城市常規(guī)公交發(fā)展困境及對(duì)策研究

趙永勝

摘 要：分析新形勢(shì)下常規(guī)公交在外部小汽車(chē)、網(wǎng)約車(chē)、軌道交通、共享單車(chē)等全方位競(jìng)爭(zhēng)下的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析常規(guī)公交發(fā)展存在的問(wèn)題及困境;從政策保障、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、場(chǎng)站支撐、路權(quán)優(yōu)先、智慧賦能等五個(gè)方面提出常規(guī)公交發(fā)展思路和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：常規(guī)公交;網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化;場(chǎng)站支撐;智慧賦能

隨著城市軌道交通和個(gè)體交通的快速發(fā)展，常規(guī)公交在外部小汽車(chē)、網(wǎng)約車(chē)、軌道交通、共享單車(chē)等全方位競(jìng)爭(zhēng)下進(jìn)入下降通道，客流被分流明顯，客流下降已成為行業(yè)的普遍現(xiàn)象[1]。因此，需要全面分析目前常規(guī)公交面臨的外部和內(nèi)部發(fā)展問(wèn)題和困境，制定新時(shí)期常規(guī)公交發(fā)展思路和對(duì)策。

1 常規(guī)公交發(fā)展總體情況

自2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)）以來(lái)，城市公共交通發(fā)展迅速，基礎(chǔ)設(shè)施和客流量呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，但近年來(lái)，受到內(nèi)外部多重因素影響，部分城市常規(guī)公交客流量出現(xiàn)明顯下滑。

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，線網(wǎng)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

以南京為例，2010年公交車(chē)輛數(shù)為6 053輛，2018年為9 246輛，增長(zhǎng)約53%，同時(shí)線路里程增長(zhǎng)高達(dá)81%，極大地滿足居民出行需求[2]。

1.2 受內(nèi)外部多重因素影響，客流量呈現(xiàn)明顯下滑趨勢(shì)

公交基礎(chǔ)設(shè)施不斷增長(zhǎng)，但是面對(duì)的卻是客流量的持續(xù)下滑，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年南京常規(guī)公交客流量比2010年下降約15%。而軌道交通客流量從2010年的2.1億人次增長(zhǎng)到2018年的11.1億人次，增長(zhǎng)高達(dá)429%，并且仍將持續(xù)增長(zhǎng)。

2 常規(guī)公交發(fā)展存在問(wèn)題及困境

目前常規(guī)公交面臨著系統(tǒng)性問(wèn)題（即政策不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不足、運(yùn)營(yíng)服務(wù)不到位），導(dǎo)致服務(wù)水平下降（可靠性差），致使吸引力下降（向個(gè)體交通轉(zhuǎn)移），最終產(chǎn)生交通擁堵進(jìn)而反向推拉（惡性循環(huán)）。

其具體表象主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不健全，企業(yè)持續(xù)虧損

近幾年，政府財(cái)政補(bǔ)貼不斷投入，但公交運(yùn)營(yíng)成本也不斷增加，同時(shí)客流下降帶來(lái)的票款收入也持續(xù)下降，企業(yè)持續(xù)虧損，致使服務(wù)水平進(jìn)一步下降。

2.2 線網(wǎng)布局不合理，層次不清

隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，公交線路數(shù)和線路里程不斷增加，線網(wǎng)覆蓋面積不斷擴(kuò)大，但是線網(wǎng)同質(zhì)性嚴(yán)重，尚未根據(jù)乘客需求進(jìn)行分級(jí)分層，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和車(chē)輛配置未體現(xiàn)差異化。

2.3 場(chǎng)站控制力不足，缺口大

公交場(chǎng)站基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后于公交客流增長(zhǎng)需求，制約著常規(guī)公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整、運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平的提高。

2.4 專(zhuān)用道設(shè)置與需求不匹配，尚未成網(wǎng)

部分城市由于考慮到對(duì)社會(huì)車(chē)輛的影響，在公交客流走廊上并未設(shè)置公交專(zhuān)用道，相反為了完成公交專(zhuān)用道建設(shè)計(jì)劃，在公交線路較少、公交客流不大的道路設(shè)置專(zhuān)用道，造成道路資源浪費(fèi)。

2.5 高峰期發(fā)車(chē)間隔大，吸引力下降

為節(jié)約成本，高峰期增加發(fā)車(chē)間隔，發(fā)車(chē)間隔過(guò)大，居民候車(chē)時(shí)間長(zhǎng)，公交吸引力嚴(yán)重下降。

