分權(quán)制衡：從邦聯(lián)到聯(lián)邦的政治進(jìn)路

艾歡 唐凱

摘要：從邦聯(lián)到聯(lián)邦，厚植于美國的分權(quán)制衡逐漸本土化，使邦聯(lián)之治的窠臼不斷脫落，聯(lián)邦之根逐漸穩(wěn)固的同時(shí)，也消弭了個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力的內(nèi)部張力，樹牢其共和共治精神。聯(lián)邦制下縱橫交錯(cuò)的權(quán)力軌道，不僅為各權(quán)力部門輸送著其必須的獨(dú)立性，同時(shí)也勾連出各部門彼此間的依賴性，進(jìn)而使國家權(quán)力的運(yùn)作時(shí)刻處于相對(duì)分離卻又相互滲透的狀態(tài)之中，以避免分權(quán)制衡最終陷入掣肘泥潭之中。然而，“分權(quán)”與“制衡”并非是簡單的捆綁范式，在權(quán)力的部分混合使用要素嵌入下，兩者才可產(chǎn)生應(yīng)有“化學(xué)反應(yīng)”，《聯(lián)邦黨人文集》才得以成為美式治國的淵藪，綻放于歐洲大陸的“分權(quán)之花”最終在大洋彼岸結(jié)出“制衡之果”。

關(guān)鍵詞：國家權(quán)力;分權(quán)制衡;《聯(lián)邦黨人文集》

中圖分類號(hào)：D091 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2021）04-0042-03

“國家權(quán)力”概念可溯源至霍布斯與洛克筆下的“社會(huì)契約”。該學(xué)說假定處于自然狀態(tài)下的人都是享有自由的，但此種狀態(tài)下享受的“自由”是不完善的，因?yàn)榇朔N狀態(tài)下存在各類威脅人生命的缺陷，而為了彌補(bǔ)這類缺陷以享受“完善的自由”，個(gè)人則必須讓渡出部分自然權(quán)力，并將之授予國家，剩余部分則自我保有。至此，社會(huì)契約學(xué)說從“自然狀態(tài)”和“自然權(quán)力”的角度闡明了國家權(quán)力的淵源。然而，權(quán)力交由國家后該如何劃分與使用，以保障人民享有“完善的自由”而免于集權(quán)下衍生出的暴政侵害？正如孟德斯鳩所言，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)之手時(shí)，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儠?huì)害怕這個(gè)國王或者議會(huì)制定暴虐的法律，并以暴虐的方式對(duì)他們執(zhí)行這些法律?！盵1]在古典自由主義者看來，權(quán)力分割與制衡是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由可選的政治路徑。但“分權(quán)之花”并非必然結(jié)出“制衡之果”，而關(guān)鍵在于兩者之間須嵌入部分權(quán)力的混合使用，否則分權(quán)的結(jié)果僅是“掣肘”而非制衡。權(quán)力的分解是為了保障自由，權(quán)力的制衡是自由得以保障的途徑，而該過程中權(quán)力的部分混合使用則是實(shí)施的方式。基于分權(quán)制衡的框架，美國的國家權(quán)力經(jīng)歷了“權(quán)力確立→權(quán)力分配→權(quán)力部分混合使用→分權(quán)制衡”的運(yùn)作范式?！堵?lián)邦黨人文集》記載了美國聯(lián)邦黨人圍繞權(quán)力配置問題與反對(duì)派展開的論戰(zhàn)，著作中“聯(lián)邦與各州、國家與人民、政府各部門間如何實(shí)現(xiàn)具有權(quán)力美學(xué)要素的分權(quán)制衡”正是本文討論的主題。

一、“分權(quán)之花”與“制衡之果”

