土地財(cái)政，“進(jìn)”“退”兩難

榮智慧

城市土地歸國(guó)家所有，是中國(guó)發(fā)展模式的一大制度基礎(chǔ)，也是近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)“起飛”背后最重要的資本要素。

城市建設(shè)用地，既是長(zhǎng)期性固定資本，也是短期性流動(dòng)資本。地方政府的錢(qián)袋子，除了一般公共預(yù)算收入，其余大部分來(lái)自土地出讓金，也即“土地財(cái)政”。

數(shù)據(jù)顯示，1999年土地出讓金收入占地方財(cái)政總收入比重為8.14%、占公共預(yù)算收入比重為9.19%，2019年，這兩個(gè)比重分別達(dá)到41.77%和71.74%。

但是，限制也是明顯的。土地出讓金是一次性收入，同一塊土地不可能一年接一年地賣(mài)，賣(mài)出去的，實(shí)際是“寅吃卯糧”。地價(jià)里包含補(bǔ)償性支出，凈收益不高，有數(shù)據(jù)表明收益在總出讓金的20%左右。利用土地招商引資，不同地方政府有政策博弈，往往產(chǎn)生個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的后果—土地利用效率低。2016年全面“營(yíng)改增”，延續(xù)了“結(jié)構(gòu)性減稅”政策，消除重復(fù)征稅，有利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，但也顯著增加了地方政府的財(cái)政壓力，短期內(nèi)迫使其更加依賴(lài)土地財(cái)政。

依賴(lài)越來(lái)越強(qiáng)了，能出讓的土地越來(lái)越少了。

地方官的辦公室都有一幅本地的大地圖，最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就在這幅地圖上：土地，還能怎么生錢(qián)？

土地財(cái)政是改革開(kāi)放后的產(chǎn)物。特別是分稅制財(cái)政體制確立后，加上商品房制度和“招拍掛”出讓制度等的推進(jìn)，土地出讓收入呈“井噴式”態(tài)勢(shì)。

1999年，政府土地出讓金收入規(guī)模為514億元，到2019年，這一規(guī)模為7.2萬(wàn)余億元，增長(zhǎng)了約140倍。同時(shí)期，全國(guó)財(cái)政收入與財(cái)政支出規(guī)模僅增長(zhǎng)了15.64倍和17.11倍。同時(shí)，地方政府通過(guò)對(duì)土地的征用、開(kāi)發(fā)和出讓?zhuān)餐苿?dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，從而增加了地方稅收收入。2019年，五類(lèi)房地產(chǎn)稅收總和（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅）占地方財(cái)政收入的比重約為19.0%，創(chuàng)下歷史新高。

這些都要算作“土地相關(guān)收益”，是地方政府第二大收入來(lái)源，也叫“第二財(cái)政”。而且，土地出讓金屬于非稅收入，可以被地方政府直接支配使用。

以上，叫土地的“財(cái)政效應(yīng)”，屬于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

除此之外，土地還有“引資效應(yīng)”，屬于政治激勵(lì)。

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核指標(biāo)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和吸引投資是重要內(nèi)容。各個(gè)地方政府要爭(zhēng)奪有限的資本要素，競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠策略，吸引力已經(jīng)不那么足。低價(jià)“協(xié)議出讓”工業(yè)土地，一方面可以在商住土地上“招拍掛”“回本”，一方面可以從被吸引的資本落戶(hù)后產(chǎn)生的收益里收稅，間接增加了財(cái)政收入。

“財(cái)政效應(yīng)”，對(duì)應(yīng)的是中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制，這是促使地方政府“賣(mài)地生財(cái)”的主要原因。

1994年的分稅制，塑造了中央—地方縱向的財(cái)政不平衡。不同層次政府間的關(guān)系，呈現(xiàn)出“財(cái)權(quán)逐級(jí)上收、事權(quán)逐級(jí)下移”的格局。財(cái)權(quán)與事權(quán)“錯(cuò)配”，地方政府的財(cái)力缺口自然不小。而且，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速，地方政府必須要負(fù)擔(dān)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及更多的公共服務(wù)需求，進(jìn)一步加劇了財(cái)政困境。

“引資效應(yīng)”，對(duì)應(yīng)的是以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的官員晉升考核機(jī)制，這種地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)驅(qū)動(dòng)地方政府互相模仿“土地財(cái)政”策略。

近年來(lái)，除了招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)間社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、營(yíng)商環(huán)境、人才的競(jìng)爭(zhēng)的比重也在提高，但歸根結(jié)底，競(jìng)爭(zhēng)要落在市場(chǎng)主體上，市場(chǎng)主體總是需要空間載體，“土地財(cái)政”策略依然是繞不開(kāi)的因素。

可以說(shuō)，土地財(cái)政是理解中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵，其中包含了國(guó)家和經(jīng)濟(jì)、國(guó)家和市場(chǎng)、國(guó)家和資本、中央和地方等一系列復(fù)雜的運(yùn)作關(guān)系。

