我國國土空間整治修復(fù)

童怡

前 言 改革開放以來，我國保持了近三十年的高速發(fā)展，期間伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，土地供需矛盾日益凸顯，農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境低質(zhì)化等問題，我們發(fā)現(xiàn)依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題，亟需通過全要素綜合整治農(nóng)村山水林田湖草，全域優(yōu)化農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)國土空間布局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有機(jī)更新。

發(fā)展進(jìn)程

國土空間整治修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及自然、社會、經(jīng)濟(jì)、工程等諸多方面。我們國家在政策和項(xiàng)目落實(shí)方面一直在研究和探索，參考借鑒德國等其他國家此類管理經(jīng)驗(yàn)后，我們逐漸摸索出具有本國特色的全域土地整治策略。在此向大家簡單介紹德國土地整治，即在整個(gè)空間規(guī)劃體系中定位為綜合型實(shí)施規(guī)劃，是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、道路建設(shè)、生態(tài)景觀維護(hù)、土壤改良等土地利用活動的必備環(huán)節(jié)，是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，也是空間規(guī)劃體系不可或缺的重要組成。

說起我們國家的國土空間整治，就國家政策層面而言主要經(jīng)歷了以耕地保護(hù)為導(dǎo)向（1986-2003年）、以建設(shè)用地、園地、山坡地整治為重點(diǎn)（2004-2011年）和以高標(biāo)農(nóng)田、礦山生態(tài)治理、海洋生態(tài)保護(hù)、拆舊復(fù)墾為重點(diǎn)（2011年以后至今）三個(gè)階段。國土整治近40年的發(fā)展，經(jīng)歷了幾個(gè)階段，各階段中涉及的細(xì)分類型，并不完全是替代關(guān)系。應(yīng)分兩種，一種是根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期賦予了新的身份，如原來的基本農(nóng)田整理到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，另一種是將各個(gè)階段產(chǎn)生的新型整治措施予以延續(xù)，繼續(xù)發(fā)揮其在改善生態(tài)環(huán)境、集約節(jié)約用地方面的作用。

在我們國家國土整治由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入轉(zhuǎn)變，實(shí)施規(guī)模不斷擴(kuò)大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支撐保障作用日益顯化的過程中，國土整治的整治類型、整治對象、整治目標(biāo)也在發(fā)生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發(fā)展;整治對象由單要素向全要素整合、整治目標(biāo)由單純的保證數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”發(fā)展。

經(jīng)過一系列的征集意見和修訂后，2019年12月10日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，在全國部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。黨的十九大提出按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年中央一號文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。依托全域土地綜合整治平臺，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，整體協(xié)調(diào) “山水林田湖草”全要素，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村人居環(huán)境，已成為新時(shí)期高質(zhì)量統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

探索與實(shí)踐

作為國內(nèi)全域土地綜合整治的重點(diǎn)省份——浙江省，省自然資源廳在2021年4月召開全省永久基本農(nóng)田集中連片整治工作現(xiàn)場會，決定全面推進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片整治，破解耕地碎片化問題，推動小田變大田。 浙江廳明確，“十四五”時(shí)期，全省將實(shí)施1000片千畝方和萬畝方永久基本農(nóng)田集中連片整治項(xiàng)目，整治規(guī)模在250萬畝以上。今年，全省將實(shí)施90片千畝方、10片萬畝方永久基本農(nóng)田連片整治項(xiàng)目，整治規(guī)模在30萬畝以上。同時(shí)，鼓勵(lì)各地開展百畝方永久基本農(nóng)田集中連片整治。 說到浙江省在國土空間綜合整治作為全國的示范帶頭作用，不得不提我們的嘉興市。

2017 年，嘉興市根據(jù)自然資源稟賦實(shí)際， 選擇了嘉善縣、 嘉興市秀洲區(qū)、平湖市等地率先開展了“全域土地綜合整治”試點(diǎn)。2018 年嘉興市印發(fā)《 嘉興市全域土地綜合整治“四百工程” 行動方案（ 2018—2022 年） 》 （ 嘉政辦發(fā)〔 2018〕 32 號） ， 提出 用 5 年時(shí)間， 在 100 個(gè)以上的行政村， 啟 動100 個(gè)左右項(xiàng)目， 實(shí)施 100 萬畝全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)， 總投資超過 100 億元。 按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、 節(jié)約優(yōu)先” 原則， 整合力量， 集中資金， 對農(nóng)村生產(chǎn)、 生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局， 對“田水路林村居業(yè)” 進(jìn)行全要素、 多手段、高效益整治， 對農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)改造， 對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活， 對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障， 對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行治理修復(fù)， 逐步構(gòu)建“農(nóng)田集中連片、 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、 村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”新格局， 助推鄉(xiāng)村振興。

