(jiān)察區(qū)已有部州的思想觀念。《漢舊儀》中記載漢初丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”，其中九州為先秦以來的一種地理概念，這里用來稱謂監(jiān)察區(qū)。而武帝朝置十三州部刺史，正是在此基礎(chǔ)上的完善與發(fā)展。

第三，地方監(jiān)察官秩級“六百石”已確定下來，為武帝朝沿用。

漢武帝元封五年，“初置刺史部十三州”，一個(gè)全新的地方監(jiān)察體系正式出爐了。從這個(gè)制度上，能明顯看出它的基本框架和脈絡(luò)都是沿襲之前的制度。

其一，中央派遣官員監(jiān)察地方這種施政思路，至少在秦朝已經(jīng)得到實(shí)踐，以后歷朝代代相襲。

其二，武帝時(shí)期“以六條問事”，這種以書面化法律化的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，是惠帝時(shí)期九條問責(zé)直接作用的結(jié)果。

其三，武帝時(shí)期的刺史何時(shí)監(jiān)察，何時(shí)返京匯報(bào)等流程都有明確的規(guī)定，這也是惠帝時(shí)期奠定的結(jié)果。其四，“刺史”之名，“部州”監(jiān)察區(qū)的劃分思想，以及刺史秩級六百石的設(shè)定更是全然沿襲文帝時(shí)期的地方監(jiān)察制度。等等。因此，漢武帝時(shí)期“初置刺史部十三州”的制定實(shí)施，可以說是前代地方監(jiān)察制度發(fā)展與完善。

二、既有監(jiān)察制度隱患凸顯，亟須改進(jìn)

在漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”之前，是存在著地方監(jiān)察制度的。漢惠帝三年恢復(fù)地方監(jiān)察制度，期間經(jīng)過文帝改革，一直持續(xù)到武帝元封元年，“元封元年，御史止，不復(fù)監(jiān)”，可知。至此，運(yùn)行了80多年的地方監(jiān)察制度被廢止，時(shí)隔不久，元封五年新的監(jiān)察制度刺史制度誕生。通過前后地方監(jiān)察制度的對比，我們大致可以推斷新的監(jiān)察制度取代舊制度的原因：舊的監(jiān)察制度弊端日益凸顯，問題嚴(yán)重。

文帝時(shí)期的地方監(jiān)察制度雖經(jīng)過改革，進(jìn)一步完善，但歷經(jīng)景帝朝，到武帝朝時(shí)，其消極方面業(yè)已陸續(xù)出現(xiàn)。

第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員糜爛，效能差?！敖癖O(jiān)御史公穿軍垣，以求賈利”，可見軍隊(duì)中的監(jiān)察御史已公然違法以公謀私，更遑論其他地方御史了?！稘h舊儀》載：“吏不奉法，乗公就私，凌暴百姓，行權(quán)相放，治不平正，處官不良，細(xì)民不通，下失其職，俗不孝弟，不務(wù)于本，衣服無度，出入無時(shí)，眾強(qiáng)勝寡，盜賊滋彰，丞相以聞，于是乃命刺史出刺，并察監(jiān)御史”[5]，此種記載更說明當(dāng)時(shí)地方監(jiān)御史的糜爛情況。雖然，但文帝并未徹底裁撤整治地方監(jiān)察御史，而是另設(shè)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

第二，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)重疊，權(quán)責(zé)不明。丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”“于是乃命刺史出刺，監(jiān)察監(jiān)御史”，此時(shí)期，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅有監(jiān)御史，另有文帝時(shí)期新設(shè)的刺史，兩者所屬機(jī)構(gòu)不一致，監(jiān)御史受御史大夫管轄，刺史歸丞相節(jié)制，在對地方的監(jiān)察職能上卻有重合之處。并且監(jiān)御史在一定程度上與郡守的職掌也有沖突。如此疊床架屋式的組織設(shè)計(jì)，勢必造成權(quán)責(zé)不明，影響行政效率，這是一心追求豐功偉績的漢武帝所不能容忍的。

第三，仍屬臨時(shí)性質(zhì)，尚未形成固定制度。《漢書》有“丞相遣史分刺州，不常置”之說，從“不常置”即可看出文帝時(shí)期的刺史仍處于一種有事即設(shè)，無事即撤的狀態(tài)，至于治所很大可能也是不存在的。這樣一種可有可無的監(jiān)察狀態(tài)，監(jiān)察效果可想而知了。

第四，監(jiān)察對象及事務(wù)多雜，不集中。文帝時(shí)期地方監(jiān)察制度改革，仍沿用惠帝時(shí)期監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)?！安煲跃艞l，察有詞訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐者，論獄不直者，擅興徭賦不平者，吏不廉者吏，以苛刻故劾無罪者，敢為逾侈及弩力十石以上者，作非所當(dāng)服者，凡九條”，其中所監(jiān)察的對象有普通百姓，商人，官吏等基本涵蓋各個(gè)群體，并且行政司法、社會(huì)治安、徭役賦稅、諭制僭越無所不監(jiān)，事務(wù)非常廣泛，缺乏集中突破點(diǎn)。