土地為國(guó)家所有，所以，征用多少土地、如何征用、如何補(bǔ)償、如何開(kāi)發(fā)、如何獲得融資、如何運(yùn)作、如何與市場(chǎng)和開(kāi)發(fā)商合作，均由國(guó)家決定。同時(shí)，中央政府與地方政府也采取一定的運(yùn)作模式。國(guó)家將土地“發(fā)包”給地方政府，地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后再“轉(zhuǎn)包”給開(kāi)發(fā)商或制造業(yè)。

這種發(fā)包—轉(zhuǎn)包—承包的“三角關(guān)系”，構(gòu)成了一個(gè)關(guān)系密切的利益共同體，參與者的協(xié)作和博弈，往大里說(shuō)，促成了中國(guó)新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生—“土地資本化”；往小里說(shuō)，也造成了地方政府、中國(guó)社會(huì)的“樂(lè)”與“痛”。

“痛”是逐漸加劇的。

首先，東部地區(qū)，特別是一線(xiàn)城市，就要沒(méi)地可賣(mài)了。深圳、北京的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，早已超過(guò)30%的國(guó)際警戒線(xiàn)。

土地資源的稀缺性決定了保持高水平土地財(cái)政收入，是無(wú)法持續(xù)的。

其次，作為“土地財(cái)政”手段之一的地方政府融資平臺(tái)，其融資規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)漸漸失控的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2011年以來(lái)，擁有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的地方政府融資平臺(tái)共有1500余家，有息債務(wù)（短期借款+一年內(nèi)到期的非流動(dòng)負(fù)債+長(zhǎng)期借款+應(yīng)付債券）的規(guī)模五年內(nèi)就翻一番。

融資規(guī)模的擴(kuò)大，進(jìn)一步加大了地方政府還本付息的壓力，這時(shí)候就要通過(guò)賣(mài)新地來(lái)償還舊地貸款的利息，長(zhǎng)期下去形成了死循環(huán)。一旦循環(huán)被打破，嚴(yán)重的金融危機(jī)就會(huì)到來(lái)。而且，地方融資平臺(tái)五花八門(mén)，形形色色，其中存在大量不規(guī)范操作，風(fēng)險(xiǎn)始終存在。

土地融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府近年遭遇的最大問(wèn)題。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)體現(xiàn)在三個(gè)方面。越整頓，債務(wù)越多。債務(wù)額總量增多，結(jié)構(gòu)上也更加復(fù)雜化和隱蔽化。2018年之后，地方政府已經(jīng)進(jìn)入償債的高峰期。借新債還舊債，成了默認(rèn)模式。

某省審計(jì)署對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行交叉檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)市城投公司25億元以上的貸款，一年的利息支出就近2億元，如果再考慮銀行要求其每年均衡還本，每年資金需求要在7億元以上才能運(yùn)轉(zhuǎn)得開(kāi)。而相當(dāng)一部分融資平臺(tái)，三五年之內(nèi)都以基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目為主，就算路網(wǎng)和環(huán)境改造能讓周邊土地升值，但項(xiàng)目本身還是沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法用項(xiàng)目本身的收益償還銀行貸款。那么，要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，不少融資平臺(tái)一開(kāi)始就在“借錢(qián)還錢(qián)”，包袱跟雪球一樣越滾越大。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的源頭在哪里呢？是土地市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

土地融資的償還或展期，極度依賴(lài)土地市場(chǎng)。假如土地市場(chǎng)能保持長(zhǎng)期的供需兩旺，那么土地就能增值，土地作為抵押品和擔(dān)保品的價(jià)值也能得到保障，那么土地財(cái)政收入也有保障，從而保證按期足額償還融資債務(wù)，或者順利獲得銀行貸款展期。

然而，現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，地方政府手里可供開(kāi)發(fā)的土地資源越來(lái)越少，一方面，國(guó)家宏觀調(diào)控政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的共同作用下，土地供需市場(chǎng)風(fēng)光不再。極端情況下，銀行還會(huì)要求追加抵押的土地。由此，土地財(cái)政收入減少，土地資產(chǎn)貶值，導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機(jī)。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是會(huì)傳導(dǎo)的。

傳導(dǎo)分兩條路，一條往上，拖欠銀行本金和利息，導(dǎo)致銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，最后是中央財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)；一條往下，地方?jīng)]錢(qián)，壓縮財(cái)政支出，導(dǎo)致居民福利受損的風(fēng)險(xiǎn)。

而且，融資平臺(tái)官方或半官方的性質(zhì)，也額外增加了風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樨?cái)政性擔(dān)保是一種特殊擔(dān)保，中國(guó)法律沒(méi)有相關(guān)的條款規(guī)定。出現(xiàn)問(wèn)題，銀行很難拿著相關(guān)協(xié)議去打官司。再加上貸款期限一般很長(zhǎng)，跨越幾屆政府任期，換屆之后，償還貸款的動(dòng)機(jī)也大大減弱了。