三權(quán)分立與分權(quán)制衡的淵源可追溯到古希臘時(shí)期，政治學(xué)之父亞里士多德曾提出的“政體三要素”理念，即議事權(quán)、行政權(quán)和審議權(quán)。在歷史長河中，該理念在不同時(shí)代經(jīng)不同繼承者不斷完善和發(fā)展，在巨人的肩膀上繼續(xù)前行。波里比阿認(rèn)為，制衡的狀態(tài)應(yīng)該是分化的權(quán)力的歸宿;而西方近現(xiàn)代意義上的分權(quán)學(xué)說正是由約翰·洛克在前任基礎(chǔ)上構(gòu)想而出，將政府的權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán);當(dāng)代三權(quán)分立與分權(quán)制衡學(xué)說由孟德斯鳩創(chuàng)立，其著作《論法的精神》闡明了完整的、現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立與分權(quán)制衡思想?！霸诿系滤锅F關(guān)于政府職能的論述中最重要的貢獻(xiàn)在于他完成了從‘執(zhí)行權(quán)'的舊用法向一種新的‘裁判權(quán)'的轉(zhuǎn)變;裁判權(quán)不同于實(shí)施法律，它現(xiàn)在成了新的執(zhí)行職能?！盵2]政治思想家的分權(quán)學(xué)說何以能夠超越時(shí)空差異性，因地制宜地嵌入西方現(xiàn)代民族國家的權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)中，卻又兼顧權(quán)力分割在實(shí)踐中有效性呢？

二、權(quán)力的橫向切割

麥迪遜認(rèn)為，“立法、行政、司法置于同一個(gè)人手中，不論是一個(gè)人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命的或選舉的均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。”[3]264麥迪遜認(rèn)為：為了保障人民享有自由的權(quán)利，所以權(quán)力的運(yùn)行必須實(shí)行分而用之的模式，因?yàn)樘热舳鄼?quán)集于一人或一群人之手，其所衍生的獨(dú)裁亦或是寡頭政治，兩者對(duì)人民的自由和安全無疑是只攔路虎。然而，僅靠將權(quán)力進(jìn)行切割，讓其在獨(dú)立機(jī)構(gòu)下運(yùn)行也不可達(dá)到制衡的目的，因?yàn)榧兇獾莫?dú)立性則意味著各個(gè)權(quán)力部門相互間是沒有絲毫依賴性存在的，也正因如此，會(huì)導(dǎo)致各個(gè)權(quán)力部門為了純粹的制衡而產(chǎn)生部門之間裂痕和明顯分野，所以制衡的目的只會(huì)趨向掣肘窘境。而適當(dāng)?shù)?、合理的?quán)力混合使用，勾連出各個(gè)權(quán)力部門之間必要的依賴性是必不可少的。因?yàn)?，其一，此舉是保障權(quán)力達(dá)到制衡目的的必要前提;其二，又可在制衡的狀態(tài)下促進(jìn)政府內(nèi)部的團(tuán)結(jié)以有效地面對(duì)國家事務(wù)。那么，如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡的理想狀態(tài)，且又讓權(quán)力部門彼此間的依賴性相應(yīng)存在而促成權(quán)力的良性運(yùn)行呢？在聯(lián)邦黨人看來，分權(quán)和制衡之間是有介質(zhì)的——“部分權(quán)力的混合使用”，即把權(quán)力進(jìn)行合理分割是為了保障各個(gè)權(quán)力部門的獨(dú)立性，使其強(qiáng)而有力;而這種獨(dú)立性并非是純粹意義上的，因?yàn)楦鱾€(gè)部門之間的絕對(duì)獨(dú)立則意味著無法有效合作，僅有無限制的、無理由的制衡存在，即處于“掣肘困境”，所以在建構(gòu)各部門獨(dú)立性的同時(shí)，也要培育出各部門間相互勾連的些許依賴性。

首先，要基于權(quán)力的性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行分割，形成現(xiàn)代民族國家內(nèi)憲政框架下必不可少的“立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)”。與之對(duì)應(yīng)形成立法機(jī)構(gòu)（參議院與眾議院）、行政機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦政府與各州政府）和司法機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦法院與各州法院），使三權(quán)得以在各自的部門軌跡內(nèi)運(yùn)作，保持獨(dú)立性，而“薪酬獨(dú)立”是各個(gè)部門的獨(dú)立性得以保障的關(guān)鍵所在。以此為基，再賦予各部門主管人必要權(quán)力，此舉從財(cái)權(quán)、事權(quán)等兩個(gè)維度闡明了如何構(gòu)建出不同的權(quán)力部門內(nèi)部的獨(dú)立性，以保證其權(quán)力可以強(qiáng)而有力地運(yùn)作。其次，再使不同的權(quán)力部門之間必要的依賴性呈現(xiàn)出勾連狀態(tài)。確定每個(gè)部門對(duì)其他部門的制約，每個(gè)部門必須能夠?qū)ζ渌块T行使?jié)撛诘姆駴Q權(quán)。這樣每個(gè)部門都對(duì)其他部門有法定的控制，每個(gè)部門均應(yīng)有其行使特權(quán)的領(lǐng)域，但這種特權(quán)受制于其他部門享有的“潛在否決權(quán)”[4]。《聯(lián)邦黨人文集》中，可看出美國的國父?jìng)冊(cè)跈?quán)力的分配和使用層面上，既重視權(quán)力的分權(quán)外延;同時(shí)，又看重權(quán)力部分合理混合使用的內(nèi)涵。因?yàn)闄?quán)力的分化對(duì)應(yīng)的是分工之需，以達(dá)到各司其職提高行政效能、樹立聯(lián)邦政府權(quán)威的需要。