3 常規(guī)公交發(fā)展思路及對(duì)策

為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下常規(guī)公交發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，需要充分思考，采取應(yīng)對(duì)措施促進(jìn)常規(guī)公交良性發(fā)展。本節(jié)從政策保障、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、場(chǎng)站支撐、路權(quán)優(yōu)先、智慧賦能等五大方面提出發(fā)展思路和對(duì)策。

3.1 完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，維持公交企業(yè)良性發(fā)展

3.1.1 基于成本規(guī)制補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)施“定額+單項(xiàng)”補(bǔ)貼制度

即政府通過(guò)核定企業(yè)服務(wù)規(guī)模，并按照運(yùn)營(yíng)指標(biāo)及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果，核定企業(yè)的年度財(cái)政補(bǔ)貼總額，實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)和激勵(lì)企業(yè)增收節(jié)支[3]。

（1）定額補(bǔ)貼：包括人工費(fèi)用、車(chē)輛運(yùn)行費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等，其中每年在核定的定額補(bǔ)貼金額中提取30%，作為考核補(bǔ)貼，與考核結(jié)果掛鉤。

（2）單項(xiàng)補(bǔ)貼：包含乘車(chē)優(yōu)惠補(bǔ)貼、新能源汽車(chē)使用補(bǔ)貼、生僻線路補(bǔ)貼、公交信息化建設(shè)補(bǔ)貼、中央油價(jià)補(bǔ)貼等通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式單獨(dú)計(jì)算給予補(bǔ)貼

3.1.2 引入“三維”針對(duì)性補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性

（1）第一維，公交客流增收計(jì)提獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)客流的增長(zhǎng)，增長(zhǎng)部分帶來(lái)的票款收入的50%作為公司補(bǔ)貼。

（2）第二維，運(yùn)營(yíng)成本節(jié)支鼓勵(lì)。各類(lèi)不同成本，按照核定節(jié)約出來(lái)的部分，作為企業(yè)的激勵(lì)補(bǔ)貼。

（3）第三維，針對(duì)性考核。以平均車(chē)公里營(yíng)收和早/晚平高峰發(fā)車(chē)班車(chē)比作為考核指標(biāo)。

3.2 建立多層次的公交線網(wǎng)和服務(wù)體系，提升公交效益和效率

3.2.1 構(gòu)建多層次公交線網(wǎng)體系

基于線網(wǎng)功能定位，梳理和構(gòu)建公交線網(wǎng)層次結(jié)構(gòu)，形成快線、干線、普線和支線四級(jí)線網(wǎng)。結(jié)合“智慧公交”建設(shè)，基于多源公交數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公交線網(wǎng)精準(zhǔn)規(guī)劃。

3.2.2 構(gòu)建多層次公交服務(wù)體系

平衡公交運(yùn)營(yíng)效率與效益，針對(duì)不同線網(wǎng)層級(jí)、不同區(qū)域、不同客流情況采取差別化的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放、精準(zhǔn)服務(wù)。

3.3 完善公交場(chǎng)站規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)

3.3.1 建立年度公交場(chǎng)站缺口評(píng)估制度，編制年度公交場(chǎng)站建設(shè)計(jì)劃

建立年度公交場(chǎng)站缺口評(píng)估制度，結(jié)合招拍掛用地、保障房用地供應(yīng)計(jì)劃及城市更新計(jì)劃，編制年度公交場(chǎng)站建設(shè)計(jì)劃;并與自然資源和規(guī)劃局建立順暢的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，爭(zhēng)取落實(shí)配建公交首末站，加強(qiáng)公交場(chǎng)站的規(guī)劃實(shí)施。

3.3.2 建立配建公交首末站的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制[4]

研究出臺(tái)制度化的配建公交首末站實(shí)施框架，制定指導(dǎo)配建公交首末站規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、使用等各環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則與操作辦法;完善“一書(shū)三證”中配建公交首末站的相關(guān)規(guī)定;優(yōu)化配建公交首末站實(shí)施全過(guò)程的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.3.3 建立完善的配建公交首末站標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

在考慮配建公交首末站實(shí)際運(yùn)營(yíng)需求的基礎(chǔ)上，按功能將配建公交首末站進(jìn)行分類(lèi)，明確各類(lèi)場(chǎng)站的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.4 推動(dòng)建立公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)政策機(jī)制

