從古代監(jiān)察制度到深化現(xiàn)代監(jiān)察體制改革

夏鎮(zhèn)龍

我國古代監(jiān)察官員的選任大致包括德、識、歷三方面，這種嚴于一般官員的選拔標準，在一定程度上也值得我們學習。

我國監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得了重大成果，深化國家監(jiān)察體制改革，既是對中國古代監(jiān)察體制合理借鑒后的繼承和發(fā)揚，又是對國家治理方式的深入探索。新時代我國又該如何走出一條具有中國特色的國家監(jiān)察道路？近日，西北政法大學法治學院副院長、教授、博士生導師陳璽（以下簡稱“陳”）率西北政法大學2020級法律史研究生白婧霄，接受了本刊記者（以下簡稱“記”）專訪。

我國古代監(jiān)察體制之歷史源流

記：隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，學界掀起了對中國古代監(jiān)察體制熱烈討論的浪潮，提倡借鑒傳統(tǒng)監(jiān)察體制中的有益成分。請您介紹一下我國古代監(jiān)察體制的歷史。

陳：近年來中國古代監(jiān)察體制一直是學界討論的熱點話題之一，這是經(jīng)過歷朝歷代統(tǒng)治者兩千多年不斷總結和完善才形成的較為嚴密的權力機制，其中傳承下來的主要思想和方法，也是古代先民對國家治理的經(jīng)驗積累和智慧結晶，有一些方面值得我們認真借鑒。

監(jiān)察體制的產生可以追溯到西周時期，這一時期出現(xiàn)了“納言”“保氏”，是諫官的初始形態(tài);春秋時期齊桓公設“大諫”，作為具有監(jiān)察職能的官員，負責對官僚系統(tǒng)進行監(jiān)督。

秦朝開創(chuàng)了大一統(tǒng)的中央集權制度，中國古代的監(jiān)察體制由此產生，其表現(xiàn)形式為：設置諫議大夫，主要執(zhí)掌論議;首創(chuàng)御史制度，形成了較為獨立的中央監(jiān)察權運行制度。漢朝完善了地方監(jiān)察體系，漢武帝將全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，每區(qū)派出刺史一人，依照“六條問事”行使監(jiān)察權。

隋唐時期中國古代監(jiān)察體制發(fā)展到頂峰，形成了“一臺三院”體制，御史臺以御史大夫為長官，下置三院，三院各有分工，互相交叉，互相合作，組成了一個嚴密而獨立的監(jiān)察系統(tǒng);也進一步劃分諫官品級及其職能，諫官分職勸諫皇帝，履行諫諍職能;同時，地方監(jiān)察體系進一步完善，監(jiān)察御史分察州縣，從中央到地方形成了一套完善的監(jiān)察系統(tǒng)。

宋元明清是監(jiān)察體制的再發(fā)展時期，這一時期監(jiān)察制度和職能日益規(guī)范。主要表現(xiàn)為“臺諫合一”、設置都察院、統(tǒng)一監(jiān)察權、完善有關的監(jiān)察法典。

記：由此看來，中國古代的監(jiān)察體制確實是歷久彌新，日臻完善。作為封建社會君主治理國家的重要手段，這種體制在實際中是如何運作的？

陳：中國古代監(jiān)察體制主要由御史制度、諫官制度和地方監(jiān)察組成。

先從以“諫議”制度為中心的諫官體制開始說起。諫官言事方式包括在朝廷當皇帝面直言得失的廷諍和書面陳列當權者為政得失的上封事兩種;這種制度具有言者無罪、職卑權重和密陳潛獻的特點，雖然諫官品級低下，卻敢于批評規(guī)勸、彈劾高官，秘密上書皇帝。

二是監(jiān)察制度以“御史”制度為主體。中國御史制度始于秦，在唐代逐漸發(fā)展形成一臺三院體制。臺院“糾舉百僚，推鞫獄訟”;殿院“掌殿廷供奉之儀式”，巡察京城“不法之事”;察院“分察巡按郡縣”“監(jiān)決囚徒”。三院職能不同，在運行過程中相互制約、相互配合，從而構建起完備的御史監(jiān)察網(wǎng)絡。這種風聞彈奏、專奏御前、豸冠朱衣、對仗彈劾的制度，彰顯出古代獨有的監(jiān)督特質。

三是地方監(jiān)察以“刺史”制度為先導。中國古代地方監(jiān)察始于秦漢，始終與行政建制層級相適應，并對歷代行政管理架構產生直接影響，形成了獨具特色的地方監(jiān)察體系。