從政治實(shí)踐角度來看，“授權(quán)”則成為分權(quán)制衡的實(shí)操層面中的重要一環(huán)，即授予一種“有限的直接控制權(quán)”給各個(gè)權(quán)力部門。簡言之，就是讓A部門在B部門或C部門行使職權(quán)之際協(xié)同行使A的職能，以防止各部門陷入權(quán)力相互侵犯惡性循環(huán)。實(shí)踐中，三權(quán)的運(yùn)作關(guān)系可這樣解讀：一是立法部門與行政部門，行政首腦即總統(tǒng)享有人事任命權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)、締約權(quán)和不當(dāng)提案的“有限否決權(quán)”;而作為反制，國會(huì)可以推翻被總統(tǒng)否決的提案，并對(duì)總統(tǒng)的其他權(quán)力進(jìn)行否決，在其權(quán)力行使造成嚴(yán)重越界時(shí)眾議院可使用彈劾權(quán);二是立法部門與司法部門：國會(huì)兩院對(duì)聯(lián)邦法院法官的任命可以行使人事決定權(quán)，并在其權(quán)力越界之際可對(duì)其進(jìn)行彈劾，而聯(lián)邦法院則可在國會(huì)越界之際，通過“違憲審查制度”宣布國會(huì)的立法存在違憲行為而作廢。而從國會(huì)對(duì)行政部門和聯(lián)邦法院的彈劾權(quán)使用情況來看，國會(huì)的這種具有兼否決性質(zhì)和人事任命性質(zhì)的“彈劾權(quán)”是無法獨(dú)斷使用的。譬如，彈劾國家的總統(tǒng)的程序只能由眾議院提議，參議院與最高法法官共同主持審判，此舉也印證了聯(lián)邦黨人的分權(quán)制衡邏輯——“權(quán)力確立→權(quán)力分配→權(quán)力部分混合使用→分權(quán)制衡”;三是立法部門與行政部門：聯(lián)邦法院依然可在其職能范圍內(nèi)使用違憲審查制度對(duì)總統(tǒng)的越界行為，如對(duì)基于不正當(dāng)程序頒布的政令，宣布違憲而對(duì)其進(jìn)行制約。反之，總統(tǒng)則在最高法院法官人事任命上享有提名與任命權(quán)與之制衡。而立法部門的國會(huì)內(nèi)部則采用了平衡式“兩院制”的制度安排。面對(duì)當(dāng)時(shí)利益分化嚴(yán)重的美國，在眾議院和參議院議員的選舉和任期設(shè)置上，也需要從權(quán)衡人民主權(quán)和地方利益的層面進(jìn)行考量。在聯(lián)邦黨人看來，三權(quán)分立與分權(quán)制衡并非簡單的捆綁式運(yùn)作，必須是嵌入權(quán)力適當(dāng)混合使用的要素而加以使用，才可將權(quán)力這頭洪水猛獸關(guān)進(jìn)牢籠之中。

