有效發(fā)揮政府外聘法律顧問作用研究

馬可毅　丁麗君

一、背景

黨的十八屆三中全會確立了“普遍建立法律顧問制度”的改革任務(wù)。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！睘榉e極推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年6月16日印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求到2017年底前，中央和國家機關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有機關(guān)、企事業(yè)單位深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

二、作用及意義

根據(jù)我國當(dāng)前的相關(guān)政策文件，政府法律顧問不僅可以參與政府規(guī)章、規(guī)范性文件的制定和審查，政府協(xié)議的協(xié)商和文本起草，行政復(fù)議、行政訴訟等案件辦理，重大行政事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析與評估等活動，對信息公開、信訪矛盾化解、突發(fā)事件應(yīng)對處置提出法律意見和建議，還可以對法治政府建設(shè)等重大問題出謀劃策，參與重大行政決策的研究、論證和審核，從而進(jìn)一步促進(jìn)程序公正、過程公開、責(zé)任明確，有效遏制行政權(quán)力的“任性”和“濫用”。在全面依法治國的大背景下，必然要求政府及其職能部門的工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治意識，運用法治思維和法治方式履行職責(zé)。但是，政府部門內(nèi)部的法制機構(gòu)面對新時代、新形勢的法治浪潮，社會公眾對其處理的相關(guān)事務(wù)提出了更高更苛刻的要求和標(biāo)準(zhǔn)。政府部門面對工作“量大”與“質(zhì)優(yōu)”的現(xiàn)實困境，面對專業(yè)人員短缺和水平參差不齊的難題，外聘法律顧問便順理成章、勢在必行。再者，政府部門發(fā)展過程中充滿了各種風(fēng)險，預(yù)防和控制法律風(fēng)險尤為突出和重要，法律顧問對于發(fā)展過程中法律風(fēng)險的防控具有顯著作用。

三、存在問題及不足

但是在多年的實踐過程中，還是暴露出了政府外聘法律顧問存在的一些不足。一是法律顧問工作涉及領(lǐng)域廣泛，顧問的工作量偏大。一般聘請的法律顧問，同時也是其他政府部門的法律顧問，很難全面顧及各方面。二是被聘的法律顧問因資歷老、影響力大，故而其時間、精力無法保證。比如我單位聘請的法律顧問因其工作繁忙，以致參與法律顧問工作較少。三是使用頻率不高。在一些地方，聘請法律顧問后幾乎不用，或僅是出了問題才想起找法律顧問解決。四是管理不到位，相應(yīng)的工作機制和規(guī)則不健全。五是有資歷、有經(jīng)驗以及能在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用的律師較少。

四、意見建議

（一）優(yōu)化隊伍組成

根據(jù)中央相關(guān)要求，政府法制機構(gòu)中符合條件的工作人員可以被確定為法律顧問，按照公務(wù)員進(jìn)行管理，而符合條件的專家、律師則可以被選聘為外聘法律顧問。就專業(yè)條件而言，被選聘為法律顧問的專家應(yīng)當(dāng)是在相關(guān)領(lǐng)域有專長、有建樹的專家，且有從事法律顧問工作的時間、精力。被選聘為法律顧問的律師應(yīng)當(dāng)具有若干年執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，且專業(yè)能力較強。外聘法律顧問應(yīng)保證一定的人數(shù)，以便他們對某些重大法律問題能夠進(jìn)行集體討論，保證其提供的法律意見的正確性。

（二）制定工作規(guī)則

各級政府及其部門應(yīng)制定相應(yīng)的政府法律顧問工作規(guī)則，對法律顧問的工作原則、工作職責(zé)、選聘條件、選聘程序、聘用合同的簽訂、履職的條件保障、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督考核等問題作出具體規(guī)定，以促進(jìn)法律顧問工作規(guī)范化。法律顧問團(tuán)組也應(yīng)結(jié)合工作實際，制定自身工作運行機制，包括以專報形式及時向政府及其部門報送法律顧問的重要意見、建議或調(diào)研成果;對于重大行政決策、重要行政行為，應(yīng)以召開會議進(jìn)行論證;定期召開工作座談會，以保證法律顧問工作順利進(jìn)行。

（三）完善履職保障

應(yīng)當(dāng)在確定外聘法律顧問享有依據(jù)事實和法律提出法律意見、獲得與履行職責(zé)相關(guān)的工作條件、獲得約定的工作待遇等重要權(quán)利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善法律顧問的履職保障。主要包括法律顧問有權(quán)參加或列席相關(guān)會議、考察、調(diào)研等活動;有權(quán)依委托對特定事項進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)部門或單位應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助、配合;在履職過程中，有權(quán)獨立發(fā)表法律意見，不受其他單位和個人干涉;有權(quán)查閱與履職相關(guān)的文件資料等等。政府法制機構(gòu)應(yīng)積極為法律顧問提供履職所必需的條件保障。

（四）完善監(jiān)督機制

應(yīng)當(dāng)制定法律顧問工作的監(jiān)督、考核辦法，對法律顧問的履職情況、工作業(yè)績等進(jìn)行監(jiān)督和考核，考核結(jié)果作為續(xù)聘的依據(jù)。對于認(rèn)真負(fù)責(zé)、工作取得顯著成效的法律顧問，可以進(jìn)行表彰獎勵。如發(fā)現(xiàn)法律顧問違反聘用合同約定，應(yīng)當(dāng)予以解聘;對于法律顧問違反工作規(guī)則規(guī)定的義務(wù)，造成重大經(jīng)濟損失或惡劣社會影響的，除予以解聘并通報其所在單位外，還應(yīng)當(dāng)依法追究其相應(yīng)責(zé)任，以此督促法律顧問更好履行職責(zé)。