行政審批中介服務(wù)法律問題淺析

摘要：阻礙行政審批中介服務(wù)事項清理、規(guī)范工作的改革痛點(diǎn)有：對法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的解讀存在錯誤;設(shè)定行政審批中介服務(wù)事項的依據(jù)層級不足;取消依據(jù)規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批中介服務(wù)事項，但沒有配套指導(dǎo)，行政審批機(jī)關(guān)工作人員無所適從。改革路徑是：（一）用“告知承諾+事后監(jiān)管”方式代替行政審批中介服務(wù);（二）用其他材料代替行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的材料;（三）依法提高行政審批中介服務(wù)設(shè)定依據(jù)的層級。行政審批中介服務(wù)水平的高低直接決定行政審批效能的好壞。清理、規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項，對于促進(jìn)行政審批制度改革具有深刻意義。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革;行政審批中介服務(wù);政府法律服務(wù)

中圖分類號：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6916（2021）04-0074-03

黨的十八大以來，國務(wù)院大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，已分9批取消、下放了618項國務(wù)院部門行政審批事項，占原有的40%，行政審批制度改革取得了明顯的成效[1]。然而，群眾的滿意度并不高，其原因之一便在于行政審批中介服務(wù)日漸失范，嚴(yán)重制約著行政審批整體效能的提升，在一定程度上，成為了簡政放權(quán)的“中梗阻”[2]。行政審批中介服務(wù)的清理規(guī)范是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政審批制度改革的必由之路，但粗暴地取消相關(guān)行政審批中介服務(wù)事項也給行政審批工作帶來了難點(diǎn)與困惑，亟需加以解決。

一、行政審批中介服務(wù)的定義

行政審批中介服務(wù)，指的是行政機(jī)關(guān)在開展行政審批工作時，要求申請人自行委托社會組織、企事業(yè)單位等第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開展評估、檢測、鑒定等作為行政審批受理條件的有償服務(wù)①。

二、行政審批中介服務(wù)的失范表現(xiàn)

近年來，行政審批中介服務(wù)在為群眾、企業(yè)提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，以及促進(jìn)政府部門依法履職等方面扮演了重要的角色，但同時存在著諸多弊病，在很大程度上阻礙了行政審批制度改革的進(jìn)程，有的罔顧市場秩序，不僅消解了改革成效，還增加了申請人的義務(wù)，甚至成為腐敗滋生的培養(yǎng)皿①。

（一）行政審批中介服務(wù)截留了簡政放權(quán)的紅利

在當(dāng)前“放管服”的大背景下，政府一直致力于做“減法”，但有些中介機(jī)構(gòu)卻反改革之道而行之，不停做“加法”進(jìn)行擴(kuò)張，截留了本該釋放給社會的改革紅利。政府簡政放權(quán)后，這些不再被保留的行政職權(quán)落入中介機(jī)構(gòu)囊中，中介機(jī)構(gòu)不僅繼續(xù)把持著審批權(quán)限胡作非為，肆意收費(fèi)謀取利益，并且因其不受行政法規(guī)規(guī)制而較政府部門更為變本加厲，不但沒有起到簡政放權(quán)的效果，反而增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)[3]。

（二）行政審批中介服務(wù)給行政機(jī)關(guān)開了“懶政”的口子

目前在我國，行政機(jī)關(guān)的審批范圍與行政審批中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍往往界定不明，有些行政機(jī)關(guān)為轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險，將本應(yīng)由自己直接管理的事項轉(zhuǎn)移至行政審批中介機(jī)構(gòu)，是一種不負(fù)責(zé)任“懶政”的表現(xiàn)[4]。