三、權(quán)力的縱向分配

軟弱無力的邦聯(lián)制，不僅導(dǎo)致國家權(quán)力陷入惡性競(jìng)爭旋渦，更是腐蝕了中央政府的權(quán)威性，并且造成了國家權(quán)力處于懸浮狀態(tài)、國家法律權(quán)威也被架空的尷尬局面。然而，這種危害性是自外向內(nèi)不斷滲透的，此舉不僅損害國家主權(quán)，邦聯(lián)下的國家實(shí)體更是形同虛設(shè)，內(nèi)亂與內(nèi)耗不斷充斥著整個(gè)國家。邦聯(lián)制對(duì)于處于利益分化，階層分裂的美國來說無疑是一場(chǎng)政治災(zāi)難，失衡式的權(quán)力分割和失序政治，使國家不斷處于混沌狀態(tài)，這對(duì)于一個(gè)移民建立的新生國家而言，國家主權(quán)蕩然無存。聯(lián)邦黨人正是處于內(nèi)憂外患之際推行新憲法，建立聯(lián)邦制共和國，以挽救這個(gè)趨向瓦解的國家。而從新憲法中可看出，聯(lián)邦政府并非是那種大破大立式的政府，為了消弭各州所認(rèn)為的過于強(qiáng)大的中央政府會(huì)侵害自身權(quán)益的擔(dān)憂，分權(quán)制衡也必然嵌入縱向的國家權(quán)力制度中的央地關(guān)系中。

“凡本憲法未授予合眾國或未禁止各州行使的權(quán)力，由各州和人民保留?！痹诿绹鴳椃ǖ牡谝粭l第一款對(duì)聯(lián)邦政府的權(quán)力進(jìn)行了清晰整理，這說明“憲法授予聯(lián)邦政府的權(quán)力是基于成文法的（限定的）且是有限的權(quán)力，而各州政府保留的權(quán)力雖是不明確的（無限的）但卻是大量的權(quán)力，聯(lián)邦政府的權(quán)力主要是運(yùn)作于涉外領(lǐng)域，諸如，戰(zhàn)爭、和平（外交）、談判和對(duì)外貿(mào)易;而對(duì)內(nèi)的權(quán)力運(yùn)作，在大多數(shù)情況下僅涉及征稅權(quán)，通常情況下，這些大量保留于各州的權(quán)力將會(huì)延伸到人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)以及本州的治安、進(jìn)步和繁榮的對(duì)象上?！盵3]265如果說政治的本質(zhì)是妥協(xié)，那么聯(lián)邦黨人與反對(duì)派之間的妥協(xié)在新憲法上的體現(xiàn)就是各州讓渡出部分權(quán)力（有限權(quán)力）給聯(lián)邦政府，而大量不確的權(quán)力（無限權(quán)力）則由各州自我享有。所以，縱向的分權(quán)制衡制度安排使央地關(guān)系保持了某種平衡，與此同時(shí)，橫向的分權(quán)制衡也相應(yīng)展開，即聯(lián)邦政府與州政府進(jìn)行相應(yīng)的立法、行政、司法三權(quán)劃分與機(jī)構(gòu)設(shè)立。縱橫交錯(cuò)的分權(quán)制衡網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，把對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力過大而產(chǎn)生集權(quán)的憂慮給予消除的同時(shí)，又兼顧聯(lián)邦政府與州政府之間的制衡狀態(tài)，將權(quán)力從其淵源——人民之手中獲取，并在縱橫向?qū)?quán)力進(jìn)行合理切割，確保人民權(quán)力的使用被嵌入縱橫制衡軌道之中，進(jìn)而規(guī)避柏拉圖的“政體嬗變論”（民主政體會(huì)向寡頭政治轉(zhuǎn)變）以保障人民享有自由的權(quán)利。正如詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所言，“因此我們發(fā)現(xiàn)，在聯(lián)邦的范圍和適當(dāng)結(jié)構(gòu)里，聯(lián)邦制能夠醫(yī)治共和政府易發(fā)生的弊病?！盵3]51橫向權(quán)力分割、縱向權(quán)力分配，使得權(quán)力呈現(xiàn)對(duì)稱性、兼容性，舊有的邦聯(lián)制窠臼也在既有的聯(lián)邦制下的縱橫式分權(quán)制衡框架下逐漸脫落。

四、公共權(quán)力制約與個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)

