堅定不移推進排污許可核心制度開創(chuàng)固定污染源管理新局面

一、排污許可制度沿革

我國的排污許可制度于1985年在本市率先試點實施。1987年該制度開始在其他部分城市試行。實行伊始，該制度主要針對水污染物進行管理。1988年3月，國務(wù)院下發(fā)了以水污染物排放總量控制為核心的《水污染排放許可證管理暫行辦法》。在過去很長一段時間，《暫行辦法》是我國水污染物排放許可制度的主要法規(guī)依據(jù)，該辦法于2007年10月8日正式廢止。1989年，排污許可證制度被列為我國環(huán)境污染防治政策體系的核心“八項制度”之一，同年7月，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《水污染防治法實施細則》，規(guī)定對不超過國家和地方規(guī)定污染物排放標準的企業(yè)發(fā)放水排污許可證。1996年，《水污染防治法》修正，對重點污染物排放總量控制制度和重點污染物排放核定制度進行了補充。2000年，國務(wù)院對《水污染防治法實施細則》進行了修訂。至此，水污染排放許可證制度在行政法規(guī)層面得以確立。

2003年8月，國家出臺了《行政許可法》，后來成為支撐我國污染物排放許可制度的一項重要法律依據(jù)。2005年7月，水利部公布了《水行政許可實施辦法》，是第一部針對水環(huán)境污染物排放許可制度的部門規(guī)章，為我國水污染排放許可證制度做出了進一步探索。2008年《水污染防治法》再次進行了修正，本次修正將水污染排放許可制度直接寫入了法律正文，正式在要素法層面對水污染物排放許可制進行了明確。

大氣污染物排放許可制度推行相對較晚，2000年以前沒有明確的法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)。2000年4月，《大氣污染防治法》修訂，要求對大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位核發(fā)主要大氣污染物排放許可證，首次在要素法層面確立大氣污染物排放許可制度。2015年，《大氣污染防治法》修正，將大氣污染物排放許可制擴展到全部工業(yè)廢氣排放單位，并授權(quán)國務(wù)院另行制定排污許可實施辦法。至此，大氣污染物排放許可制在大氣環(huán)境要素法層面得以全面確立。

2014年，《環(huán)境保護法》修正，第一次在環(huán)境保護基礎(chǔ)法層面，正式規(guī)定統(tǒng)一的綜合性排污許可制度，此時距離排污許可證制度的初步探索已經(jīng)過去了30年。

二、十八大以來的現(xiàn)行排污許可制度

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護放在更加重要的戰(zhàn)略地位，著眼于落實地方黨委政府環(huán)境保護責任、企事業(yè)排污單位污染治理主體責任兩條線，全面深化改革，推動環(huán)境質(zhì)量改善。

為了落實十八大提出的改革任務(wù)，完成環(huán)境保護基礎(chǔ)法及各個要素法中對排污許可制的具體要求，2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排污許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），開啟了現(xiàn)行排污許可制改革的大幕?！斗桨浮访鞔_：排污許可制將建成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，做為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)?！斗桨浮芬?，到2020年，將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。

本次排污許可制改革，力圖解決以往固定污染源管理存在的系列問題。一是要建立精簡高效、銜接順暢的固定源環(huán)境管理制度體系。將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，銜接環(huán)評，整合總量控制，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的排放數(shù)據(jù)，減輕企事業(yè)單位負擔;二是要推動落實企事業(yè)單位治污主體責任，實施“一證式”管理，要求企業(yè)持證按證排污，落實主體責任，加大對無證排污或違證排污的處罰力度，實現(xiàn)企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變;三是要規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，提升環(huán)境管理精細化水平;推行“一企一證”，綜合許可，將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證監(jiān)管上。

