刑事附帶民事公益訴訟訴前公告程序的研究

胡文軒 吳乾坤

摘要：訴前公告程序?qū)π淌赂綆袷鹿嬖V訟而言具有特殊意義，它不僅是對民事訴訟結(jié)構(gòu)的保護和對民事公益訴訟適格起訴主體的尊重，而且也是對司法資源的有效節(jié)省與合理使用。人民檢察院如何理解與履行訴前公告程序，需要從其法律監(jiān)督職能出發(fā)。只有充分發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督職能，才能使得訴前公告程序不至于流于形式，實現(xiàn)督促起訴與支持起訴，從而發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這樣刑事附帶民事公益訴訟的辦案質(zhì)量與效率才能有效提升。

關(guān)鍵詞：刑事附帶民事公益訴訟;訴前公告程序;人民檢察院;法律監(jiān)督

一、訴前公告程序概述

（一）訴前公告程序的含義

督促起訴是指人民檢察院在公告期間不僅要公告侵犯社會公共利益的侵權(quán)行為，而且要監(jiān)督并敦促法律規(guī)定的具有起訴權(quán)的適格主體提起訴訟，避免其怠于行使法律賦予其維護社會公共利益的權(quán)利與義務(wù)。而支持起訴是指，在其他適格公益主體提起訴訟后，人民檢察院可以支持此類起訴主體向人民法院起訴。但是關(guān)于督促起訴與支持起訴在我國法律中規(guī)定的還是較為原則，缺乏具體規(guī)定。

根據(jù)《解釋》第二條，督促適格主體提起公益訴訟是人民檢察院應(yīng)盡之責(zé)。由于該條款列于一般規(guī)定之中，所以刑事附帶民事公益訴訟的訴前公告也應(yīng)當包含督促之意。人民檢察院在進行訴前公告的同時，也應(yīng)當督促適格訴訟主體行使公益訴權(quán)，提起訴訟。所以，刑事附帶民事訴訟的訴前公告程序也應(yīng)符合督促起訴這一原則。

關(guān)于支持起訴，我國法律只是對此進行原則性的概括，在理論界各家觀點不一，而在實務(wù)界人民檢察院對支持起訴的實現(xiàn)方式上卻較為一致。人民檢察院在支持起訴的實現(xiàn)方式上主要是提供法律咨詢或者物質(zhì)幫助。但是這在實踐中對原告主體所產(chǎn)生的幫助較為不明，在一定承擔(dān)上甚至屬于形式意義上的幫助。

訴前公告程序是人民檢察院在生態(tài)保護和食藥安全領(lǐng)域提起民事公益訴訟的前置條件。這意味著，人民檢察院不能直接起訴而是需要滿足兩種條件才行。其一，法定公告期限屆滿，我國目前規(guī)定期限為三十日。其二，法律規(guī)定的義務(wù)組織或者機關(guān)對公告的公益侵權(quán)行為未提起訴訟。這一規(guī)定既是對適格起訴主體的支持，也是對社會公共利益最后的維護措施。

（二）刑事附帶民事公益訴訟訴前公告程序的意義

在刑附民公中，堅持訴前公告程序有其特殊的意義。刑附民公通過將案件事實相同的刑事案件與民事公益案件合并審理，從而提高訴訟效益。雖然訴前公告程序看似并不符合這一價值追求，但實際上正確履行訴前公告能夠在真正意義上實現(xiàn)效益價值。

刑附民公在本質(zhì)上仍舊屬于刑事附帶民事訴訟，因此該類訴訟兼具刑事和民事雙重屬性。雖然法律規(guī)定，社會公益組織與人民檢察院對于公益訴訟都有起訴權(quán)。但是二者在權(quán)利位序上是有次序之差的，人民檢察院的公益訴權(quán)是屬于低位階，必須保持其應(yīng)有的謙抑性。因此，人民檢察院履行訴前公告程序?qū)π淘V附帶民事公益訴訟而言，不僅是對其他適格起訴主體的尊重，也是遵守上位法的必然要求。而公益組織社會治理能力的提高，也與后續(xù)支持起訴的規(guī)定密切相關(guān)。