例如，A市B區(qū)住建部門曾設(shè)想對建設(shè)工程消防驗收進(jìn)行秒批秒辦優(yōu)化改革：對于指定3類項目，由建設(shè)單位自行組織設(shè)計、監(jiān)理、施工等參建單位進(jìn)行消防合格驗收，并委托第三方檢測機(jī)構(gòu)出具分部（分項）工程檢測檢查合格證明及建設(shè)工程消防驗收現(xiàn)場評定意見書。住建部門收到建設(shè)單位提交的消防驗收申請材料后，即出具消防驗收通過的文書，并加強(qiáng)事后監(jiān)管核查。A市B區(qū)住建部門推出的此改革舉措看似便民，卻存在推卸責(zé)任“懶政”之嫌。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，建設(shè)工程消防驗收分為2類，即特殊建設(shè)工程類、其他建設(shè)工程類。其中，特殊建設(shè)工程類實行消防驗收審批制，建設(shè)單位必須向消防設(shè)計審查驗收主管部門申請消防驗收，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用;其他建設(shè)工程類實行消防驗收備案制，建設(shè)單位在竣工驗收后必須向住建部門進(jìn)行消防驗收備案，住建部門備案后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查。A市B區(qū)住建部門對指定3類項目實行秒批秒辦，但未就3類項目范圍界定明晰，若項目屬于特殊建設(shè)工程，依法應(yīng)當(dāng)實行消防驗收審查制度，主管部門須進(jìn)行審查及現(xiàn)場評定后方可出具消防驗收意見。住建部門直接依據(jù)第三方檢測機(jī)構(gòu)出具的分部（分項）工程檢測檢查合格證明及建設(shè)工程消防驗收現(xiàn)場評定意見書即出具消防驗收通過的文書，將本應(yīng)由自己直接管理的事項轉(zhuǎn)交給行政審批中介服務(wù)組織，屬于違反強(qiáng)制性規(guī)定，不依法履職的“懶政”行為，存在行政與法律風(fēng)險。

（三）行政審批中介服務(wù)為行政機(jī)關(guān)帶來權(quán)力尋租的空間

有些行政機(jī)關(guān)取消相關(guān)行政職權(quán)后，又將權(quán)力之手伸向行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，干預(yù)其正?；顒樱兿嗟啬怖瑩p害了公民、法人和非法人組織的合法權(quán)益。

三、行政審批中介服務(wù)改革及痛點(diǎn)

2014年11月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議決定“除特殊需要并有法律法規(guī)依據(jù)的外，一律不得設(shè)定強(qiáng)制性中介服務(wù)和指定中介機(jī)構(gòu)。對確需保留的前置審批及中介服務(wù)，要制定目錄，并向社會公布”[5]。

2015年4月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕31號），該通知要求對國務(wù)院部門行政審批涉及的中介服務(wù)事項進(jìn)行全面清理①。此后，國務(wù)院根據(jù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的部署及要求，分別于2015年10月11日、2016年2月3日以及2017年1月12日，先后三次作出關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定②，清理規(guī)范的國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項多達(dá)298項。

2020年1月1日開始施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）對行政審批中介服務(wù)改革再次作出強(qiáng)調(diào)，該條例第四十三條規(guī)定，“作為辦理行政審批條件的中介服務(wù)事項應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定依據(jù);沒有依據(jù)的，不得作為辦理行政審批的條件”③。

在2015年國務(wù)院辦公廳下發(fā)對行政審批中介服務(wù)的清理通知之后，全國各地便根據(jù)中央的要求對行政審批中介服務(wù)事項進(jìn)行逐步規(guī)范、清理。筆者在為客戶單位提供行政審批中介服務(wù)事項清理法律服務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)三個問題常常成為阻礙行政審批中介服務(wù)事項清理、規(guī)范工作的改革痛點(diǎn)，具體如下：

（一）對法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的解讀存在錯誤

例如，C市D區(qū)人社部門依據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第十三條第三項“申請籌設(shè)民辦學(xué)校，舉辦者應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：（三）資產(chǎn)來源、資金數(shù)額及有效證明文件，并載明產(chǎn)權(quán)”等規(guī)定，為“設(shè)立民辦職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校審批”事項設(shè)立了行政審批中介服務(wù)，要求申辦民辦職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校需提交由會計師事務(wù)所出具的《固定資產(chǎn)評估報告》及《驗資報告》。C市D區(qū)人社部門此做法屬于對法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的解讀錯誤，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》僅列明申請籌設(shè)民辦學(xué)校，舉辦者應(yīng)提交“資產(chǎn)來源、資金數(shù)額及有效證明文件，并載明產(chǎn)權(quán)”，但并未規(guī)定該材料只能由中介機(jī)構(gòu)出具，因此本中介服務(wù)事項的設(shè)定并無相關(guān)依據(jù)，應(yīng)予取消。