中國(guó)東部某城市的新區(qū)，建于2001年，它的土地資源不斷減少的事實(shí)，以及隨之而來(lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，都有一定的代表性。

這個(gè)新區(qū)轄區(qū)面積500多平方公里，陸地面積200平方公里，其余是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，受到嚴(yán)格的政策保護(hù)。2003年，新區(qū)面臨第一次城市轉(zhuǎn)型，開(kāi)始建設(shè)A新城，大拆大建。2006年，第二次新城建設(shè)開(kāi)展，整個(gè)區(qū)再次大拆大建。

這一時(shí)期的土地相對(duì)充足，拆遷成本較低，利潤(rùn)很高。但由于關(guān)注點(diǎn)在“賣(mài)地”上，新區(qū)和新城沒(méi)有產(chǎn)業(yè)注入，可以說(shuō)“沒(méi)有靈魂”。

到2011年，建區(qū)10年后，土地資源的匱乏開(kāi)始顯現(xiàn)。同時(shí)，居民用房、商品房占比太高，而配套的學(xué)校、醫(yī)院又不可或缺，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)能出產(chǎn)值的空間被擠壓。于是，科技創(chuàng)新、韌性城市、生產(chǎn)生活融合等概念，開(kāi)始成為新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想。

2021年，新區(qū)建設(shè)20年后，該區(qū)目前只剩下70平方公里左右可用。已經(jīng)無(wú)力承接對(duì)空間需求較大的產(chǎn)業(yè)，甚至出現(xiàn)多起本區(qū)內(nèi)培育起來(lái)的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，因發(fā)展壯大而移去其他區(qū)的現(xiàn)象。

該新區(qū)建設(shè)發(fā)展20年的經(jīng)歷，也是土地財(cái)政從粗放到集約發(fā)展的一個(gè)過(guò)程。最初，拆遷只是“趕”人，地方政府靠單純的土地出讓金就可以擁有大量收入，客觀上不需要整體的區(qū)域協(xié)同和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。建A新城，就把A新城原來(lái)的產(chǎn)業(yè)趕到B地塊，等B地塊要開(kāi)發(fā)，又只能把產(chǎn)業(yè)趕到C地塊，最后所有地塊都要開(kāi)發(fā)，但原來(lái)的產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)流失。

后來(lái)，土地資源不斷減少，這時(shí)候地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)、特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的需求就開(kāi)始加大了—必須要提高畝產(chǎn)量。在同一面積的土地上，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)出的GDP更多，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)也更強(qiáng)，配套輻射的鏈條也更長(zhǎng)。

在當(dāng)下，對(duì)該區(qū)來(lái)說(shuō)，對(duì)土地整備、土地資源開(kāi)發(fā)的需求已經(jīng)非常細(xì)化。比如提出放開(kāi)限制科技研發(fā)用房使用單位，讓政府介入，既避免“皮包公司”做中間商賣(mài)房子，又可以讓政府掌握土地資源、有能力選擇準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)。

比如提出城市內(nèi)融合供地，一塊地既可以有商業(yè)，也可以有工業(yè)，有研發(fā)，按容積率掛牌，便于政府做產(chǎn)業(yè)生態(tài)集聚。

可以說(shuō)，這個(gè)新區(qū)的建設(shè)、發(fā)展，始終圍繞著“土地資本化”進(jìn)行。從大拆大建，到土地資源不斷縮減，我們也能從中看到、總結(jié)“土地財(cái)政”在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化中的作用。

“土地財(cái)政”是可以用來(lái)解決城市化啟動(dòng)階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著“原始資本積累”的完成，以及土地資源的減少，“土地財(cái)政”應(yīng)該也必然會(huì)逐漸退出，并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長(zhǎng)模式。

一直以來(lái)，人們對(duì)“土地財(cái)政”的批評(píng)多于肯定，但也有一些學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義比大多數(shù)人的理解來(lái)得深刻。后者認(rèn)為，土地財(cái)政相當(dāng)于一種金融工具，而工具本無(wú)所謂好壞，關(guān)鍵在于如何使用。通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)的形成和再分配，“土地財(cái)政”可以在全社會(huì)的財(cái)富積累和擴(kuò)散中，起到更為積極的作用。

一個(gè)例子是，深圳是中國(guó)城市化最快的城市之一，深圳經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有因?yàn)闊o(wú)地可賣(mài)而“不可持續(xù)”。因?yàn)樗呀?jīng)完成了“原始資本積累”，“土地財(cái)政”正在悄然退出。

另外，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳16號(hào)文規(guī)定，深度貧困縣用不完的建設(shè)用地指標(biāo)，可以由國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)節(jié)“賣(mài)給”發(fā)達(dá)省使用，將顯著增加貧困地區(qū)收入，實(shí)現(xiàn)買(mǎi)賣(mài)雙方共贏。這種辦法可能衍生出一種新型的土地財(cái)政模式。