人民檢察院在提起刑附民公案件前履行公告程序，是對司法資源的合理使用和有效節(jié)省。訴前公告能夠讓社會公益組織及時了解有關(guān)信息，參與解決問題。此時，社會公益組織可以通過與侵權(quán)主體達成和解、調(diào)解等非訴途徑解決問題，從而避免訴累、節(jié)約司法資源。另一方面，在社會公益組織作為原告情況下，人民檢察院就不必特意作為主角下場，這樣自然也就節(jié)省了檢察機關(guān)的辦案資源。即使公告不能得到社會公益組織的響應(yīng)，也能在一定程度上引起社會關(guān)注形成社會監(jiān)督。這樣通過多種監(jiān)督方式，引導(dǎo)各種社會力量的介入，將有助于實現(xiàn)社會治理，一旦通過其他方式解決賠償問題也就無需司法機關(guān)介入，而減少司法資源消耗。

二、刑事附帶民事公益訴訟訴前公告程序中人民檢察院的定位

在明確訴前公告程序?qū)τ谛谈矫窆囊饬x后，人民檢察院作為實施公告行為的主體需要厘清其在不同階段的主要任務(wù)，以達到設(shè)置訴前公告程序的目的?！督忉尅窂娬{(diào)，人民檢察院在辦理公益訴訟案件的過程中要充分行使憲法賦予其的法律監(jiān)督權(quán)利。所以，在刑附民公中，也應(yīng)當以此為指導(dǎo)，切實履行法律監(jiān)督的職責(zé)。根據(jù)訴前公告的不同階段，在法律監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，人民檢察院調(diào)整工作側(cè)重實現(xiàn)訴前公告程序的應(yīng)有作用。

（一）公告前收集證據(jù)

根據(jù)《解釋》規(guī)定，刑附民公的案件類型限于生態(tài)保護和食藥安全這兩個特定領(lǐng)域。此類案件與其他普通民事侵權(quán)案件相比，因為涉及科學(xué)技術(shù)的運用、損害結(jié)果的推遲發(fā)生以及原被告經(jīng)濟實力的影響，從而大幅度的增加了取證難度。所以為了維護社會公共利益，作為國家機關(guān)的人民檢察院在一定程度上應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。人民檢察院應(yīng)當在公告前積極主動的收集證據(jù)，為后續(xù)的支持起訴提供實質(zhì)幫助，或者為后續(xù)的自行起訴做好充分準備。

此類案件的科學(xué)鑒定往往涉及生物、化學(xué)、環(huán)境、材料等諸多學(xué)科。而這類科學(xué)鑒定往往需要高額的鑒定成本、漫長的鑒定周期。因此人民檢察院作為國家機關(guān)在經(jīng)濟上能夠得到國家支持，相對于社會公益組織而言，更能承擔(dān)這一鑒定費用。另外，從公告前到公告得到應(yīng)答這段時間較長，也能充分利用這段時間提早進行科學(xué)鑒定，為后續(xù)舉證做到充足準備。

另外，此類案件往往與公司、企業(yè)等組織經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，因而作為非營利性的社會公益組織在經(jīng)濟實力上往往是遜色與此類營利性組織。由于科學(xué)鑒定需要高額費用，以及其他證據(jù)數(shù)量較大，所以訴訟成本較高。社會公益性質(zhì)組織對此類侵權(quán)行為往往是有心無力，無法有效維護社會公共利益。而人民檢察院無論是在經(jīng)濟實力上還是在鑒定技術(shù)上，都是社會公益組織望塵莫及無法比擬的。因此，就維護公共利益而言，人民檢察院有必要積極主動的承擔(dān)證據(jù)收集的責(zé)任。