國家排污許可制首輪核發(fā)工作已經(jīng)于2020年底全面順利完成。經(jīng)過四年的申請與核發(fā)實踐，已形成了以《排污許可管理條例》、《排污許可管理辦法（試行）》行政法規(guī)為基礎(chǔ);以《固定污染源排污許可分類管理名錄》為分級依據(jù);以國家排污許可信息公開系統(tǒng)為平臺;以逾九十部各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南、環(huán)境管理臺賬與執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范為技術(shù)支撐體系的一整套完整系統(tǒng)。而且，上述法規(guī)規(guī)范仍在持續(xù)更新。同時，證后監(jiān)管執(zhí)法工作也已如火如荼地展開，排污許可制的管理作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

三、奉賢區(qū)排污許可制落實情況及分析

截至2020年12月31日，區(qū)生態(tài)環(huán)境局累計排查固定污染源底單共6696家。去掉重復(fù)企業(yè)、市管企業(yè)等，實際核發(fā)排污許可證的區(qū)屬企業(yè)427家，完成排污登記的區(qū)屬企業(yè)4546家，另有永久關(guān)閉、長期停產(chǎn)等特殊情形企業(yè)1688家。全區(qū)按時、全面完成了《方案》要求的到2020年底實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋的工作任務(wù)。

3.1 分級管理

區(qū)生態(tài)環(huán)境局嚴格按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》核定企業(yè)排污許可管理級別。全區(qū)納入排污許可管理的5008家排污單位中，發(fā)證企業(yè)約占9.2%，登記企業(yè)約占90.8%;全區(qū)已發(fā)證的427家排污單位中，重點管理85家，約占五分之一（19.9%）;簡化管理342家，約占五分之四（80.1%）。其比例見下圖。

3.2 區(qū)域分布

全區(qū)納入排污許可管理的企業(yè)在主要街鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)：如西渡街道、南橋鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)、金匯鎮(zhèn)、四團鎮(zhèn)、莊行鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)、工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、化工區(qū)奉賢分區(qū)、星火開發(fā)區(qū)等均有分布。其中，青村、金匯二鎮(zhèn)發(fā)證登記企業(yè)數(shù)量較多，總數(shù)達1725家。與全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局情況基本保持一致。

3.3 行業(yè)分布及典型行業(yè)分析

全區(qū)已發(fā)證企業(yè)主要集中在紙制品、機動車燃油零售、涂料制造、金屬表面處理及熱處理加工等行業(yè)。除礦產(chǎn)資源采選、冶煉等一次資源開采和加工行業(yè)外，《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的大部分其他發(fā)證行業(yè)我區(qū)亦均有涉及。

全區(qū)已登記企業(yè)主要分布在農(nóng)村污水處理、塑料制品、金屬制品、通用零部件、汽車零部件制造等行業(yè)。除上述行業(yè)外，《名錄》中的其他登記行業(yè)我區(qū)亦均有涉及。排污許可行業(yè)分布與全區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向情況基本保持一致。

基于全區(qū)紙制品排污單位數(shù)量多、工藝典型、產(chǎn)排污特征類似的特點，本文選取紙制品行業(yè)開展本區(qū)典型行業(yè)分析。

根據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T4754-2017），紙制品行業(yè)分為2個子行業(yè)：紙和紙板容器制造（2231）、其他紙制品制造（2239）。根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄》，紙制品行業(yè)無重點管理企業(yè)，有工業(yè)廢水或者廢氣排放的均屬簡化管理，其他為登記管理企業(yè)。

全區(qū)納入排污許可管理的紙制品企業(yè)共計170家。按管理級別分析，發(fā)證企業(yè)74家（占紙制品企業(yè)總數(shù)的43.5%，占全部發(fā)證企業(yè)的17.3%），全部為簡化管理;登記企業(yè)99家（占紙制品企業(yè)總數(shù)的58.2%）。按行業(yè)類別分析，紙和紙板容器制造（2231）企業(yè)共83家，其中發(fā)證53家，登記30家。其他紙制品制造（2239）企業(yè)共69家，其中發(fā)證17家，登記69家。其比例見下圖。