推動(dòng)公交場(chǎng)站用地的綜合開(kāi)發(fā)利用，制定相關(guān)綜合開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，完善公交場(chǎng)站建設(shè)投融資模式，建立城市公交用地綜合開(kāi)發(fā)增值效益反哺機(jī)制。

3.4 強(qiáng)化公交專(zhuān)用路權(quán)保障，實(shí)現(xiàn)公交提質(zhì)提速

3.4.1 打造專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)體系

系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化建設(shè)公交優(yōu)先路權(quán)保障，提高公交專(zhuān)用道的服務(wù)水平和運(yùn)行效率，為公交運(yùn)營(yíng)提速提供專(zhuān)用路權(quán)保障提供支撐。

依托公交快線網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步拓展專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于骨架公交客流走廊，可結(jié)合快速路、主干道設(shè)置路中式高等級(jí)專(zhuān)用道，提高骨架走廊運(yùn)輸能力。

向?qū)Ｓ玫栏采w薄弱地區(qū)拓展路側(cè)式專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)。對(duì)未覆蓋專(zhuān)用道的既有道路，結(jié)合道路、客流條件，拓展專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò);對(duì)新建改擴(kuò)建道路，結(jié)合公交客流走廊分布情況，在新建、改擴(kuò)建過(guò)程中同步建設(shè)公交專(zhuān)用道設(shè)施。

3.4.2 完善公交優(yōu)先信號(hào)系統(tǒng)

一是對(duì)既有專(zhuān)用道進(jìn)行精細(xì)化改造，包含路口專(zhuān)用的設(shè)置、以及非機(jī)動(dòng)車(chē)道與專(zhuān)用道的協(xié)調(diào)、出入口的設(shè)置、信號(hào)優(yōu)先等，提高公交專(zhuān)用道的連續(xù)性;二是采取多元化監(jiān)控措施，加強(qiáng)執(zhí)法。例如視頻監(jiān)控、電子警察、車(chē)載探頭和站臺(tái)監(jiān)控等，加強(qiáng)公交專(zhuān)用道執(zhí)法力度，切實(shí)保障既有專(zhuān)用道的路權(quán)。

3.5 打造智慧公交體系，為市民提供精準(zhǔn)公交服務(wù)

建設(shè)智慧公交大腦系統(tǒng)，提升公交運(yùn)營(yíng)調(diào)度水平，促進(jìn)公交企業(yè)資源最優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、市民良性互動(dòng)。

3.5.1 面向乘客層面：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智慧公交全面可視化

通過(guò)對(duì)軌跡數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)、公交GPS數(shù)據(jù)、公交線路站點(diǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)的整合，實(shí)現(xiàn)公交車(chē)輛運(yùn)行的信息化和可視化，形成面向公眾乘客的完善信息服務(wù)。

3.5.2 面向企業(yè)層面：高品質(zhì)、科學(xué)化的公交運(yùn)營(yíng)調(diào)度

基于大數(shù)據(jù)對(duì)公交運(yùn)營(yíng)的把握和問(wèn)題的診斷，準(zhǔn)確把握公交運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀（客流匹配性、服務(wù)準(zhǔn)點(diǎn)性、車(chē)輛運(yùn)行效率等），并對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)、診斷、預(yù)警，提出可靠、準(zhǔn)點(diǎn)、快速、便捷的公交線網(wǎng)、運(yùn)營(yíng)調(diào)度方案。

3.5.3 面向決策層面：精細(xì)化精準(zhǔn)化的全方位診斷評(píng)估

面向問(wèn)題與需求，對(duì)公交系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)行評(píng)價(jià)分析與健康診斷，包括健康狀況鑒定、致因診斷分析、改善方案生成和改善效果評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題定位更精準(zhǔn)、診斷思路更清晰、改善方案更實(shí)用。

4 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)內(nèi)外部各種因素影響，常規(guī)公交客流量持續(xù)下滑已是既成事實(shí)，本文從財(cái)政補(bǔ)貼、線網(wǎng)、場(chǎng)站、專(zhuān)用道、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方面分析了目前常規(guī)公交面臨的問(wèn)題。基于以上現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文從完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、建立多層次公交線網(wǎng)和服務(wù)體系、完善公交場(chǎng)站規(guī)劃實(shí)施機(jī)制、強(qiáng)化公交專(zhuān)用路權(quán)保障以及打造智慧公交體系等5個(gè)方面提出了針對(duì)性的改善思路和對(duì)策，努力構(gòu)建一個(gè)財(cái)政可承擔(dān)的便捷、高效、集約公共交通體系。

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