（二）公告中督促起訴

前文提到，訴前公告程序的本質(zhì)實際上是一種督促程序，為了避免公告流于形式，保持司法謙抑，人民檢察院在公告期間應(yīng)當同時積極履行督促職責(zé)。人民檢察院應(yīng)當及時督促適格主體提起訴訟，加強社會公益組織的訴訟擔(dān)當。

由于允許刑附民公案件范圍限于生態(tài)保護和食藥安全領(lǐng)域，現(xiàn)有法律已經(jīng)明確規(guī)定了負有起訴責(zé)任的機關(guān)或組織。此時如果只是簡單的公告，可能會導(dǎo)致這些有責(zé)組織相互推諉，最終仍然是由人民檢察院提起附帶民事訴訟，長此以往就會導(dǎo)致公告制度徹底成為形式。檢察院積極督促有助于社會公益組織能夠跨地區(qū)起訴，充分發(fā)揮這些社會組織的社會治理潛力。這樣也能減少相關(guān)社會組織對公益保護心有余而力不足的情況發(fā)生，同時積極督促也是避免此類社會組織懈怠行使法律賦予其的公益訴權(quán)，而人民檢察院也不會陷入公告無人應(yīng)答的窘?jīng)r。

（三）公告后支持起訴與提起訴訟

公訴機關(guān)履行訴前公告程序后，無非是兩種情況。一種是社會公益組織響應(yīng)擬提起訴訟，另一種是公告期滿無社會公益組織響應(yīng)自行起訴。對于社會公益組織響應(yīng)提起訴訟的情況，人民檢察院應(yīng)當提供訴訟支持。而人民檢察院自行起訴則應(yīng)當注意人民檢察院內(nèi)部公訴部門與民行部門的協(xié)調(diào)。

人民檢察院支持起訴，在我國法律中是一種較為原則性的規(guī)定，其理論內(nèi)涵是國家權(quán)力對私權(quán)的滲透。《民事訴訟法》規(guī)定，公訴機關(guān)只有在為了維護社會公共利益情形下，才能支持起訴。目前，實踐中人民檢察院支持起訴的方式往往都是提供法律咨詢，少數(shù)人民檢察院還會提供物質(zhì)支持。筆者認為，既然人民檢察院也是提起民事公益訴訟的適格主體之一，為什么人民檢察院不能提供更多實質(zhì)性的幫助支持起訴。在以事實為依據(jù)、以法律為準繩的前提下，人民檢察院可以為原告提供證據(jù)支持。這是有效維護社會公共利益必然要求。

人民檢察院自行起訴，應(yīng)當注意公訴部門與辦理公益訴訟部門的協(xié)調(diào)，做好刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化為民事證據(jù)的銜接。由于證明責(zé)任上，刑事訴訟和民事訴訟要求不同，且刑事責(zé)任證明相較而言更加嚴密，所以某些無法用于刑事責(zé)任證明的證據(jù)卻可以應(yīng)用于民事訴訟證明之中，這是對偵查部門證據(jù)收集的充分運用。這也是公訴部門在證據(jù)收集的方向上以及證據(jù)證明力上與民事公益訴訟所需收集的證據(jù)存在差異的根本原因。因此，辦理公益訴訟部門應(yīng)當與公訴部門及時溝通，了解案件情況。同時，根據(jù)已收集的刑事證據(jù)，調(diào)整公益訴訟證據(jù)收集方向與側(cè)重，實事求是還原案件真相。

三、制度現(xiàn)狀與展望

（一）訴前公告程序不必局限于審查起訴階段

此前，有學(xué)者認為，刑附民公中堅持訴前公告程序?qū)?dǎo)致審查起訴期延長，甚至超過最長審查起訴期而使得民事公益訴訟只能另行起訴。筆者認為，之所以會出現(xiàn)這種觀點，是因為大家沒有充分認識人民檢察院的法律監(jiān)督職能。公訴機關(guān)作為唯一一個貫穿刑事訴訟過程始終的機關(guān)，其監(jiān)督職能從立案監(jiān)督開始到執(zhí)行監(jiān)督結(jié)束。那么，我們?yōu)槭裁磳⒃V前公告程序局限的置于刑事案件審查起訴過程中。實際上，只要人民檢察院取證符合民事起訴要求，人民檢察院便可以進行訴前程序。此后，無論是公益組織響應(yīng)擬提起訴訟，還是公告期滿無人響應(yīng)人民檢察院自行起訴，都可以待所附的刑事訴訟進入起訴階段一并提起訴訟。