3.4 特殊情形企業(yè)分析

全區(qū)共對1688家不需要或暫不需要發(fā)證登記的排污單位標記為“特殊情形”，包括永久關(guān)閉1668家，無實體、長期停產(chǎn)、正在建設(shè)等情形企業(yè)19家，非固定源1家。沒有位于禁止建設(shè)區(qū)、生產(chǎn)設(shè)施或產(chǎn)品屬于淘汰類的企業(yè)類型。其中，永久關(guān)閉類占特殊情形總數(shù)的98.8%，無實體、長期停產(chǎn)、正在建設(shè)等情形企業(yè)占特殊情形總數(shù)的1.1%。其比例見下圖。

從區(qū)域分布看，全區(qū)永久關(guān)閉類排污單位主要分布在青村鎮(zhèn)、四團鎮(zhèn)、金匯鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)、奉城鎮(zhèn)、南橋鎮(zhèn)、西渡街道、工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、莊行鎮(zhèn)9個街鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)，其數(shù)量占全區(qū)永久關(guān)閉總數(shù)的91.4%，各區(qū)域永久關(guān)閉企業(yè)數(shù)量分布與其工業(yè)企業(yè)基數(shù)一致，符合工業(yè)企業(yè)正常發(fā)展趨勢。

從行業(yè)分布看，全區(qū)永久關(guān)閉類型企業(yè)主要分布在金屬制品、家具制造、汽車零部件及配件制造、紙制品等行業(yè)。上述行業(yè)中，小微型加工類企業(yè)數(shù)量多，此類企業(yè)規(guī)模小，流動性高，相較2017年的“二污普”基數(shù)，永久關(guān)閉的數(shù)量較多。同時，隨著部分地區(qū)污水管網(wǎng)等市政設(shè)施建設(shè)推進，不少農(nóng)村污水處理設(shè)施也已永久關(guān)閉。

3.5 小結(jié)

現(xiàn)行排污許可制改革開始以來，奉賢區(qū)生態(tài)環(huán)境局、街鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)開展了大量工作，取得了重大成果。

首先，按時、全面完成了國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部和市生態(tài)環(huán)境局對固定污染源排污許可全覆蓋的工作部署。作為市郊的工業(yè)大區(qū)，奉賢區(qū)面積大、企業(yè)多、流動快、行業(yè)復(fù)雜，這些都為排污許可全覆蓋工作帶來了相當大的挑戰(zhàn)。區(qū)生態(tài)環(huán)境局開拓思路、積極進取，借助第三方支撐單位、街鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)及環(huán)保管家的力量，多點發(fā)力，妥善應(yīng)對了這一挑戰(zhàn)，順利完成了工作目標。

第二，及時、科學地對發(fā)證登記情況進行分析總結(jié)。排污許可證的核發(fā)和排污登記工作帶來了大量企業(yè)數(shù)據(jù)信息，將生態(tài)環(huán)境保護推向了“大數(shù)據(jù)”時代。區(qū)生態(tài)環(huán)境局妥善利用信息、充分分析數(shù)據(jù)，對全區(qū)排污單位的區(qū)域分布、行業(yè)分布和排污情況做到“心中有數(shù)”。這些工作為未來的固定污染源一證式精細化管理打下了堅實基礎(chǔ)。

四、排污許可制未來趨勢

一、全面提升核發(fā)質(zhì)量

固定污染源排污許可實現(xiàn)全覆蓋后，排污許可證作為排污單位“生產(chǎn)運行期唯一的行政許可”、作為“一證式”管理的核心，將成為對排污單位監(jiān)管的載體和主要抓手。排污許可證載明的管理要求，將細化到每家企業(yè)的具體情形。這對提升許可證核發(fā)質(zhì)量提出了必然要求。