中國傳統(tǒng)監(jiān)察體制之當代視角

記： 習近平總書記提出了“為政之要，惟在得人”“治國必先治吏”的重要論斷，如今我們應該如何選任監(jiān)察人員？

陳：我國古代監(jiān)察官員的選任大致包括德、識、歷三方面，這種嚴于一般官員的選拔標準，在一定程度上也值得我們學習。

一是要求監(jiān)察人員具備較高的個人品德。

縱觀古代監(jiān)察的官員，大多清廉耿直、剛正不阿，呈現(xiàn)出不畏權勢、秉公執(zhí)法、敢諫敢言的品格?，F(xiàn)在，監(jiān)察人員作為國家監(jiān)察活動的執(zhí)行主體，肩負著反腐敗斗爭的重要職責，更要忠于職守、清正廉潔。或可以將“社會征信體系”納入監(jiān)察人員選任的考核范圍中，這對于打擊腐敗能起到正本清源的作用。

二是要具備較高的文化素質。

古代選拔監(jiān)察官員，一般要求監(jiān)察官員具備學識淵博、思辨敏銳、通經(jīng)懂史、熟諳律例、文詞暢達的品質，故監(jiān)察官員的選任大多經(jīng)過比較嚴格的文化考核。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，選拔具備高水平法治思維的監(jiān)察人員的任務也成為重中之重。有關法律也要求監(jiān)察人員應當具有豐富的法律知識、扎實的法律基礎以及較高的法律素養(yǎng)，雖然現(xiàn)在我國立法中并不要求監(jiān)察人員必須具備法律職業(yè)資格證書，但是未來，提高監(jiān)察人員的職業(yè)準入門檻，在關鍵性崗位的選拔中，要求從業(yè)人員取得法律職業(yè)資格證書也是大勢所趨。

三是監(jiān)察人員應當具有豐富的從政經(jīng)歷和卓越的治政能力。

歷朝歷代，對于一般的文官群體，朝廷并不要求其具備從政經(jīng)歷。然而監(jiān)察官員作為“治官之官”，從秦漢至明清，不僅要求其通曉政務，而且也要求其熟知地方風俗民情和吏治弊端，具備治國理政的能力。隋唐十分重視監(jiān)察官員的基層從政經(jīng)歷及其表現(xiàn)，唐律規(guī)定“凡官，不歷州縣不擬臺省”，這也從側面反映出地方治理的重要性。

現(xiàn)在，監(jiān)察人員具備豐富的基層從政經(jīng)歷和突出的工作能力，有利于積累工作經(jīng)驗，善于在工作過程中發(fā)現(xiàn)問題，關心基層民生，為國家的發(fā)展和地方治理提供切實可行的參考意見。

記：政治文明自出現(xiàn)伊始，如何制約和保障權力就成為我國政治制度所探索的問題。以古鑒今，我們又該如何保障監(jiān)察權的有效行使？

陳：一是監(jiān)察機關應當獨立設置運行。

伴隨著封建中央集權和封建君主專制的發(fā)展，中國古代的監(jiān)察機構亦由最初的監(jiān)察行政不分逐步走向獨立，及至唐代，中央監(jiān)察機構不僅獨立而且體制健全，監(jiān)察官獨立行使職權，不受行政機關的束縛，地方的監(jiān)察機構亦是獨立設置，垂直于中央領導。

現(xiàn)在，作為我國反腐敗斗爭的主體，監(jiān)察機關應當獨立行使監(jiān)察權，排除其他機構對其職能劃分以及人員任免的干擾，加強內部與外部監(jiān)督，避免部門之間相互勾結，最大限度地發(fā)揮其監(jiān)察效能和作用。

二是監(jiān)察方式應當交叉多樣。

為了有效地通過監(jiān)察控制內外百官，中國封建社會歷代王朝采取了多渠道、多形式的監(jiān)察方式，構成以官為經(jīng)、以使為緯的監(jiān)察網(wǎng)格。

現(xiàn)在我國在監(jiān)察實踐中，可以采取這種接受檢舉、控告、采訪調查、深入部門定期檢查、重大政事活動親臨督察以及考課監(jiān)察相結合、常駐巡回相結合的監(jiān)察方式。這種多方位、多角度、多層級的監(jiān)察模式，既能保障中央對監(jiān)察權的統(tǒng)一領導，又能使整個監(jiān)察系統(tǒng)有效運轉。

三是監(jiān)察程序應當嚴肅鄭重。

以漢唐監(jiān)察為例，御史從繡衣持斧、簪筆白板，到豸冠朱衣、對仗劾奏，通過對監(jiān)察官員的服飾、彈劾方式、處置手段進行明確規(guī)定，強調監(jiān)察儀式神圣莊嚴，實現(xiàn)監(jiān)察結果公正權威。

目前，我們可以規(guī)范監(jiān)察法律法規(guī)的立法程序，建立嚴格的監(jiān)察執(zhí)行程序，明確監(jiān)察主體范圍，落實主體違法責任，形成集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察程序，從而保障監(jiān)察權的有效行使。

深化監(jiān)察體制改革是反腐敗斗爭的必然要求

記：《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）頒布后，我國監(jiān)察體制發(fā)生了重大的變革，您認為其中的重點包括哪些？