嘉興各個(gè)區(qū)縣通過：1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，分級成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化工作推進(jìn)。要求各縣（ 市、區(qū)）、 鎮(zhèn)（ 街道） 編制全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)推進(jìn)方案和實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施;2.分重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。選取了一批工作基礎(chǔ)好、有代表性的村先行開展土地利用規(guī)劃編制工作， 科學(xué)合理劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、 村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等功能分區(qū)， 編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃， 作為全域土地綜合整治實(shí)施的規(guī)劃平臺;3.探索推進(jìn)方式， 優(yōu)化項(xiàng)目管理。在實(shí)踐過程中，嘉興市總結(jié)了一套“一選二調(diào)三平四定五實(shí)施的五步項(xiàng)目推進(jìn)方式。一選： 選地; 二調(diào)： 調(diào)查底數(shù)、 需求和目標(biāo); 三平：平衡土地賬、資金賬; 四定： 定規(guī)劃、定設(shè)計(jì)、定內(nèi)容、定計(jì)劃; 五實(shí)施： 報(bào)方案、現(xiàn)場施工。同時(shí)， 把握好以下三個(gè)原則： 第一， 充分尊重群眾意愿，堅(jiān)持以群眾意愿為前提; 第二， 嚴(yán)格依照規(guī)劃， 不突破“三線”，布置項(xiàng)目功能區(qū); 第三， 采用政策引導(dǎo)方式， 鼓勵(lì)群眾參與全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)。

2. 優(yōu)化主題。為更好地發(fā)揮全域整治“1+N”的迭代效應(yīng)， 嘉善縣建立了全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)評價(jià)指標(biāo)體系， 制定了全域整治項(xiàng)目、方案審評表，設(shè)置 25 項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，分別從土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、形態(tài)（ 業(yè)態(tài)） 美化、 一二三產(chǎn)融合等方面予以評價(jià)， 全域整治的核心內(nèi)容， 讓鎮(zhèn)、村實(shí)施推進(jìn)更有方向。桐鄉(xiāng)市提出了“1+5+X” 項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃， 即每個(gè)項(xiàng)目突出 1 個(gè)整治主題、5 個(gè)規(guī)定動作篇章（ 土地整治篇、耕地提升篇、永農(nóng)儲備篇、 生態(tài)修復(fù)篇、建設(shè)保障篇） 、開展 X 個(gè)自選動作特色主題。 采用“規(guī)定內(nèi)容 + 自選主題” 開展實(shí)施， 既明確全域整治必備內(nèi)容，又彰顯項(xiàng)目特色。 目前，嘉興市基本形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型、生態(tài)環(huán)境修復(fù)型、美麗農(nóng)田建設(shè)型、農(nóng)居環(huán)境改善置換型等多種全域整治模式。

3. 簡化審批。 全域整治不是子項(xiàng)目之間的簡單疊加， 不僅要發(fā)揮1+1>2 的效益， 還對如何實(shí)施項(xiàng)目審批集成提效提出了要求， 要探索實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、一次立項(xiàng)、同步審批、 分別入庫”的整合精簡審批形式。 據(jù)嘉善縣統(tǒng)計(jì)， 通過將原來建設(shè)用地復(fù)墾、 耕地墾造、耕地質(zhì)量提升、旱改水等涉及到的土地整治七大類子項(xiàng)目材料進(jìn)行整合，重組的審批材料從 108 項(xiàng)減到 48 項(xiàng)，簡化事項(xiàng) 60 項(xiàng)， 大幅度提高了審批效率。