（二）設(shè)定行政審批中介服務(wù)事項的依據(jù)層級不足

根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）第四十三條規(guī)定，作為辦理行政審批條件的中介服務(wù)事項應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定依據(jù)。而實際情況是，大部分行政審批中介服務(wù)事項的設(shè)定依據(jù)層級僅為規(guī)章，有的甚至僅為規(guī)范性文件。根據(jù)上述規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定依據(jù)的，不得作為辦理行政審批的條件，此類設(shè)定依據(jù)層級不足的中介服務(wù)事項依法應(yīng)予取消。

（三）取消依據(jù)規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批中介服務(wù)事項，但沒有配套指導(dǎo)，行政審批機(jī)關(guān)工作人員無所適從

如前所述，根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，依據(jù)規(guī)章、規(guī)范性設(shè)定的行政審批中介服務(wù)事項均應(yīng)取消。這類中介服務(wù)事項不在少數(shù)。目前清理和規(guī)范工作要求取消相關(guān)中介服務(wù)事項，但相關(guān)文件并沒有給予應(yīng)有的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，具體承辦行政審批事項的工作人員，對中介服務(wù)事項取消后如何審核相關(guān)申請資料，無所適從。如前述“設(shè)立民辦職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校審批”事項，如取消由會計師事務(wù)所出具《固定資產(chǎn)評估報告》及《驗資報告》的服務(wù)，行政機(jī)關(guān)人員如何審核舉辦者提交的“資產(chǎn)來源、資金數(shù)額及有效證明文件”，沒有相應(yīng)的指導(dǎo)。

四、行政審批中介服務(wù)改革路徑的法律分析

在協(xié)助客戶單位清理、規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項過程中，經(jīng)常遇到部門單位需要依據(jù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)意見作出相應(yīng)行政審批決定的情形，此類部門單位往往因為行政審批中介服務(wù)事項可能要被依法取消而感到十分頭疼。筆者認(rèn)為，行政審批中介服務(wù)改革并非“一刀切”，更不能簡單一概“取消了之”，中介服務(wù)改革存在多種路徑。在這個過程中，律師可為政府選擇改革路徑提供法律服務(wù)，并對改革路徑提出法律分析意見。筆者根據(jù)服務(wù)經(jīng)驗，對常見的幾種改革路徑進(jìn)行介紹并分析如下：

（一）用“告知承諾+事后監(jiān)管”方式代替行政審批中介服務(wù)

例如，E市F區(qū)衛(wèi)健部門的“供水單位衛(wèi)生許可新證”事項，原來設(shè)置了行政審批中介服務(wù)：申請供水單位衛(wèi)生許可須由申請人提供由市、區(qū)（縣）疾病預(yù)防控制中心及其他有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)檢測出具的《水質(zhì)全分析檢測報告》。E市F區(qū)衛(wèi)健部門設(shè)定該行政審批中介服務(wù)事項的依據(jù)為《中華人民共和國傳染病防治法》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》及《關(guān)于印發(fā)省級涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品衛(wèi)生行政許可規(guī)定的通知》規(guī)定。但《傳染病防治法》規(guī)定僅要求飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范，并未規(guī)定申請供水單位衛(wèi)生許可需提供中介機(jī)構(gòu)出具的水質(zhì)全分析檢測報告;而《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》及《關(guān)于印發(fā)省級涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品衛(wèi)生行政許可規(guī)定的通知》雖有規(guī)定申請供水單位衛(wèi)生許可需提供產(chǎn)品檢驗報告，但《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》僅為部門規(guī)章，《關(guān)于印發(fā)省級涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品衛(wèi)生行政許可規(guī)定的通知》僅為規(guī)范性文件，依據(jù)層級不足，不能作為中介服務(wù)事項的設(shè)定依據(jù)。因此該行政審批服務(wù)中介服務(wù)不得不依法予以取消。但取消后，可能會面臨供水安全問題。