全覆蓋工作時間緊、任務(wù)重，過程中產(chǎn)生細節(jié)的疏漏在所難免。生態(tài)環(huán)境部也提出“先發(fā)證、后規(guī)范”的工作目標。全覆蓋后，作為“一證式”管理的核心的排污許可證核發(fā)質(zhì)量將得到進一步重視，生態(tài)環(huán)境部、市生態(tài)環(huán)境局的各類質(zhì)量抽查工作任務(wù)將進一步強化。區(qū)生態(tài)環(huán)境局唯有加強質(zhì)量檢查，提升第三方技術(shù)支撐單位業(yè)務(wù)水平，才能夠有效地提升本區(qū)排污許可證核發(fā)質(zhì)量，為后續(xù)監(jiān)管夯實基礎(chǔ)。

二、有序銜接環(huán)評制度

目前，排污許可與環(huán)評之間銜接的總體原則是：排污許可按環(huán)評要求落實，做好程序和內(nèi)容的銜接。對于發(fā)生重大變動的，排污單位應(yīng)按要求辦理相關(guān)環(huán)評手續(xù);屬于非重大變動的，排污單位應(yīng)提交《建設(shè)項目非重大變動的環(huán)境影響分析說明》，再申領(lǐng)排污許可證。原則上，排污許可證中不能包含超出環(huán)評許可的內(nèi)容。此類銜接方式仍然較為機械，尤其是環(huán)評的總量預(yù)測計算方法，與許可排放量計算方法，目前還無法做到有機統(tǒng)一，這為后續(xù)排污單位實際排放量考核和達總量判定構(gòu)成了一定障礙。未來，排污許可與環(huán)評將進行有序銜接，以解決這一問題。

三、推進證后監(jiān)管執(zhí)法

依證監(jiān)管是排污許可制是否能夠有效實施的關(guān)鍵。市生態(tài)環(huán)境局已連續(xù)三年下發(fā)《關(guān)于開展排污許可證專項執(zhí)法檢查的通知》，要求各級監(jiān)管部門應(yīng)按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法。這對于全區(qū)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法工作，既提出了艱巨的挑戰(zhàn)，也提供了寶貴的機會。挑戰(zhàn)自不必言，何來機會之說呢？筆者認為，堅定不移地推進并實踐依證監(jiān)管制度，將形成有法可依、有據(jù)可循、有效可期的固定污染源日常監(jiān)管態(tài)勢和秩序，有力地解決從前環(huán)評制度“重審批、輕監(jiān)管”的弊端，實現(xiàn)排污單位不脫管，真正改善環(huán)境質(zhì)量。

排污許可證專項執(zhí)法檢查，任務(wù)復(fù)雜繁重，內(nèi)容專業(yè)性強，時間要求緊迫，對環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設(shè)提出了極高的要求。只有未雨綢繆、及早準備，才能跟上后續(xù)工作需要，保證后續(xù)執(zhí)法檢查工作的質(zhì)量，使環(huán)境執(zhí)法真正成為證后管理的強有力抓手。

四、強化企業(yè)主體責任

《排污許可管理條例》和《排污許可管理辦法（試行）》均強調(diào)企業(yè)主體責任，規(guī)定了自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等四項內(nèi)容。企業(yè)承諾各項主體責任的落實，對其完整性、真實性、合法性負責，隨時備查、長時合法，從而實現(xiàn)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。

未來，區(qū)生態(tài)環(huán)境局應(yīng)加強對企業(yè)的指導(dǎo)幫扶，使企業(yè)按相應(yīng)的行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求，落實自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開主體責任，促進排污許可證管理規(guī)范化，實現(xiàn)對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的定量化、精細化、信息化管理。

作者簡介：姓名：薛涵秋 出生年月—：1993-10 性別：男 民族：漢 籍貫：上海 職務(wù)/職稱：助理工程師 學歷：全日制本科 研究方向：排污許可證 單位全名：奉賢區(qū)環(huán)境監(jiān)測站 單位郵編?：?201400

奉賢區(qū)環(huán)境監(jiān)測站?201400