（二）辦理公益訴訟部門提前介入證據(jù)收集

前文提到，人民檢察院在辦理涉及民事公益訴訟的刑事案件的過程中，辦理公益訴訟部門應(yīng)當積極與公訴部門溝通把握證據(jù)收集的方向與程度。人民檢察院公訴部門刑事案件中部分證據(jù)與辦理公益訴訟部門共享。辦理公益訴訟部門可以藉此直接使用或者以此為方向，收集被告的侵權(quán)行為、主觀過錯、造成的實際損害等承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任必備的證據(jù)。

（三）探索刑事附帶民事公益訴訟案件辦理新模式

為了加強刑附民公的辦案效率，為了將訴前公告程序?qū)嶋H發(fā)揮作用，可以嘗試將刑事部分與民事公益部分交由同一部門負責(zé)辦理。同時，在證據(jù)收集上，公安機關(guān)可以在收集刑事證據(jù)的同時，進一步收集民事公益證據(jù)。這樣，在訴前公告后無論人民檢察院是自行起訴還是支持起訴，都能為證據(jù)收集帶來極大的便利。另外，辦案部門合一，由同一部門負責(zé)刑事與民事公益部分，不僅能夠節(jié)省檢察院的辦案資源，而且在辦案效果上也能明顯提升。

結(jié)語

刑附民公目前規(guī)定尚不具體，但我國法律已明確了需要運用的原則。因而在探索刑附民公具體制度的過程中，要積極聯(lián)系相關(guān)原則與其他具體制度，以此確定刑附民公中相關(guān)規(guī)則的適用。正如刑附民公的訴前公告程序，需要結(jié)合人民檢察院的法律監(jiān)督職能、督促起訴原則、支持起訴原則等理解適用。

人民檢察院在訴前公告程序的履行上，理應(yīng)根據(jù)不同階段調(diào)整工作側(cè)重。在發(fā)現(xiàn)危害社會公共利益的犯罪行為后，人民檢察院要積極收集附民訴訟相關(guān)證據(jù)。而在訴前公告程序條件成熟后，在進行公告期間，要積極尋找公益訴權(quán)具有優(yōu)先性的法定起訴主體提起刑附民公，而不是消極等待公告期屆滿。在公告程序完成后，人民檢察院將面對支持起訴或者自行起訴兩種情況。對于支持起訴，人民檢察院應(yīng)當在證據(jù)收集上對適格公益組織提供有效支持，這是作為社會公共利益維護者的應(yīng)有之義。而對于自行起訴，人民檢察院內(nèi)部公訴部門和公益訴訟部門應(yīng)當溝通協(xié)調(diào)，高效運用檢察資源，為后續(xù)起訴奠定堅實基礎(chǔ)。

刑附民公作為新的訴訟類型，在制度發(fā)展上尚有很多不足。但通過對人民檢察院法律監(jiān)督職能的理解，訴前公告程序卻有很多完善的方向。訴前公告開始的階段，并不必須局限于公訴部門審查起訴階段，畢竟公告不等于起訴，公益起訴完全可以延后與刑事部分一并審理。人民檢察院負責(zé)公益訴訟的部門在證據(jù)收集上，完全可以和偵查機關(guān)以及公訴部門聯(lián)合辦案，不必被動等待公告期滿。甚至，為了提高檢察院辦理刑附民公的效益，完全是可以將刑事與民事部分一并交由同一部門辦理。筆者認為此類設(shè)想以人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的法律地位為基礎(chǔ)，具有一定的合法性與合理性。

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