“人民的權(quán)利既不是社會(huì)贈(zèng)予的，也不是政府贈(zèng)予的，它們是人天生所固有的，權(quán)利并非是憲法授予的，也非源于憲法，它們先于憲法而存在?！盵5]聯(lián)邦制下的美國憲法將人民的權(quán)利定義得十分清晰，而憲法的目的是捍衛(wèi)與尊重個(gè)人權(quán)利。但理論在實(shí)踐過程中并非是一蹴而就的，縱觀歷史，美國聯(lián)邦政府借捍衛(wèi)人民利益之名行侵害人民自由之實(shí)的事例時(shí)有發(fā)生。此類事件發(fā)生之際，單薄的個(gè)人權(quán)利面對(duì)龐大的國家機(jī)器的自我保護(hù)無疑如螳臂擋車。那么，如何使個(gè)體性的權(quán)利在面對(duì)龐大的公共權(quán)力時(shí)也有所制約？羅伯特·達(dá)爾在其著作《民主理論的前沿》中針對(duì)這個(gè)問題有獨(dú)到的見解，“托克維爾提出，一個(gè)由多種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元的社會(huì)可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種社會(huì)的制衡?！盵6]他認(rèn)為，首先，從制度設(shè)計(jì)上必須捍衛(wèi)人民為保護(hù)自身權(quán)益時(shí)可自由集結(jié)的權(quán)利;其次，這些權(quán)利行使的形式無疑是人民基于共同的公共利益而生成，基于憲法賦予的權(quán)利，從少到多、從小到大逐漸形成“公共利益中心”，這些團(tuán)體發(fā)生作用的方式必須是在法律的框架內(nèi)，如上述所言三權(quán)如何制衡那般，即授權(quán)A團(tuán)體在B機(jī)構(gòu)的權(quán)利行使之際會(huì)觸發(fā)A團(tuán)體的職能，將權(quán)利行使的軌道規(guī)范化。所以，基于憲法和制度賦予的權(quán)利，自由結(jié)社權(quán)的行使，使人民組成一定規(guī)模的公共利益團(tuán)體，以形成對(duì)公共權(quán)力的有效制約，此舉是聯(lián)邦制下共和國的民主政治賴以生存的根基。此外，倘若體制內(nèi)的權(quán)力制約失靈，那么利益受損的只有權(quán)力的最終源泉——人民。政府公信力源于人民的信任，而公共權(quán)力的約束是保障人民權(quán)利的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，在此前提下人民對(duì)于政府的信任才得以產(chǎn)生。相比硬性的暴力手段而言，聯(lián)邦黨人采納的“美式分權(quán)制衡范式”不僅以柔性的方式緩和了美國國家建構(gòu)中的國家與個(gè)人的關(guān)系，消弭了兩者的張力，且逐漸構(gòu)建出國民自覺認(rèn)同的和遵循的國家權(quán)威與國家認(rèn)同。

結(jié)語

聯(lián)邦制下縱橫交錯(cuò)的權(quán)力軌道，不僅為各權(quán)力部門輸送著其必須的獨(dú)立性，同時(shí)也勾連出各部門彼此間的依賴性，進(jìn)而使國家權(quán)力的運(yùn)作時(shí)刻處于相對(duì)分離卻又相互滲透的狀態(tài)之中，以避免分權(quán)制衡最終陷入掣肘泥潭之中?；仡櫄v史，從邦聯(lián)制到聯(lián)邦制的跨越，《聯(lián)邦黨人文集》不僅記載著精彩的論戰(zhàn)，且基于該著作在美國的實(shí)踐，雖具有特殊性，但也是政治學(xué)科中的分權(quán)制衡理論首次實(shí)現(xiàn)了從扁平理論到立體實(shí)踐的跨越。而分權(quán)制衡也不僅僅只存在于國家橫向的三權(quán)部門之間，與之相應(yīng)的縱向的央地關(guān)系上其也有所為，將其運(yùn)用于個(gè)人與國家間的關(guān)系之中，更是在現(xiàn)代民族國家框架內(nèi)對(duì)該學(xué)說的某種補(bǔ)充和更新。以“權(quán)力的部分混合使用”為介，聯(lián)邦黨人實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力如何從分權(quán)之目的走向制衡之結(jié)果，而綻放于西歐的“分權(quán)之花”終在大洋彼岸結(jié)出了它的“制衡之果”。

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作者簡介：艾歡（1988—），男，漢族，湖北隨州人，單位為貴州大學(xué)陽明學(xué)院，研究方向?yàn)槲鞣秸嗡枷?、政治哲學(xué)。

唐凱（1993—），男，布依族，貴州黔南人，單位為貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)檎螌W(xué)基本理論。

（責(zé)任編輯：易衡）