筆者建議，此種情況可以采用“告知承諾+事后監(jiān)管”的方式代替行政審批中介服務(wù)。即本項行政審批中介服務(wù)事項依法予以取消，申請人在申請供水單位衛(wèi)生許可時無需提交《水質(zhì)全分析檢測報告》，但需作出承諾：能夠在規(guī)定時限內(nèi)達(dá)到行政審批部門告知的法定條件，包括委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對水質(zhì)按規(guī)范進(jìn)行檢測，并取得指標(biāo)合格的《水質(zhì)全分析檢測報告》。同時，部門單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事后監(jiān)管，加強(qiáng)對供水單位水質(zhì)監(jiān)測。過程中如發(fā)現(xiàn)水質(zhì)不符合規(guī)定，或有其他違反承諾的行為，或作出不實承諾的，由供水單位依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）用其他材料代替行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的材料

例如，G市H區(qū)公安分局的“旅館業(yè)特種行業(yè)許可審批”事項，原來部門單位需要依據(jù)房屋質(zhì)量鑒定機(jī)構(gòu)出具的《房屋建筑可靠性鑒定報告》對此申請事項作出相應(yīng)行政審批決定。部門單位經(jīng)過研究分析，同意通過電子證照庫共享平臺自行調(diào)閱住建部門出具的《竣工驗收備案證明》，以此代替中介機(jī)構(gòu)出具的《房屋建筑可靠性鑒定報告》。這樣既不會增加申請人的義務(wù)，又為部門單位作出行政審批決定提供了專業(yè)技術(shù)意見支持，不失為一種兩全的解決方法，值得借鑒。

（三）依法提高行政審批中介服務(wù)設(shè)定依據(jù)的層級

例如，M市N區(qū)住建部門的“建設(shè)工程材料備案”事項，其中介服務(wù)事項設(shè)定依據(jù)僅為地方政府規(guī)章，依據(jù)層級不足。通過檢索全國各地相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)其他地區(qū)已通過制定地方法規(guī)對此中介服務(wù)事項進(jìn)行規(guī)定，如此便能使得相關(guān)行政審批中介服務(wù)事項依法得以保留。因此，若部門單位認(rèn)為部分行政審批中介服務(wù)事項確有保留之必要，可以提請相應(yīng)層級的立法部門依法提高行政審批中介服務(wù)的依據(jù)層級，以解決中介服務(wù)事項因設(shè)定依據(jù)層級不足而面臨不得不被取消的困境。

行政審批中介服務(wù)水平的高低直接決定行政審批效能的好壞。清理、規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項，對于促進(jìn)行政審批制度改革具有深刻意義。在“放管服”的大背景下，行政審批中介服務(wù)是否終將走向末路，實不盡然。雖然近年來行政審批中介服務(wù)令人詬病不已，但其存在必有一定合理性。行政審批中介服務(wù)作為政府與市場之間的橋梁，可充分發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性的優(yōu)勢，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)行政審批中面臨的專業(yè)技術(shù)知識不足等問題。因此，行政審批中介服務(wù)未必會被完全取締，加以正確規(guī)范與利用，其同樣能成為促進(jìn)行政審批制度改革的助推器。但在中介服務(wù)事項規(guī)范改革過程中，也需要注意結(jié)合實際情況依法選擇改革路徑，確保改革既符合法律規(guī)定及中央改革要求，又能兼顧實際客觀情況，確保群眾、企業(yè)真實享受改革紅利。

注 釋：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕31號）。

②《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》（國發(fā)〔2015〕58號），該決定清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項89項;《國務(wù)院關(guān)于第二批清理規(guī)范192項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》（國發(fā)〔2016〕11號），該決定清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項192項;《國務(wù)院關(guān)于第三批清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》（國發(fā)〔2017〕8號），該決定清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項17項。

③《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）。

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http：//politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1024-25981545.html.

作者簡介：沈曉燕（1995—），女，漢族，福建莆田人，單位為福建天衡聯(lián)合律師事務(wù)所實習(xí)律師，研究方向為政府法律服務(wù)。

（責(zé)任編輯：御夫）