4. 抓好質(zhì)量。 質(zhì)量是全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)良性循環(huán)的保障。2018 年，嘉興市在嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省土地整治條例》的基礎(chǔ)上， 出臺了《土地整治項(xiàng)目 市級驗(yàn)收與復(fù)核辦法（試行）》， 進(jìn)一步對土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收與復(fù)核工作進(jìn)行了規(guī)范。另外出臺了《 嘉興市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目評選工作的通知》， 每年組織開展優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目評選活動， 由各縣（ 市、 區(qū)）推薦不少于 1 個(gè)項(xiàng)目參與;4.強(qiáng)化政策保障， 支持鄉(xiāng)村振興。在空間支持方面，縣域土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的地方安排用地規(guī)模不少于騰挪空間的 5% 作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。在指標(biāo)支持方面，一是各縣（市、區(qū)） 每年安排 5% 以上的年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)、 統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng) 建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)， 專項(xiàng)支持農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。 二是鼓勵(lì)各縣（ 市、 區(qū)） 安排存量土地，積極爭取增存掛鉤計(jì)劃指標(biāo)， 多元化保障鄉(xiāng)村振興用地。在資金支持方面，加大財(cái)政激勵(lì)。 2019 年，《 市區(qū)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展若干財(cái)政政策意見》明確， 嘉興市財(cái)政對市區(qū)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程引入的社會資本按不超過銀行基準(zhǔn)利率的 25% 給予貼息補(bǔ)助。三是加強(qiáng)政銀合作。2018 年，嘉興市自然資源和規(guī)劃局與農(nóng)發(fā)行聯(lián)合下發(fā)《 關(guān)于加強(qiáng)合作共推全域土地綜合整治工作的通知》，繼續(xù)爭取金融機(jī)構(gòu)對全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的支持。5.加大考核力度， 深化督導(dǎo)檢查。嘉興市委、市政府高度重視一是連續(xù)兩年（ 2018 年和 2019 年）將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作列入市重點(diǎn)改革突破項(xiàng)目，重點(diǎn)推進(jìn)，并開展專項(xiàng)督查工作，人大政協(xié)專項(xiàng)推進(jìn)、將此項(xiàng)工作納入各縣（ 市、 區(qū)） 政府工作目標(biāo)責(zé)任制、鄉(xiāng)村振興和耕地保護(hù)目 標(biāo)責(zé)任制考核， 并且加大考核權(quán)重。

痛點(diǎn)和難點(diǎn)

雖然區(qū)域?qū)嵺`過程中取得了較好的成效，但縱觀全域土地綜合整治的推動工作還是存在一定障礙，除了項(xiàng)目謀劃深度與頂層目標(biāo)的差距外主要還是資金壓力問題：

首先，全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)需要綜合考慮農(nóng)田整治、 村莊整治、 低散弱企業(yè)整治以及生態(tài)修復(fù)環(huán)境整治等多項(xiàng)內(nèi)容，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益， 更要關(guān)注社會和生態(tài)效益， 需要投入的資金也以往土地整治項(xiàng)目多。 其二是平衡困難。 傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目的工程比較單一， 主要是以獲取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為 的開展一些必須的土地平整、 建設(shè)用地復(fù)墾以及溝渠路的配套建設(shè)等， 資金投入與收益基本能夠平衡。 但早些年，節(jié)地率高的區(qū)塊率先實(shí)施了土地整治， 可供獲取的節(jié)余指標(biāo)越來越少。 再有是存在時(shí)間差。 部分項(xiàng)目理論上可以實(shí)現(xiàn)平衡， 但資金投入集中在前期， 只有后期各具體項(xiàng)目驗(yàn)收合格后， 才能獲取補(bǔ)助或進(jìn)平臺交易指標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)資金的回籠。 資金投入在前、收益在后，項(xiàng)目啟動、周轉(zhuǎn)資金壓力依然是最大阻力。

基于前期的實(shí)踐和摸索，編者認(rèn)為主要從以下方面著手解決難點(diǎn)痛點(diǎn)問題：一、強(qiáng)化行政推力，建立長效機(jī)制，協(xié)調(diào)部門間的配合，達(dá)到國土最合理利用目標(biāo)的“全要素” 系統(tǒng)構(gòu)建， 具備系統(tǒng)性、 戰(zhàn)略性和綜合性;二、拓寬渠道， 深化資金保障，繼續(xù)加大資金整合力度，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。 充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易、 各類耕地指標(biāo)交易平臺功能，進(jìn)一步探索更多社會資本可以參與的模式， 探索以市場與政府協(xié)調(diào)推進(jìn)制度為保障， 明確全域整治的資金投入和經(jīng)濟(jì)來源; 三、謀劃好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。 發(fā)揮好全域整治產(chǎn)業(yè)的造血功能， 通過產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出來平衡項(xiàng)目資金， 確保項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

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