陳：一是確立國家監(jiān)察委是最高監(jiān)察機關。在權力運行層面，設立了國家監(jiān)察委員會，形成了人大領導下的“一府一委兩院”權力格局。在這一定位下，監(jiān)察委員會既不是政府部門，也不是司法機關，而是專門行使監(jiān)察職責的專責機關。賦予國家監(jiān)察委憲法地位，又經(jīng)法律明確其性質和職責，對深入推進反腐敗斗爭建設，厚植我黨執(zhí)政根基有重要意義。

二是規(guī)定監(jiān)察委依照法律獨立行使監(jiān)察權。法律中明確規(guī)定了監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這從法律層面上確保了監(jiān)察權運行的權威性、獨立性，不受任何機關團體和個人的束縛。

三是實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角。傳統(tǒng)的行政監(jiān)察制度下，監(jiān)察機關主要是對行政機關及公務員進行監(jiān)督。而《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對象涵蓋黨內、國企、醫(yī)院、教育、基層組織中履行公職、行使公權力的人員，可實現(xiàn)監(jiān)察對象的全覆蓋，構建起全方位、多角度的監(jiān)察長效機制。

四是規(guī)定了嚴格的監(jiān)察程序。《監(jiān)察法》明確監(jiān)察機關調查、監(jiān)督、處置的職責和談話、詢問、搜查、留置等12種調查手段，專門對這些工作程序做出了嚴格的限制，用留置代替“兩規(guī)”措施，賦予了監(jiān)察機關特殊的權力，體現(xiàn)出我黨依法治國的決心和信心。除此之外，還限定了監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限、審批程序、取證方式等程序，規(guī)范監(jiān)察機關行使權力的方式方法，保障監(jiān)察機關有效開展工作。

記：您能分析一下為什么我國現(xiàn)在如此重視監(jiān)察體制的建設和完善？

陳：我認為主要是我國反腐敗斗爭的要求。腐敗與反腐敗這種政治現(xiàn)象與國家、社會的發(fā)展相伴而生，《監(jiān)察法》歸根結底是一部反腐敗法律。之前，我國反腐的機關包括黨的紀律檢查機關、行政監(jiān)察部門、檢察機關和國務院預防腐敗部門，這四個部門隸屬機構不同、執(zhí)法標準不同，由此造成出現(xiàn)職能重疊、交叉執(zhí)法的現(xiàn)象，這不僅使監(jiān)察權運行效率低下，各部門之間也會出現(xiàn)相互推諉的情況，沒有形成監(jiān)察的合力，存在執(zhí)行的漏洞，反腐實效難成。所以，深化監(jiān)察體制改革成為推動我國反腐敗斗爭取得勝利的必然要求。

當然，我個人認為，也與中國古代優(yōu)秀監(jiān)察制度的影響有一定關聯(lián)。中華民族一直追求吏治清明、海晏河清的太平景象。要想實現(xiàn)政治清明、天下太平，就要對權力進行監(jiān)督和制約，即“把權力曝光在陽光之下”。想要防止權力過于集中和膨脹而導致的專制腐敗，離不開獨立運作的監(jiān)察部門發(fā)揮作用。這種應運而生的權力制約機制在中國傳統(tǒng)的權力運行框架下具有一定的話語權，對于現(xiàn)代的監(jiān)察體制改革也有借鑒意義。

記：習近平法治思想中提出了“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，您覺得國家監(jiān)察體制的改革對于國家治理具備什么樣的意義？

陳：一是形成了嚴密的法治監(jiān)督體系。國家監(jiān)察法是國家反腐敗立法的重要表現(xiàn)形式，國家監(jiān)察體制的改革是對國家反腐敗制度的修改和健全。通過改革，監(jiān)察委監(jiān)督作為重要的監(jiān)督方式，與黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等共同作用，形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的合力與實效。

二是體現(xiàn)了中國特色的監(jiān)督方式。將黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督相結合，這種“一套人馬、兩塊牌子”的合署辦公方式，一方面有利于實現(xiàn)黨在新時期下的自我監(jiān)督，另一方面，使黨的紀律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，以黨內監(jiān)督的方式帶動和促進其他監(jiān)督，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成權威高效、監(jiān)督有利的監(jiān)督方式。

三是提升了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。監(jiān)察體制改革的目標毫無疑問是提高國家監(jiān)察制度的效率和職能，進而形成“全覆蓋” “零容忍” “零腐敗”的監(jiān)察體系。既彰顯共產黨人從嚴治黨的決心和信心，又豐富國家治理體系和治理能力的價值內涵。通過設立立法權、司法權、行政權、監(jiān)察權相互制約、相互配合的權力運行機制，成功地將黨的領導這一制度優(yōu)勢轉化為監(jiān)察權有效行使這一治理效能，成為破解新時代全面深化改革難題的關鍵性舉措。

（西北政法大學2020級法律史研究生白婧霄對本文有重要貢獻）