鑒于此種情況，漢武帝元封時(shí)期才專門制定了刺史的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)“以六條問事”，僅依這六條標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行專門監(jiān)察，使刺史的監(jiān)察對象更加專一，監(jiān)察事務(wù)更加具體。如此，以提高監(jiān)察效率。

漢武帝元封五年重置刺史機(jī)構(gòu)，在一定程度上，是由于當(dāng)時(shí)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)隱患凸顯，已不適應(yīng)漢武帝時(shí)期漢王朝的發(fā)展，亟須改進(jìn)完善。因此，十三州部刺史就這樣在武帝朝應(yīng)運(yùn)而生了。

三、傳統(tǒng)集權(quán)政治發(fā)展的必然趨勢

自周失其鹿，天下群雄洶洶，共逐之。其間，百家薈萃，新思想新觀點(diǎn)層出不窮，到戰(zhàn)國末年，大一統(tǒng)已成為整個(gè)天下的普遍共識。儒家有“定于一”的認(rèn)識，墨家有“尚賢”“尚同”思想，法家更是大一統(tǒng)思想的忠實(shí)擁躉，法家集大成者韓非子有言“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效”。秦國以法家思想為指導(dǎo)，兼并六國，開創(chuàng)了專制主義中央集權(quán)的政治體制。漢承秦制，隨后的漢王朝接收了秦的制度遺產(chǎn)，并在集權(quán)道路上進(jìn)一步向前拓展。

專制集權(quán)體制是以集權(quán)于個(gè)人為最終目的的人治統(tǒng)治道路，為實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利最大化，必定要削弱和收攏地方勢力以及中央朝臣的權(quán)利，全部集中于皇帝一人之手。漢武帝元封五年設(shè)置十三州部刺史，很明顯帶有這樣一種目的。

先說地方，漢初政府取用黃老之術(shù)治國，再加上百余年的積累，地方勢力逐漸坐大，他們?yōu)榈溹l(xiāng)鄰，阻礙中央及地方政令的實(shí)施，日益成為漢政府的一股離心力量。在專制集權(quán)體制之下，中央到地方各級之間，從橫向來看每一等級都有集權(quán)的特點(diǎn)。這也解釋了地方政府產(chǎn)生離心力的原因所在。針對這種現(xiàn)象，漢武帝采取多種方式，協(xié)同配合，其中一種即是加強(qiáng)監(jiān)管，防患于未然。刺史的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)“以六條問事”中，“六條”全是針對地方勢力而設(shè)。漢武帝欲以此方式，降低地方獨(dú)立性，從而控制地方，以達(dá)到集權(quán)目的。

漢武帝設(shè)置刺史制度，雖說以控制地方勢力為主，但是其中仍包含有削弱以宰相為首的中央朝臣的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)君主專制。漢朝承襲秦朝制度，丞相掌承天子，佐理萬機(jī)，為百官之長，位高權(quán)重。武帝元封五年之前的刺史，源于丞相史，不僅監(jiān)察地方，還監(jiān)察地方監(jiān)御史，“乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史”。以丞相之屬官刺史，來監(jiān)察御史大夫之屬官監(jiān)御史，可見丞相權(quán)利是相當(dāng)大的，嚴(yán)重威脅到了皇權(quán)。武帝元狩五年設(shè)丞相司直，“掌佐丞相舉不法”，以監(jiān)察制約相權(quán)。原隸屬于丞相的刺史，隨著漢代中樞權(quán)利的變化，逐漸由御史大夫節(jié)制，這可以看作是君相矛盾之下，皇權(quán)的突破。而完善和發(fā)展刺史制度正好順應(yīng)這一趨勢，是中國古代集權(quán)政治發(fā)展的必然結(jié)果。

總而言之，漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”這一舉動(dòng)，是對地方監(jiān)察制度的更新和完善，實(shí)質(zhì)上反映了整個(gè)漢王朝在新時(shí)期權(quán)力的消長變化。通過制度的調(diào)整和完善，保證漢王朝在新形勢下的平衡和穩(wěn)定。

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[3]陳長崎.漢代刺史制度演變及特點(diǎn)[J].史學(xué)月刊，1987，（4）：8-13.

[4]（唐）杜佑撰，王文錦等點(diǎn)校.通典[M].中華書局，1988：884.

[5]（漢）衛(wèi)宏撰.漢官舊儀（卷上）[M].清武英殿聚珍版叢書本.

作者簡介：

龐旭，男，漢族，河南南陽人，碩士，研究方向：中國史。